农村地区实施全过程人民民主的价值、困境与路径

摘 要：全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。基层民主不仅是全过程人民民主的重要体现，也是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，农村实施全过程人民民主对于保障农民真正当家作主、促进农村治理有效具有重要意义。当前，针对我国农村民主实践面临的民主主体不强、基层党组织弱化、民主实践不规范和经济基础薄弱等一系列问题，该文尝试性提出通过加强民主主体建设、强化基层党组织引领、完善民主实践程序和机制与夯实农村经济基础来保障农村全过程人民民主的实施，对于中国农村民主建设、建设中国式现代化民主具有重要时代价值和现实意义。

关键词：农村；全过程人民民主；价值；困境；路径

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）19-0085-05

Abstract： The whole-process people's democracy is the essential attribute of socialist democracy. Community-level democracy is not only an important embodiment of the whole-process people's democracy， but also an important component of socialist democracy with Chinese characteristics. The implementation of whole-process people's democracy in rural areas is of great significance to ensuring that farmers are truly masters of their own country and promoting effective rural governance. At present， in view of a series of problems faced by rural democratic practice in China， such as weak democratic subjects， weak primary-level Party organizations， non-standard democratic practices， and weak economic foundation， the article tentatively proposes to ensure the implementation of the whole-process people's democracy in rural areas by strengthening the construction of democratic subjects， strengthening the guidance of primary-level Party organizations， improving democratic practice procedures and mechanisms， and consolidating the rural economic foundation. It is of great value and practical significance to the construction of Chinese rural democracy and Chinese modern democracy.

Keywords： rural area; whole-process people's democracy; value; difficulty; path

“道洽政治，泽润生民”（《尚书·毕命》），民主政治是当今各个国家进行现代化建设的一个重要部分，党的十八大以来，习近平总书记围绕民主政治建设提出了一系列重要论断。2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道考察时指出人民民主是一种全过程的民主；2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调发展全过程人民民主；在党的二十大报告中指出全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。这一系列重要论述充分表明党和国家对全过程人民民主建设工作的重视，作为我国半壁江山的农村地区，是我们进行全过程人民民主建设的重要场域，对我国全过程人民民主目标实现具有重要价值。

1 农村地区实施全过程人民民主的价值意蕴

农村地区是党和国家各项方针政策贯彻落实的“最后一公里”，是全过程人民民主的重要实践场所，也是中国民主政治发展的关切点和突破口。农村地区实施全过程人民民主对于保障我国农民真实享有民主权利、村民当家作主和维护基层社会和谐稳定具有重要意义。

1.1 农村地区是实施全过程人民民主的重要场域

我国是一个农村人口较多的国家，根据第七次全国人口普查数据显示，我国居住在乡村的人口约为50 978万，占总人口比为36.11%，可见农村地区具有实施全过程人民民主的广阔空间。如何根据我国农村的实际情况，找到人民意愿的最大公约数，将政策目标落实到“最后一公里”，推动我国农村地区的全过程人民民主建设，是我国民主政治发展面临的一个时代课题。

1.2 农村民主建设效果影响着全过程人民民主的实现进程

民主实践的操作是在基层产生、发展和得到检验的。其一，中国农村民主的发展是实现全过程人民民主的基础。如果农村不能实现民主，那么整个国家就不算真正实现了民主，中国农村民主的发展程度和好坏影响着全过程人民民主的发展进程。其二，中国农村民主的发展助推着全过程人民民主的发展。农村进行民主实践活动，会加深村民对民主政治的认识，把数亿人民裹挟进入民主化的浪潮，在实践中探索发展经验，进而推动全过程人民民主目标的实现。

1.3 农村实施全过程人民民主是村民当家作主的保证

我国是人民当家作主的社会主义国家，农村的民主参与是村民行使民主权利最直接的方式，村民在参与民主选举、民主决策、民主管理、民主协商和民主监督这些活动时，是没有中间环节的，每一位参与的村民不论性别民族、身份地位、知识或能力差异，都能够直接表达自己的意见建议，这是村民意志至上的体现。农村民主是村民行使民主权利最有效的方式，我国农村民主事务涉及村干部选举、村民的医疗保险、农业灌溉设施问题等关系到村民切实利益的内容，村民可以在进行民主参与的过程中维护自身合法权益，一定程度保障了村民当家作主。

