农村不动产登记形式研究

摘 要：《江苏省不动产登记条例》对农村不动产登记形式虽有调整，但对宅基地使用权继承缺乏具体政策指导文件，导致纠纷产生。基于此，以常州市市农村不动产登记为研究切入口，建议登记形式由按人登记转改为按户登记，权利人一项在户主后增加“户”字，仅在不动产登记簿上记载户内成员，不动产权证书上载明“户内成员认定以农业农村部门认定为准”即可。

关键词：农村不动产登记；集体经济组织；按户登记

中图分类号：D923.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）16-0012-04

依据《江苏省不动产登记条例》（2019年5月1日开始施行）（以下简称《省条例》）与自然资源部《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号）等相关法律及文件精神，江苏省地级市在部、省的指导与要求下，近几年开启了农村不动产确权登记工作，基本上实现了“应登尽登”与“应发尽发”的目标。开展农房确权登记发证工作前，常州市农村宅基地与房屋都是只登记到个人，按照《省条例》及相关文件的规定，农房登记规则由按人登记改为以户为单位进行登记。但目前部、省在登记规则方面仅有少量原则性的规定，未出台具体操作层面的细化规定，且一些规范性文件与政策内容互斥，给登记机关开展业务带来困难。因此，本文以常州市为例，对农村不动产登记形式进行归纳梳理、研究提炼问题，提出切实可行的解决方案和预防措施，从而进一步提升农村不动产登记业务水平，规范登记操作，并补足农房登记中的政策短板，以期从源头减少争议发生。

《省条例》实施前，农村不动产登记形式为按人登记，即由户主或家庭成员代表申请宅基地，权利人即持证人在不动产登记簿与不动产权证书上只记载姓名，且权属来源材料上不备注其他家庭成员姓名。农村不动产登记形式按人登记改为按户登记具体有两处变化：一是不动产登记簿与不动产权证书上权利人记载处修改为“姓名（户）”。二是按户登记在权属来源材料的附记栏中增加备注其他家庭成员的姓名，这是按人登记所不具备的。以上两处变化的合理性需要探讨。

一、常州市不动产登记中权利人的记载形式厘清

常州市宅基地使用权和房屋所有权在过去的30年中一直处于分散登记的管理状态，土地和房屋登记部门职责交叉，违背了“房”“地”的统一性和不可分割性，登记机构的不统一不可避免地造成了权利主体的不一致。现在实行房地一体统一登记后，《关于印发〈常州市农村不动产登记历史遗留问题的处理意见〉的通知》（常自然资规发〔2020〕182 号）中已经明确，登记的权利主体原则上为本集体经济组织成员，若符合相关条件也可为非集体经济组织成员。但现有法律法规对宅基地权利人的记载形式并无明确规定。实践中主要有三种做法：一是记载全部权利人。二是只记载户主或家庭成员代表姓名。从各地实践来看这是普遍做法，如浙江省、湖南省、天津市与湖北省武汉市和襄阳市[1]还有福建省[2]，这也是常州市之前的做法。三是记载户主或家庭成员代表姓名+“户”，如上海市与常州市现在的做法。下面逐一分析。

《浅析不动产登记中宅基地权利主体的认定——以上海市为例》（陈永鑑）一文认为第一种做法属于记载到人（按人登记），优点是权属明晰，有利于保护权益，同时有利于掌握重复审批、一户多宅等情况，不足是随着权利人的变动，登记机构的工作量也相应增加。其次认为第二种与第三种做法本质上是一样的，均为按户登记，因为都是从家庭户的角度出发，权利人指向整个农户家庭，从户内家庭成员中推选代表来向登记机关申请登记，区别仅仅在于是否通过字面增加“户”字来进一步避免权属纠纷。同时认为记载到户之优点是与宅基地审批以户为单位相一致，操作比较简便，不足是“户”并不是法律意义上的权利主体，而且随着户内成员的频繁变动，登记信息的现实性也较差。但最终还是从“一户一宅”原则与上海市以往发证情况考虑选择支持第三种做法。

