村级组织行政化：现象、成因与对策

2024-09-25 00:00:00朱嘉晓

智慧农业导刊 2024年19期

摘要：当前，农村基层治理在城乡一体化、资源下乡以及压力型体制等因素的影响下逐渐表现出行政化趋势，主要体现在村干部公职化、工作程序化以及乡镇政府成为村庄工作的主导者等方面。村级治理的“强行政，弱行政”的实践样态造成村级治理自主性缺失、村级治理内卷化和治理效力弱化等后果，应通过增强村级组织治理能力、激活自治动力与活力、重塑村庄内生秩序的方式实现农村基层“善治”。

关键词：村级治理；村级组织；行政化；治理能力；治理效力

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）19-0077-04

Abstract： Currently， rural primary-level governance is gradually showing an administrative trend under the influence of factors such as urban-rural integration， resource allocation to rural areas， and pressure based systems， mainly reflected in the public office and procedural work of village cadres， as well as the township government becoming the leader of village work. The practice of "strong administration， weak administration" in village level governance has resulted in a lack of autonomy in village level governance， internalization of village level governance， and weakened governance effectiveness. Therefore， it is necessary to enhance the governance capacity of village level organizations， activate autonomy and vitality， and reshape the internal order of villages to achieve "good governance" at the primary-level in rural areas.

Keywords： rural governance; village organization; administratize; governance capability; governance effectiveness

20世纪80年代我国开始实行村民自治制度：由村民进行民主选举产生村民委员会，是农民进行自我管理、自我教育和自我服务的组织。然而，以村委会为主的村级组织何以在40年后逐渐从基层自治组织演变成行政组织，成为国家权力在村庄社会的延伸？对村级组织在农村的治理过程中又产生了什么影响？这是本文讨论的重点。

诚然，关于农村应“自治”还是“行政”，学术界这几年也开展了相当激烈的探讨，大多数学者认为村级治理行政化造成村级治理的形式主义[1]、“悬浮性”治理[2]、治理成本提高但效率降低[3]等问题弱化了农村基层自治；也有学者提出中国如今处于社会转型期，仅强调村民自治是不够的，应正视行政化在当前村级治理的内在需要，重构村级治理体系[4]。基于以上观点，本文构建了“制度-角色-行为”的分析框架，并从以下几个部分开展讨论：一是梳理村级组织行政化的表现；二是探讨村级治理行政化的根源所在；三是阐述村级组织行政化所造成的村级治理困境；四是提出相应的对策建议以激活村级组织的自治活力。

1 村级组织行政化的现象表征

根据2018年《关于修改〈中华人民共和国村民委员会组织法〉〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉的决定》修正①规定：村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。然而，如今包括村委会在内的村级组织却呈现出行政化的倾向。这主要体现在以下两个方面。

1.1 村干部：“村庄当家人”转变成“行政任务执行者”

1.1.1 角色：村干部公职化

为了确保自身能够顺利完成不断下沉的治理任务，乡镇政府通过绩效考核、薪酬制、坐班制等方式来控制村干部，使其成为“行政体系”的一员。村干部公职化有以下三种表现：首先，干部的选用主要由乡镇政府意图所决定。为确保村委干部能够与村党组织共同完成政治任务，村干部多由上级委派、选调和聘用等形式产生。其次，村干部工作趋于专业化。村干部有明确的职务分工，根据乡镇政府的“条线”部门工作而设置相应的岗位、按照一定的流程工作。最后，乡镇财政成为村干部工资发放的来源，其社保、公积金等都按基层公务员基数缴纳，这标志着村干部已被吸纳至行政体系内。

1.1.2 行为：村级工作程序化

乡镇政府对村干部实施严格的坐班制以及考勤制，要求村干部在规定的上班期间坐在专门的办公区域（一般是村党群服务中心），并进行考勤，村干部需要每天坐在办公室完成自上而下分解的行政工作，对村干部绩效考核的结果将与工资、奖金以及职级晋升相挂钩。因此，村干部有强大的动机完全依照乡镇政府制定的绩效考核表开展工作。考核指标表的每项工作都有相当严格的工作流程和标准体系，要求他们通过填表格、整理材料等方式建立相应的工作台账。而有一些无法进行量化的工作如移风易俗，则要求村级组织以报告、照片、网络平台记录的形式展现工作的完成情况，这促使村干部越来越倾向于按章办事。

1.2 乡镇政府：村委会工作的主导者

1.2.1 角色：乡镇政府是村庄实际“领导者”

村委会实际上是在党领导下的群众性自治组织，这意味着村民自治从一开始就是在国家权力的深度介入下的有限自治[5]。村庄内的资源配置、规划建设等重要事项的决定都要与党支部的决策部署保持一致，并与村党支部共同商讨确认重大决定，这使得村级自治具有较强的外部依赖性。而村党支部由乡镇党委领导，乡镇政府也受乡镇党委的领导，两者具有高度统一的价值观念及行动逻辑，乡镇政府的相关行政任务能够通过村党支部传达到村委会。与此同时，乡镇政府掌握着大量村庄发展资源，强化了村庄对外部资源的依赖性。此外，后备干部制度的推行使得乡镇政府掌握了村干部的任免权，两者之间天然地形成了“命令-服从”的关系网络。

1.2.2 行为：乡镇政府的意图是村级组织的行动导向

受分税制改革的影响，乡镇政府长期处于“权小事大”“财权层层上收，事权层层下压”的尴尬境地[6]。为了分解自身压力，乡镇政府选择将村级组织吸纳到自己的权力体系中，使村级组织成为乡镇政府在农村基层社会的“代理机构”。目标考核责任制与建立服务型政府的要求促使村级组织的治理方式转向专业化和程序化，并通过指标考核、巡检或抽检、监督的方式将村级组织纳入科层行政体系内，造成行政力量对于政治意志以及社会力量的吸纳[7]。同时，村级组织自治性削弱，村干部成为“准行政官员”，现代综合考评体系强化了村干部的行政化取向，村级治理唯上性增强[8]。