1.4 农村实施全过程人民民主有助于促进基层社会和谐稳定

从总体上来看，改革开放后家庭联产承包责任制的实行和社会主义市场经济的发展，使得农民生活水平提高，同时他们也投身到民主政治生活中，去追求自身利益的实现，我国在不长的时间内实现了大多数人享有基本的民主权利。中国农村民主的发展适应了改革开放和社会主义市场经济的发展，它的发展回答了一个人口大国如何实现村民有序政治参与、维护国家政治和社会稳定的问题。全过程人民民主的实施涉及农村多项工作，深入到全国各个地区的农村，关乎着每一位村民的切身利益。我国基层群众享有充分自治权利，村民在自治过程中不断探索，包括寻求和保障自身权益，建立可行的规章制度、优化民主发展结构等，一定程度上优化了农村治理情况，有助于促进基层社会和谐稳定。

2 农村地区实施全过程人民民主面临的现实困境

徐勇等[1]在《中国农民状况发展报告2014（政治卷）》中，通过考察农村民主发展过程中农民的政治认知和参与情况，指出了农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面的情况；高洪贵等[2]指出，部分农村村民参与村务事项管理的范围和程序没有明确规定，在选举资格、权力监督等方面的规定不够具体化；范茹平[3]从农村经济基础和基层党组织领导力等角度说明存在的问题。学者们从村民自身、基层党组织、农村集体经济等方面考虑了中国农村民主建设面对的一些困境，具有现实性，对于本文阐述农村实施全过程人民民主面对的困境具有重要参考价值。论文从农民民主政治意识不强、参与能力不足，农村基层党组织的领导力相对弱化，“五个民主”在实践中存在的不足及农村经济基础薄弱四个角度来分析当前我国农村实施全过程人民民主面临的现实困境。

2.1 农民民主政治意识不强、参与能力不足

其一，农民民主政治意识不强。受教育水平、农村民主政治氛围等因素影响着农民民主政治意识。在农村，农民学历和文化水平相对不高，民主政治意识较弱，对于主动参与民主政治活动的认识不足，一些农村地区的群众认为谈论政治是村干部和上级领导的事，民主政治是与自己没有多大关系的“高档事务”。整体来看，农民积极主动参与民主政治活动的意识不强。

其二，农民民主政治参与能力不足。现代社会发展迅速，互联网和数字技术为人民群众的政治参与活动提供了新方式，但与此同时也导致了一些问题的出现，由于不同社会群体对技术的访问和使用能力有差异，这就会使得某些群体被新方式下的民主参与排除在外。比如一些农民只是在选举这一环节进行广泛参与，在选举之后的决策、管理、协商和监督这一系列的民主环节中就进入了被动期。

2.2 农村基层党组织的领导力相对弱化

《村民委员会组织法》的颁布实施，使中国共产党在农村的一元化领导向村党支部与农民委员会二元结构转变。“由于村委会由农民民主选举产生，其权力合法性有着更为广泛的民意基础，原来以党支部为核心的权力格局开始松动甚至受到了直接挑战。[4]”村委会产生的直接性和民主性，间接导致了农村党组织的领导力被分散和弱化，基层党政权力的弱化会影响全过程人民民主的实践效果。党的十七大确立了基层群众自治这一基本政治制度，在乡村社会自治过程中，作为自下而上的基层自治力量，其运行逻辑一般采用非正式权威来进行弹性运转，而党政权力具有正式性，其下沉会打破基层社会原有的运作逻辑，并且其下沉程度会影响农村民主政治建设效果，党政权力较弱，下沉程度较小，基层民主运行就会因为缺乏及时有效引导而效率变低，影响到全过程人民民主的实施效果。

