淮安市乡村公共空间公共性困境及其重塑

摘 要：江苏省乡村公共空间治理自2019年施行以来，壮大农村集体经济，提升村容村貌，推动乡村全面振兴。淮安市乡村公共空间治理取得一系列可观的成果，但仍具有可达性低、村民参与率低、空间社会功能弱化、治理缺乏长效性4个方面公共困境，给乡村基层治理和实现农村高质量发展带来难题。在乡村振兴战略的大背景下，需要从建立多元复合利用共建机制重塑空间物理功能，激发空间活力的共治机制重塑空间社会功能，建立协同治理共享机制重塑空间治理参与度，建立长效机制重塑空间治理制度4个方面共同推进乡村公共空间重塑。

关键词：乡村公共空间；公共性困境；公共治理；淮安市；重塑

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）19-0081-04

Abstract： Since its implementation in 2019， the governance of rural public spaces in Jiangsu Province has strengthened the rural collective economy， improved the appearance of villages， and promoted comprehensive rural revitalization. The governance of rural public spaces in Huai'an City has achieved a series of remarkable results， but there are still four public difficulties： low accessibility， low participation rate of villagers， weakened social function of space， and lack of long-term effectiveness in governance， which pose difficulties for primary-level governance in rural areas and achieving high-quality rural development. Against the backdrop of the "rural revitalization" strategy， it is necessary to establish a multi-compound utilization co-construction mechanism to reshape the physical functions of space， a co-governance mechanism to stimulate space vitality to reshape the social functions of space， and a collaborative governance sharing mechanism to reshape participation in space governance.， establish a long-term mechanism to reshape the space governance system to jointly promote the reshaping of rural public space.

Keywords： rural public space; public difficulty; public governance; Huai'an City; reshaping

党的十九大做出重大战略部署，实施乡村振兴战略。“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的希冀，呼唤乡村公共空间的有效治理。利用好乡村公共空间，最大限度发挥农村集体资源资产效益，是国家乡村治理的基石，也是乡村振兴的基础，对提升农村宜居环境、建设美丽生态乡村具有十分重要的意义。淮安市创新采取“改造提升、做强产业、留住乡愁”公共空间利用思路，提出围绕农地、道路、水体、镇区等“七空间一资源”，通过开展乡村公共空间治理“百日竞赛”活动，持续推动区域空间形态重构、空间布局优化、空间经济发展，着力打造长三角北部绿色发展生态富民的乡村振兴“淮安样板”。

1 淮安市乡村公共空间治理现状

淮安市地处江苏省北部中心地域，淮河下游，处于中国地理分界线“秦岭-淮河”线上。全市有57个镇、38个街道，1 382个行政村、202个居委会，户籍人口551.11万人，农村人口占全市总人口的33.17%，农村人口基数大。近年来，该市将乡村公共空间治理作为推进乡村全面振兴的重要抓手和牵引性工程，制定出台《全面推进乡村公共空间治理实施方案》，提出围绕农地、道路、水体、镇区等“七空间一资源”，以“一年试点示范、两年全面推开、三年巩固提升”的实施步骤，浓墨重彩写好公共空间治理新篇章。

经济上重点治理属于村集体的公共资源资产被强占、侵占、挤占及赖占等行为。对被侵占的公共资源资产进行依法回收，对农村集体资产进行彻底核查清查，摸清资产底数，全面普查登记、建立台账，切实做到集体资产底清数明。通过镇村自查、县区复查、市级抽查等方式，全面排查违规侵占“七空间一资源”等行为，截至2023年年底，全市累计排查问题12.77万个，涉及土地面积109.07万亩（1亩约等于667 m2，下同）。对收回的零星土地实施“小田并大田”合理调整，结合高标准农田建设、国土空间全域整治等工程，实现连片开发、集中经营，截至2023年底，全市累计新增千亩以上连片地块68个。截至2023年底，全市通过乡村公共空间治理累计实现村集体经济增收3.19亿元、村均28.25万元；累计处置、盘活镇区园区闲置低效国有资产376处，盘活率46.53%。

政治上重点提升乡村公共空间治理的责任意识。一方面村作为乡村公共空间治理的责任主体，村党组织书记要履行好“第一责任人”职责，村“两委”干部要准确理解治理政策，广泛宣传，全面排查，形成任务清单和责任清单，深入开展乡村公共空间治理工作。另一方面村民作为乡村公共空间治理的主要参与力量和主要受益者，日常生活中要提高环境保护意识，不乱倒垃圾，积极响应农村户厕改造提升，消除农村黑臭水体。