还有另外一种思考是直接从文义解释的角度切入，将第一种做法与第二种登记做法归为按人登记，第三种做法归为按户登记。然后从宅基地使用权主体来分析登记记载形式。房地一体中房屋的权利主体为自然人是公认的，但因为是先申请宅基地获得批准后才进行房屋及附属设施建造的，所以知晓房屋的权利主体并不能确定房地一体不动产登记的权利主体，而是要确定宅基地使用权的主体后才能明晰不动产统一登记的权利主体。有观点提出，宅基地是以农村村民户为审批对象的，因此，宅基地权利主体应当为农村村民户。如果记载到自然人，则容易引发家庭矛盾且不符合宅基地审批和管理的实际需要，所以建议在不动产权属证书权利人一栏记载为“户主姓名+（户）”[1]。与之相左的观点提出，应考虑将宅基地权利主体由“户”确定为“人”，理由是过去以“户”为单位认定宅基地权利主体的社会背景已经不复存在[3]。

以上讨论中存在两个争议。关键一：权属来源材料权利人一项中只记载户主姓名属于按人登记还是按户登记。笔者以为，该种记载属于按人登记，虽也是从家庭户中推选出来的代表，但是在登记簿与不动产登记证书上显示的效果即为自然人，不附加“户”字容易带来的误解是由户主或代表可独占宅基地使用权，由此侵犯其他家庭成员对宅基地使用权与房屋所有权的利益。虽然按人登记只记载户主或者家庭成员代表之姓名，但是其本质上仍是代表整个家庭进行宅基地使用权的申请，现在在权利人一项增加“户”字，通过明文形式更加清晰宅基地使用权的申请是以户为单位进行的，宅基地的审批也是在符合当地房屋所有权及宅基地使用权面积的标准上覆盖整个家庭成员的权益。

关键二：不动产统一登记中宅基地使用权主体是否应记载为户。笔者以为其权利主体均为村民之自然人，只不过申请宅基地时的表现形式是以户为单位，由户主或家庭成员代表提出而已，这种表现形式并不能决定主体的确定。同时，与之对应的是虽然宅基地使用权的主体是村民个人，但是仍然可以按户登记。本质上按人登记与按户登记都是家庭以户为单位提出申请时宅基地使用权的受益人涉及于户内所有家庭成员。登记到户更加符合工作实际且利于推进登记工作，有利于保护农民权益。虽然户本身并不是法律规定的民事主体，而且由于户本身是一个模糊的概念，户内成员会因为分户、婚姻、出生、死亡以及参加工作离开农村等原因不断变化，会导致权利指向不明确，但是记载到户有以下几点优势：一是审批和管理是以户为单位，以户为单位进行登记符合申请逻辑；二是关于宅基地与成员身份的关联问题法律尚未有明确规定，宅基地使用权与房屋所有权调整的法律规范也不一致，登记为户有利于缓解矛盾，即户内人员结构的变化所导致的权利关系通过其他途径解决，登记只明确权利范围并指向一个特定的户，既能解决登记问题又可以减少登记机关与申请主体之间的矛盾与分歧。因此，权利主体应记载为“户主或家庭成员代表姓名”+“户”。

二、不动产权证书是否应记载不动产共有人

（一）不动产登记簿与证书附记栏中附记的“户内成员”是否为不动产共有人

根据《省条例》第46条之规定，常州市在本轮农房登记中优先引导农户按户登记，由户内全体成员确定推举一位成员申请不动产登记，并记载于权利人栏，而其他户内成员记载于附记栏。但是，根据《国土部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》（国土资发【2015】25号）附件2证书填写说明第五项和第十五项的要求，“附记，记载设定抵押权、地役权、查封权等权利限制或提示事项以及其他需要登记的事项。”“宅基地、家庭承包方式取得的承包土地等共有不动产，权利人填写户主姓名，其余权利人在‘权利其他状况’栏记载。”因为存在记载栏目（附记栏、权利其他状况栏）和记载名称（户内成员、家庭成员）的不同，故在不动产登记簿与不动产权证书中附记栏附记的“户内成员”是否为《省条例》所规定的作为不动产共有人。