2.3 “五个民主”在实践中存在的不足

全过程人民民主是完整的制度程序与参与实践的统一，涵盖了民主选举、民主决策、民主管理、民主协商和民主监督五个方面于一体的民主发展“全链条”，有些农村地区在这五个方面还存在一些实践上的不足。

①民主选举主体存在着盲目从众性。当今社会，农民自治不断走向法治化，但不可否认的是，仍有一些地区存在贿选、拉票等问题，加上中国农村传统熟人社会的影响，农民在投票时带有主观感情，人情倾斜使得农村民主选举失去了本真，究其原因是农民没有认识到自己行使政治权利所蕴含的意义。②民主决策程序不完善不规范。由于决策前信息宣传不到位或是政策的复杂性，在民主决策过程中存在着一定的信息差距，民众在农村民主决策实践中有时被忽视，民众不能及时充分有效地参与决策会议，自己的建议无法及时准确表达，影响了决策的科学性、民主性。③民主管理能力和素质有待提高。当下村干部来源多元化，部分大学生村干部缺少工作经验、管理能力不足，部分产生于农民的村干部文化水平有限、管理素质不高，无法充分满足工作需要，由于农村地区信息相对闭塞，部分村干部在工作中或者依靠理论，或者偏重个人工作经验，致使总体管理效率不高。④民主协商运行效果和质量有待提升。党的十八大以来，我国重视协商民主的发展建设，出台了相关文件进行政策性指导，但关于农村民主协商形式的规定并不明确，不少农村地区在民主协商形式上进行积极探索，但这些探索形式的时间都相对较短，未能形成正式或具有普遍应用价值的制度法规，影响着农村基层民主协商的效果，总体来看当前我国农村民主协商的共识达成度有待加强。③民主监督渠道有待扩展。当前我国农村地区的民主监督渠道多为线下实名联系负责人，有的村民碍于面子和人情世故而选择不去质疑，有的民众因为监督渠道有限，认为自己的监督意见无法被听到而丧失积极性，凸显出扩展监督渠道的紧迫性。

2.4 经济因素影响农民政治参与时间和心理

经济因素对农村实施全过程人民民主的影响也不可忽视。迫于生活的经济压力，大多数农村地区都会有在外务工人员，他们为了维持生存发展的需要，基本少有机会在村中参与民主政治活动，进行民主政治参与的心理和时间受到影响。

其一，经济因素影响农民的政治参与时间。在农村，农民多为了生计而奔忙，他们的经济收入来源基本都是以种植农作物为主，长期的辛苦劳作和忙碌使得农民身体疲乏，无暇去顾及村中的一些公共事务，更不用说关心民主政治建设，这也导致了在农村民主发展过程中群众的实际参与不足。

其二，经济因素影响农民的政治参与心理。部分农民表现出事不关己的态度，这种观念多发生在经济水平落后的村庄。经济落后地区的农民收入更低，因而许多农户将增加家庭收入作为最重要的事情，对他们而言经济利益才是重要的。常年在外打工赚钱，回家次数比较有限，加上往返要耗费财力和精力，平时基本不会千里迢迢回家专门参加一次选举、决策或其他民主活动，甚至有些认为“谁当村干部都无所谓，参与民主政治活动并不是自己生活中所必需的”。

3 农村实施全过程人民民主的现实路径

针对农村实施全过程人民民主进程中面临的现实困境，尝试性提出一些现实路径，其中加强党的领导力是核心；强化民主意识，提高参与能力是前提；完善民主程序、健全民主制度、加强民主监督是核心内容；发展农村经济、提高农民收入是物质保障。

3.1 增强农民政治参与意识、热情和能力

民主政治发展的核心是群众参与，民主政治的群众参与程度反映着民主政治的健康程度，人民参与的热情度对于民主政治建设具有重要作用。探究农村实施全过程人民民主的现实路径，首先要增强农民的主体意识，参与热情和能力。