文化上重点塑造村民的精神生活和维护乡村社会的善治良序。在乡村公共空间开展的社会活动都要遵循一定的公共道德规范，因此进入者必须接受相关道德礼仪的约束[1]。随着大量村民进城务工，乡村的“熟人社会”逐步发展为“半熟人社会”，很多地方留守的妇女儿童和老人较多，难以举行乡村公共文化活动，村民的交往交流转为在QQ、微信群、抖音上进行线上交流，传统的乡村礼制难以发挥调节邻里关系的功能，乡村公共文化空间功能被弱化。

生态上重点推进乡村公共环境治理。村民在农业生产中使用化肥、农药会导致水土污染加剧；养殖户随意向河道倾倒牲畜排泄物会导致水质和空气污染严重。淮安市出台了2024年生态环境质量“首季争优”攻坚行动方案，推进农业面源污染治理，组织开展规模以上养殖池塘的全面排查，加快建立“一池一档”，分批实现养殖尾水达标排放，大力推进重点区域农田排灌系统循环生态化改造，推动实现农田退水循环利用。

2 淮安市乡村公共空间的公共性困境

2.1 公共空间可达性低

首先，淮安市乡村公共空间供给不足。村民是乡村公共空间的主要使用者和参与者，乡村公共物理空间的建设要以坚持以人为本的原则，以村民的需求为导向，为村民提供便利，具备较强的可达性[2]。但淮安市乡村公共物理空间的建设经费投入不足无法满足需求，部分乡村道路和休闲健身场所的建设需要村民自筹经费；公共文化服务的运行及相关人才队伍的培养相对薄弱，缺乏专业人员的指导；乡村公共活动举办形式单一，部分村民举办的文化活动观赏性不够，甚至有些节目比较低俗，无法将供给转化为治理效能。此外，乡村公共空间的投入比较单一，社会资本投入较少，这也是乡村公共空间供给不足的原因之一。

其次，淮安市乡村公共空间使用率低。一方面乡村公共物理空间投入不足，公共设施和公共服务缺乏、可用性低，难以吸引村民。特别是农家书屋、村委会的图书角、阅览室等地因缺少专业农业技术指导的书籍，缺少老花镜等工具，实际利用率低。另一方面，大部分村民进城务工，留守的老人喜欢安静不愿意到公共场所活动，留守妇女家务活较多，留守儿童喜欢的阅读书目和活动设施缺乏，乡村公共空间使用效率低。

再次，淮安市乡村公共空间分布不均衡。在村委会附近，商店、加油站、超市、快递点和休闲娱乐广场较为集中，设施也更完善；而离村委会较远的地方，这些便民公共空间较少，设施也更简陋，日常维护也不到位，无法满足村民需求，降低村民参与热情。

2.2 公共空间治理村民参与率低

一是参与意愿低。淮安市在实施乡村公共空间治理过程中，由于农户和其他治理主体的实力悬殊，造成了多个主体的利益博弈，造成了公共资源的消耗和浪费，进而影响了治理效率。实力差距造成农民参与度下降的结果是，许多当地农民产生了搭便车心理，对政治漠不关心。如果村民觉得参加政治活动对自己没有任何好处，那么他们就会觉得参加公共空间的管理没有任何意义，只尽量享受公共服务和公共产品所带来的好处，这就导致了更加严重的信任危机。

二是参与深度较浅。随着大量村民涌入城市，直接导致留守村庄的老人、儿童数量增多，他们本身公共活动数量和类型就少，对乡村公共活动的一些新事物认识度不够，不懂如何参与，即使参与了也是象征性的投票，没有实际话语权，无法充分表达自己对乡村公共空间治理的个人意见。

三是参与水平低。在淮安地方各级政府的治理实践中，尽管在某种程度上激发了农民的参与热情，但是，归根结底，由于农民心理以及文化素质的低下，使得他们对治理的政策认识不足，在治理的过程中，往往会出现“敷衍”甚至“回避”的情况，甚至还有一部分农户对政府采取不信任、不合作的态度，从而阻碍了治理的顺利进行。同时，在公共空间中获得收益的一些农民群体，在面临产权界定不清而导致自身利益受损的情况下，常常会选择回避问题、推诿扯皮。

2.3 公共空间社会功能弱化

一是传统物理空间的功能弱化。市场经济的快速发展和城市化进程的加快，大量村民进城务工、入学，传统的乡村时空壁垒被打破，原有的地缘关系被不断拓展，乡村公共空间逐渐萎缩，活力也逐步流失。传统乡村公共空间的公共性和对社会秩序整合的功能逐渐弱化。新的组织空间、社会交往空间、娱乐活动和舆论话语空间逐步出现，承载的功能更加复合化[3]。