首先，常州市在进行集中登记的政策宣讲以及申请登记时，户内成员均作为共有人进行申请，有个别愿意放弃权利的，均以放弃权利申明书的形式予以明示。因此，户内成员作为共有人申请登记的意思表示明确，且家庭内部意见一致，依申请将他们均登记为共有人符合尊重村民意思自治的原则。其次，记载的栏目不同并不能实质性地影响权利。国土部的证书填写说明是对登记部门的要求，不能因填写栏目不对而影响权利人的实体权利。因此，在附记栏附记的“户内成员”应当为《省条例》所规定的不动产共有人。同时，建议尽快规范记载名称、调整记载栏目，避免造成歧义与误解。

另外，还须注意的是，记载于登记簿的户内成员是不动产共有人，但不等于所有的户内成员都必然是不动产共有人。自愿放弃权利与让渡权利的，只要程序合法、内容合法，均属于意思自治范围。

（二）不动产权证书记载不动产共有人的积极评价

按户登记在权属来源材料的附记栏中增加备注其他家庭成员的姓名，这是按人登记所不具备的。此举是为给其他家庭成员更好提供宅基地使用权益保障。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编第216条规定，不动产登记簿是物权归属和内容的依据，主要在于登记生效是我国物权变动的原则。在此基础上，一般认为不动产登记簿具有公信力与权威性，可以作为权源证明材料证明权利人所享有的不动产物权。但不动产登记簿的效力是可以被推翻的，《物权法解释（一）》第2条对此已作出规定。《民法典》物权编第217条也明确规定不动产权证书是可以作为权利证明的。宅基地使用权经审批而产生，登记既不是宅基地使用权的生效要件，也不是对抗要件。宅基地使用权和土地承包经营权颁证属于行政法意义上的行政确权，不同于不动产物权的设立要件[4]，所以不能仅仅依据登记而认为只有户主才是权利人。既如此，在不动产登记簿与不动产权证书的附记栏上增加其他户内权利人的姓名就具备正当性与应然性。如果未在不动产登记簿与不动产权证书上明确其他家庭成员姓名，伴随家庭变动、人员增减等情况，往往难以直接且准确确定其他宅基地使用权人。因此，改为在不动产登记簿与不动产权证书上附记栏备注姓名更有利于维护户内家庭成员的宅基地使用权利益。

（三）不动产权证书记载不动产共有人的消极评价

为了保障其全部家庭成员的利益，避免拆迁补偿、分家析产等争议发生时户主以其他成员未在不动产权证上为瑕疵不作补偿，故将登记形式由按原来的按人登记改为按户登记。但是也引发了一些问题的发生。常州市在进行房地一体农房不动产登记时，市局以专报形式进行业务指导，但专报是以完成江苏省自然资源厅考核任务，推进工作、简化流程为主，没有相关法律支撑。以“户”登记的特殊性，没有实际操作的登记细则，也没有可参考的案例，整体都是在办证中导致问题出现，主要矛盾集中于以下几个方面。

1.户内成员具有较大的变动性

当户内家庭成员去世或家庭成员因婚嫁外地、读书求学、征兵入伍变为非本集体经济组织成员，由于分户情况离开原家庭户时，这些原户内成员的名字就须在（原）不动产权证书上进行相应删减；当成立一个新家庭户，或户内成员娶妻且该女子已将宅基地使用权在原村集体经济组织注销，或户内有新生儿出生时，都需在新家庭的不动产权证书上增加其姓名[5]。现实中此类情形频仍不息，导致不动产权证书上的备注家庭成员情况具有较大的变动性，不利于宅基地使用权人的权利固定与自身权益维护。