其一，加大宣传教育增强农民主体和参与意识。让农民更深刻地认识到自己是进行民主政治建设的一分子，认识到他们行使自己的民主权利所具有的政治意义：热情参与政治活动能够促进基层民主政治的发展，相反政治冷漠不利于监督和预防腐败，对基层民主建设带来消极影响。用这些宣传渗透教育来增强农民主人翁意识，促使其心态朝着积极主动的方向转变，增强参与意识和热情。

其二，通过组织引导来提升农民的政治参与能力。向农民宣传关于农村民主政治参与的相关知识，让农民了解基层民主选举的程序、民主决策的规则、民主协商的环节、民主监督的渠道以及学习民主管理的方法和典型案例。起初农民委员会可以成立专门的队伍进行一对多的学习引导，在农民逐渐熟悉了环节、程序、规则等后，他们会将主动参与村级事务作为自己的一份责任，形成主动参与的民主习惯，在多次参与中积累经验，间接提升了农民的民主政治参与能力。

3.2 多方面加强农村党组织领导力，引领民主政治发展

农村党组织是执行党的路线方针政策的基层单位，是农村民主政治发展的领导主体，发挥着把控正确政治方向的作用，肩负着带动农村地区的民主政治建设朝着正确方向有序前进的责任。因此提升基层党组织的领导力具有重要意义，这不仅是筑牢党在基层堡垒的必由之路，同时也是农村实施全过程人民民主的重要路径。新时代加强农村党组织对基层群众自治的领导力，要从发挥法律保障作用、提升党员干部队伍建设质量着手，充分发挥农村党组织在民主政治建设中的领导作用。

其一，明确法律性规定，保障党组织领导的群众基础。基于乡村发展的新形势，2021年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第42条规定了“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治。”这说明了村民委员会以及农村其他组织都应在党的领导下进行活动和规划，通过明确的法律性规定，明晰农村党组织、村委会与村民之间的权利义务关系，不断巩固党组织领导的群众基础。

其二，强化农村党员干部队伍建设质量，不断提升领导工作能力。一是坚持德才兼备的队伍建设目标。选拔时朝着高素质、年轻化方向倾斜。根据实际需求，选择政治坚定、工作能力突出的青年人才匹配到合适岗位。二是提升以学促干能力。农村党员干部按时参加政治理论学习，深刻领会党和国家大政方针政策和各项会议等精神，用党的理论知识武装自己，并将其转化为坚定信念，推动工作的力量。

3.3 协调发展“五个民主”的具体实践

关于发展全过程人民民主，党的二十大报告中指出要完善基层直接民主制度体系和工作体系[5]。民主选举、民主决策、民主管理、民主协商和民主监督是中国农村全过程人民民主实践的核心内容，它们相互衔接贯通、相互促进。

把关好民主选举这一入口。选举是农村民主运行环节的第一步，选出真正具有奉献精神和代表农民利益的人，需要做好选举时的准备工作。构建基层选举考察制度，对候选人提前进行综合考察，设置候选人竞选公开栏，让农民及时了解竞选人的动态和情况，避免投票时盲目从众，规范完善民主决策形式和程序。

优化民主决策的实践程序。民主决策是践行全过程人民民主的重要一环，会推动农村民主政治建设。政策宣传是民意表达的前提条件，要坚持决策前及时传递信息，打破信息差障碍，决策时要集思广益、广泛征求农民的意见，在坚持少数服从多数原则的同时，也要理性考虑判断多数人赞同的决策是否正确，决策后要跟踪观察实施效果的情况并完善反馈机制，形成一个链条完整的决策程序，保证决策民主性。

以县为依托开展基层村干部素质能力培训。对村干部进行管理学理论知识的培训，首先使其清楚自己在农村民主管理中的作用和定位，充分了解为什么要进行民主管理；其次在培训中分享实际工作中的经验方法，使其明白怎样进行管理，如何发动民众参与到管理中来等，并运用到管理实践活动中，促进管理效能提升。