二是乡村社会空间的被弱化。一方面，农村地区党员数量较少，党组织工作受到多重阻力，乡村能人没有得到足够的重视，群众互动治理上无法形成合力。村干部的威望被弱化，村委会失去了村民的信任，很多工作的开展困难重重。另一方面，随着新农村进程的加速，村民中内部分化日益严重，村民之间的收入差距变大。很多村民存在着嫌你穷、怕你富的心理，加上有部分懒惰、老赖村民不务正业，在当地造成很坏的负面影响，村民之间“守望相助”的社会关系逐渐消解。

三是乡村文化空间的被弱化。传统的公共空间失去活力，如祠堂作为传统的道德教化和议事协商的场所，现在变得无人问津。传统的民俗活动逐渐消失，外地工作的村民只是节假日才回老家，原有的民俗活动只能逐渐简约化。乡村能人和乡土权威逐渐失去原有的威望，村民之间的联系较少，缺乏感情维系的纽带。

2.4 公共空间治理缺乏长效性

一方面乡村公共空间管理严重滞后。一是公共资源资产被违规侵占。属于村集体的公共资源资产被强占、侵占、挤占及赖占，长期疏于管理，变成少数人“私家领地”，导致集体资产流失，集体利益被损害。二是部分道路、水体公共空间边界不清，高速铁路、铁路、高速公路、国道、省道、县道及农村道路等各类道路用地和建筑物控制区两侧范围存在被违规种植、违章建筑物、非法搭接道口、摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水及打场晒粮等问题。

另一方面，乡村公共空间后期预后和保障措施缺乏。一些基础设施已经出现了废弃、损坏，并且无人对其进行管理的现状。这些问题对乡村公共空间治理的效果造成了很大的影响。因为招商引资没有取得理想的结果，或者是在经营之后，利润并不理想，这些公共设施在使用了一段时间之后，就会被废弃，有些甚至建造好之后，就再也没有使用过。

3 淮安市乡村公共空间重塑的内容

3.1 重塑空间物理功能，建立多元复合利用共建机制

“重塑空间功能”意味着对现有空间的功能进行重新设计和调整，建立多元利用、具备复合功能的共建机制，以适应新的需求和发展。

首先，增加公共空间供给，构建多元主体共治格局。协同治理和合作治理理论倡导多元主体参与乡村公共空间治理，秉着“开放、平等、自愿”的原则，对乡村公共事务进行讨论决策。完善政府的主导地位，强化基层政府乡村公共空间治理的责任感，精心组织协调，加大经费投入，引导各主体发挥治理职能，规划引导乡村公共空间治理。调动农民主体意识，唤醒村民的公共权力意识，向村民宣讲公共空间治理政策，强化乡村治理效能合理。引入社会团体及非营利组织参与乡村公共空间的投资，如今各类非政府组织的发展日趋专业，逐步引入优质公共服务资源走进农村，形成各主体之间良好互动。

其次，提高空间的利用效率，充分发挥其潜力。进行深入的规划和设计，根据不同年龄段和兴趣爱好的人群需求，制定合理的空间布局和功能安排。随着村民生活方式的变迁，村民效仿城市居民的生产生活方式和消费理念，乡村公共空间需求的发生变化。随着村内机动车数量增加对道路和加油站需求增加，网购、外卖成为人们生活必需，可以将乡村商店作为物流站点，成为新的内生型公共空间。

再次，增加空间的多样性和活力，均衡空间分布。改善基础设施，建立有效的管理和运营机制，提供便利和舒适的环境，确保空间的合理利用和维护。组织各种文化、体育、娱乐等活动，充分利用村委会等空间，将其转化为文艺汇演、公共休闲等复合型公共活动的场所，吸引更多人使用公共空间，增加空间的多样性和活力，以改善村民生产生活条件，促进乡村产业兴旺发展。

3.2 重塑空间社会功能，激发空间活力的共治机制

首先，坚持生态优先原则，体现文化特色。尊重自然环境，采用环保材料和节能技术，对有历史价值的建筑或场所进行保护和修复，保护和提升乡村的生态品质。保护乡村的自然资源，如土地、水体、森林，防止过度使用化肥农药造成污染，推动乡村发展的同时，确保生态的可持续性。传承和发展乡村文化，促进乡村旅游等产业的发展，为经济增长带来机会。

其次，划定“三类”空间边界，确保主体平衡。通过政府、市场、社会组织等渠道增加对乡村公共空间的供给，优化生活空间布局，确保乡村公共基础设施和配套服务设施供给充足。将道路、沟渠、塘坝、滩涂和土地等集体资源资产全部标出，明确权属并进行公示、公开。对排查出的农地、道路、水体和集体资源资产等“三空间一资源”，精准“腾出来”、有效“用起来”、长效“管起来”，让公共空间“美起来”。