2.增加变更登记的工作量和成本

常州市将农村宅基地使用权及房屋所有权登记业务类型规定为首次登记、变更登记与转移登记，已办理过房屋登记和土地登记，且不发生户外成员继承的，按照“户”的变动，办理变更登记。因户内家庭成员存在较多的变动性，就会致使较多权利人需去不动产登记机构申请宅基地使用权证书的变更登记。农村不动产登记是对宅基地、房屋和其他与宅基地有关的财产、权利的登记管理，不动产权证书属于不动产登记的主要材料，其管理应具有较强稳定性的特点，不动产权证书情况变动频繁不仅与其应具有的稳定性特点不一致，而且情形增多会给工作人员带来较多的工作量，工作过程中又必须遵循严谨和规范的操作流程标准，这又进一步加大了工作人员的操作难度，占用登记窗口工作人员较多时间与精力成本。

3.带来相应的信访和涉诉风险

登记机构进行宅基地户内家庭成员的变更工作属实重要，因其中还牵扯或影响到户内其他成员的利益，如继承纠纷或宅基地使用权益成员份额争议。对于政策本身及变化，村民不一定能够进行法律规范层面的理解与政策变化背后的利益考量。比如，户主会认为将其余家庭成员登记于权利证书会侵犯其权利，还会有关于宅基地使用的占有、使用所占份额的争议与冲突，都会引起相应的信访和涉诉风险。

据统计，2022年常州市不动产登记交易中心收到行政诉讼案件共11起，其中，涉农登记案件3起，集体土地所有权案件3起，农村不动产登记案件占比54.5%；常州市不动产登记交易中心共收到行政复议案件2起，涉农案件1起，占比50%。截至2023年上半年，常州市不动产登记交易中心已收到诉讼案件5起，涉农案件占比40%。涉农案件给常州市不动产登记交易中心带来的诉讼已占总体诉讼量的50%以上。当农房涉及拆迁、继承或房地权利人不一致等问题时，信访量、诉讼量明显增加。比如，在赵某华诉常州市自然资源和规划局房屋所有权登记一案中，原告赵某华之坐落在常州市武进区丁堰镇某村19号的房屋，原登记系与第三人宋某良（原告之子）共同拥有，后经宋耀亮申请，增加了范惠娟（原告之儿媳）、宋梦婷（原告之孙女）作为共有人。原告认为，该行为侵害了其合法权益，请求撤销变更登记增加儿媳与孙女作为共有人的行为。原告混淆了国有土地上房屋登记和宅基地上房屋登记的区别。国有土地上房屋权利人一般以相关权证登记为准，但宅基地及房屋的权利人是一个农村家庭的全体成员，而非仅限于登记在权利证书上的个人。家庭成员可因添丁而增加，也可因死亡或分户而减少，因此，宅基地和宅基地上房屋权利人的范围会发生相应的变化。一审法院经审理认为，根据《省条例》第46条之规定，范某娟、宋某婷为该户的家庭成员，享有登记在不动产登记簿中的权利，且新颁发的不动产权证中载明该户房屋的权利人为“宋某良（户）”，户内成员仍然包含原告，并未侵犯原告的合法权益。