发展协商形式，营造良好协商氛围。民主协商是我国民主政治建设的重要成果，协商主要是为了解决群众的实际困难和民生问题。党的十八大以来，我国高度重视基层协商民主的发展，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要开展形式多样的基层民主协商[6]。农村民主协商形式的发展离不开上级政府和村干部的努力，可以借鉴推广四川省邛崃市的“新村发展议事会”，这是农村民主协商在形式创新上的一个典型案例，基层协商组织要坚持以为农民办实事为目的，以农民代表议事为协商运行的着力点，以解决农民关心的问题和事务为民主协商的目标，担负好议事和监督两大职能，进而营造良好氛围。

进一步健全民主监督机制。孟德斯鸠[7]在《论法的精神》中提出：“监督是一种普遍的权力现象，存在公共权力的地方就有必要对权力实施监督。”权力的行使需要在人民全过程的监督下运行。依托现代科技和网络平台，拓宽群体参与民主监督的渠道，使监督更便利高效，保障农民的民主政治参与活动不会因为选举结束而结束；完善办事公开制度，落实党务、村务、财务三公开制度，让权力的运用得到监督。

3.4 发展农村经济，营造实施全过程人民民主的良好物质基础

马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。农村经济如果不能得到可持续健康发展，那么农村实施全过程人民民主、进行民主建设可能也只会是纸上谈兵。促进农村经济发展，为实施全过程人民民主提供物质基础保障，一是政府要发挥扶持引领作用，为农民提供更多工作岗位，让农村留得住人；二是要发展农村集体经济，稳固好民主建设的物质根基。

其一，创新农村经济发展模式，推进产业融合发展。一是引导发展农业+旅游、特色饮食、电子商务销售等融合的经济模式，聚焦特色壮大规模。二是农村地区积极引进有利于当地经济增长的市场要素，推动城镇和农村资源的双向流动，拓展农村地区的经济发展空间，让更多的农民能就地工作获取收入报酬，扩大农村民主政治活动的群众参与基础。

其二，发展乡村企业，推动农村集体经济增长。因地制宜，统筹用好现代农业产业园、优势特色产业集群等资源，将企业与个体经营农户连接起来，加强两者之间的分工合作，促进企业和农户在产业链上优势互补，推动农产品加工业的升级，同时利用便捷物流，延伸产业链，扩大农作物产品的销售市场，用优质价格保障农民增收，促进农村集体经济增长，为实施全过程人民民主打造充实经济根基。

4 结束语

基层安则天下安，一个国家真正的民主在于人民当家做主。在中国特色社会主义制度下，植根于中国民主政治土壤之中提出的发展全过程人民民主，是具有强大支撑力和生命力的。全过程人民民主不仅是一个概念，还是在马克思主义指导下，与社会结构和时代背景等要素紧密相关的具体安排，是新时代中国特色社会主义的伟大创造。

全过程人民民主目标的实现是一个长期性和系统性过程，农村在这个过程中有着基础性作用。“从与人民群众的切身利益密切相关的领域做起，从人民群众能够直接行使民主权利的领域做起，从能够做得到的地方做起”[8]是我国农村进行民主建设的特点要求。农村实施全过程人民民主，不仅增强了基层群众的民主意识和能力，培养了他们的民主习惯，还通过探究一系列科学合理的制度程序安排，将民主选举、民主决策、民主管理、民主协商和民主监督五个环节贯通起来，确保农民的声音被听到、权益得到维护，充分彰显出了具有中国特色的全过程人民民主的真实性、广泛性和有效性。

参考文献：

[1] 徐勇，刘义強，邓大才，等.中国农民状况发展报告2014（政治卷）[M].北京：北京大学出版社，2014.

[2] 高洪贵，宋宁，项九龄.全过程人民民主赋能农村基层治理：价值、阻梗与路径[J].哈尔滨市委党校学报，2024（3）：1-7.

[3] 范茹平.农村基层民主在推进农村和谐社会建设中存在的问题及对策研究[J].社科纵横，2011，26（7）：35-36，44.

[4] 徐久刚.中国民主政治研究[M].北京：人民出版社，2006：180-181.

[5] 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022-10-26.

[6] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[7] 孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961.

[8] 徐勇，刘义强.我国基层民主政治建设的历史进程与基本特点探讨[J].政治学研究，2006（4）：32-41.