再次，排底摸查村民需求，明确治理重点。坚持以民为本，将公共空间治理工作与人居环境整治、清洁家园行动、美丽乡村建设等工作结合，让治理成果真正惠及广大百姓。全面清理乱搭乱建、乱耕乱种、乱堆乱放、违章占道经营，畅通路网空间；持续推动农村生产路、旅游路、通组入户路建设，消除农村道路和桥梁安全隐患；持续开展村庄清洁行动，整治供电、通信、有线电视等线路乱象，取缔禁养区畜禽养殖；利用收回的村庄内部空间，布设小广场、小绿地、小舞台等，满足群众休闲健身需求。

3.3 重塑空间治理参与度，建立协同治理共享机制

首先，提升村民参与积极性，提升空间建设质量。农民是乡村公共空间治理的主体，只有充分调动村民参与的积极性，才能保证乡村公共活动的长期有序开展。在此，必须保证村民对公共事务的话语权，广泛听取村民的意见，尊重村民的意愿，保障村民的主体地位。

再次，建立村民协同治理机制，收益共享机制。健全村民需求表达机制，搭建乡村公共空间治理制度框架，扩大村民表达需求的话语权，建立征询村民评分和意见收集机制，引导农民群众共同参与，有效唤醒农民群众的主体意识和责任意识。确保资金保障机制，完善政府财政投入机制的同时健全社会力量参与出资，加快建立公开透明的社会捐赠管理制度，规范村民自筹资金的监管机制，建立多主体多渠道的资金保障机制。通过开展农村公共空间治理，实现共建、共治、共享，为乡村振兴和基层社会治理建设提供有力的载体支撑。

3.4 重塑空间治理制度，建立长效治理机制

首先，以村民需求为导向。随着乡村振兴战略的实施，乡村旅游业、制造业、电子商务也得到了前所未有的发展，村民、业主、投资者、地方政府都希望自身经济利益最大化，乡村公共空间的属性从原来的对内型转为内外兼顾型，成为资源共享和功能整合的综合性空间。因此，乡村公共空间的重塑要在以人为本的复杂关系链条中寻求一个平衡点：以村民需求为导向。在确保村民自身利益的同时，因地制宜，充分考虑地域文化特征、经济发展情况、村民需求和自身资源优势，保护传统建筑，提高规划的科学性，提升村民的认同感、获得感和幸福感。

其次，以文化传承为核心。乡村公共空间承载着村民便利生活、乡村文化价值塑造、社会信息传递交流及促进乡村文化发展等功能[4]，乡村公共空间的重塑不能忽视本地习俗、生活习惯和地域文化特点，应根据地域文化传承优化乡村公共空间。如根据当地风俗习惯建设特色民俗村，展示当地地域文化，如淮安市河下古镇、平桥镇、吕梁镇、板闸镇和蒋坝镇等，文化底蕴深厚，拥有众多的历史古迹和旅游景点。因此，淮安乡村公共空间建设应走以绿色生态农业和旅游业长期可持续发展道路，坚守创新文化底蕴的底牌，探索属于淮安古镇独特的现代乡村文化特色，将物质空间治理与精神空间治理相结合，强化典型示范，涵养文明乡风。

再次，提升空间的管理水平，确保适应性和可持续性。不断探索和创新，引入新的理念和技术，提升空间的品质和价值。如整合与乡村地域转型相适应的旅游、休闲等产业功能，发展乡村民宿、农家乐等，促进经济发展。

4 结束语

为更好地推动乡村振兴战略在基层的落地与实施，对农村公共空间进行有效的改造是一个重要环节。乡村公共空间的重构涉及乡村公共物理空间布局、空间社会功能、空间治理长效性和村民参与度等一系列问题，四者协同有机融合，重塑空间物理功能是前提，重塑空间社会功能是路径，重塑空间治理参与度是保障，重塑空间治理制度是系统与框架[5]。要充分调动村民参与的积极性，真正提高村民的话语权和幸福感，建设一个乡风文明、治理有效、生态宜居、生活富裕的社会主义新农村。为此，需要在乡村治理实践的基础上，进一步探讨乡村公共空间的治理模式，为有效推动乡村振兴战略的实施提供切实可行的建议。

参考文献：

[1] 郑流云，刘大涛.裂变与重构：乡村公共文化空间建设与乡村社会治理[J].连云港师范高等专科学校学报，2022（2）：10-14.

[2] 张诚，刘祖云.乡村公共空间的公共性困境及其重塑[J].华中农业大学学报（社会科学版），2019（2）：1-7，163.

[3] 张兴佳，李增元.公共领域视角下的新时代乡村公共空间建设[J].周口师范学院学报，2023（1）：46-53.

[4] 孙静.基于地域文化传承下的乡村公共空间沉浸式设计路径研究——以无锡宜兴市白塔村为例[J].鞋类工艺与设计，2023（6）：155-157.

[5] 张振，徐影秋，王浩.美丽乡村与乡村公共空间重构理路[J].现代城市研究，2022（8）：106-109.