此外，继承业务时在登记形式上既有按人登记又有按户登记，具体为：继承人有户内、户外家庭成员的，按“人”登记；继承人都是户内成员的，可以选择按“户”登记。实际上这种并轨制的登记形式不利于登记成果的连续性与稳定性，还会给登记工作的开展带来挑战，给工作人员与申请登记的村民造成紧张的冲突关系。当家庭成员均为户内人员时，登记中心引导按户进行登记，全部家庭成员均记录在不动产证书上。当家庭成员有户外人员且坚持登记备注时则按人登记，此时不动产权证书上只有户主一人，其他家庭成员并不显现。但需要考虑的是，若按照规定一开始采取按户登记，之后家庭成员因读书、征兵入伍等原因出现户外人员时，如何从按户登记过渡为按人登记。当此情况循环反复发生，有的家庭成员虽始终为本集体经济组织成员，在按户登记时显名于不动产权证书上，按人登记书时在不动产权证书上又不显现，后假如又因该非集体经济组织成员去世、全部家庭成员恢复至均为户内成员时，则按人登记是否又要回归到按户登记？形式上存在的选择性也意味着结果的多样化。此种不连贯性与不确定性不仅增加了登记交易中心的工作量，而且也并未对村民的宅基地使用权利益进行预期的保护，尤其是本集体经济组织成员在不动产权证书上的签名存在不确定性，容易引起争议与矛盾，所以建议以后在日常登记过程中也进行调整。

（四）不动产权证书不需要记载不动产共有人

《省条例》第49条也只是规定可以将不动产共有人的家庭成员登记在不动产登记簿中，并无明确规定也需一并登记于不动产权证书上。常州市在进行房地一体农房不动产登记时在此基础上还增加了一项，即须在不动产权证书附记栏中备注家庭成员的姓名，这就导致不动产权证书的成员变动情况既频繁又琐碎，进而致使窗口工作人员的劳动量激增，同时还容易引发相应的信访与涉诉风险。若仅在不动产权证上只写明户主而不附注户内成员信息，在保障农村村民宅基地使用权利益的基础上又不存在因人员变更需频繁换证的情况，则并不会有此类问题的困扰。

不动产登记簿与不动产权证书都具有证明效力，但是不动产登记簿的效力是要强于不动产证书的。不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产权证书是权利人享有不动产物权的证明。其一，证书记载的事项应当与登记簿一致，若有不一致的，除有证据证明登记簿有错误的，均应以登记簿为准。其二，登记簿是不动产登记的核心载体，由登记机构管理。证书是权利人享有权利的法定凭证，由权利人持有，其作用仅仅在于证明某一法律事实或法律行为曾经发生，证书的有无和记载的内容不能直接决定实体法律关系，不动产权证书的证明力是低于不动产登记簿的。因此，通过对常州市农村不动产登记形式的矛盾分析，建议在未来的发、换证过程中逐步从记载所有户内成员变为仅在不动产登记簿中记载户内成员。不在不动产权证上附注全体户内成员并不违反《省条例》的规定，《省条例》第46条只规定家庭成员作为不动产共有人的应登记在不动产登记簿中，并未明文规定家庭成员一定要登记在不动产权证上。

三、结束语

房地一体农村不动产登记形式由按人登记转改为按户登记后，权利人一项中在户主后增加“户”字，仅在不动产登记簿上记载户内成员，不动产权证书上载明“户内成员认定以农业农村部门认定为准”即可。此外，建议借鉴先进地区做法，加强数据共建共治共享，利用农业农村部门已建立的农户数据库数据，辅助农村房地一体不动产登记。在未来的发、换证中将其作为认定户内成员的依据，并在不动产权属证书附记栏上载明“户内成员认定以农业农村部门认定为准”。

参考文献：

[1] 张一唯.上海市宅基地现状及确权登记政策研究[J].上海房地，2022（6）：13-15.

[2] 陈永鑑.浅析不动产登记中宅基地权利主体的认定：以上海市为例[J].国土资源情报，2015（9）：53.

[3] 张鹏，张超宇.我国宅基地制度改革的理念更新[J].中国社会科学报，2022（7）.

[4] 石冠彬.土地承包经营权设立要件的理论与实证研究[J].社会科学，2016（11）.

[5] 陈广华，李凤兴.三权分置下外嫁女宅基地使用权继承问题研究[J].江苏农业科学，2020（6）：284.

[责任编辑 柯 黎]