2 村级组织行政化形成机制

2.1 城乡一体化：加快了村庄人口外流

20世纪末期，我国提出城乡一体化，允许人口自由流动，改变城乡在政策上、国民待遇上的不平等状况，从根本上解决城乡二元结构带来的困境。城乡发展一体化促使村庄社会基础发生根本性变革，加速了村庄人口外流。城乡一体化让农民有机会进城获得更高的经济报酬、享受更好的医疗资源和生活保障，因此大量村民选择外出务工。此外，村组合并、“撤组并村”的政策也使得乡村范围越来越大、人员流动性也加大，村庄与城市的边界逐渐模糊，村庄呈现开放性的特征，不仅有原住村民的流出，也有外来人口的流入，村庄管理越来越困难。

2.2 资源下乡：介入村级治理的基础

2006年，国家彻底取消了农业税以及面向农民的各项收费，并开始主要采取以项目制方式将资源输入村庄。由于取消了村提留等收费之后，村级组织能得到的运转经费越来越少，村庄没有能力筹措农民生产、生活的基本公共品的资金及劳力，农村出现公共品供给的严重不足。为重新培育农民的自组织能力，改善其生产生活的条件，国家主要以项目制的方式向农村转移大量资源。而村级集体经济的薄弱使得农村基层组织愈来愈依赖基层政权的“资源供给”来维持村级组织的正常运转。项目、资源的下乡带来规范下乡、监督下乡，国家权力愈来愈深入农村社会。

2.3 目标管理责任制：重塑乡村关系结构

税费取消后，位于行政体系“神经末梢”的乡镇政府是担负着农村最大公共责任的一级政权。然而，层层下达、自上而下分解的任务最后要准确无误地落实到村庄社会中，唯有依靠村干部的配合。在现实情况中，目标管理责任制有两个运行的核心要素：指标体系和考核方式，具体方式是下级签订上级所制定的目标责任书。乡镇政府依托责任制与村委会组成“责任共同体”，目标责任书的签订进入使得乡政进入村治具有合法性，为村级组织行政化奠定了政治基础。同时，村党支部亦是在重重压力之下运行的[9]，乡镇政府的行政任务通常会和乡镇党委的决策部署一起向村级组织传递，这间接造成乡镇政府拥有了村级组织的支配权力，从而使村级组织“被迫”承担层层下压的行政任务。

3 村级组织行政化困境

随着乡村和城市边界的逐渐模糊、村民价值取向和行动逻辑的急剧变化以及国家资源的大规模下乡，推动乡村现代化的同时也造成了村庄自我调节和整合功能的不断弱化，村级治理呈现出“行政强、自治弱”的特点，造成村级治理的一系列内在困境，影响村民自治与国家治理体系和治理能力现代化的有效实现。

3.1 村民公共性降低

人口的大量流失使得村民的生产、生活逐渐脱嵌于乡村场域，村庄开始出现“空心化”。在此背景下，熟人关系基础的传统乡村社会逐渐瓦解，村庄由“熟人社会”转变为“半熟人社会”。村民之间情感密度下降、关系密切程度在不断减弱，传统的村庄关系被高度市场化、现代化的关系所替代[10]，村民成为“原子化”个体。村民的情感关联弱化，村庄呈现出高度分散化的状态，每个村民的交往原则、行事方式受注重私利的个体行为逻辑所支配，集体意识相应淡化，公共性减弱。此外，村庄人口的大量流失也改变了村庄治理主体的结构及其社会权威来源，担任“代理人”角色的村干部再也不能作为嵌入农村熟人社会关系网络的其中一名村民，其社会资本所蕴含的社会动员能力无法转化为村庄自治能力。

3.2 村级治理内卷化

当前，项目制是中国促进农村发展、向农村转移资源的一个重要机制，其作为一种“制度内”农村公共产品的供给模式，拥有一套资金使用和管理的规范和标准。同时，为了激发村级组织能够定时定额，甚至提前、超额完成任务，上级政府设置了一系列物质奖励和精神奖励，变相开展“政治锦标赛”。上级政府的横向激励也促使村级组织在乡镇政府已经“加码”的基础上再给自己“加码”。在科层体系内部的纵向监督与横向竞争压力的机制作用下，形式主义在村级治理场域萌芽，政策执行和工作方式逐渐呈现出形式主义特点：以文件材料的制作和表格的填写落实文件，以检查考核手段代替政策目标，以政绩亮点、面子工程代替政策实质效果等[11]，甚至有些村庄聘请专门的人员来完成表格填写、系统填报等文牍化工作。村级组织使用大量的资源和人员、村干部投入大量的时间和精力去完成行政工作，但是并无给村庄发展、村民生活带来实际性的改变，治理成本无限增长治理成效却收效甚微，造成村级治理内卷化。

3.3 损害村级组织治理效力

财政资源的有限性导致供村干部调动和利用的行政治理资源和手段也相应受限，而层层下压的各种行政、政治任务以及在自利性驱动下也促使着村级组织甘愿被乡镇政府吸纳以获取更多的治理资源，往往导致政策执行效果偏移政策设计意图。而为了减少乡村干部权力失控、失范行为的发生，中央强化了自上而下的监督问责机制，以保障政策和项目在基层的有效落实。这造成一些乡村干部逐渐将中心工作政治化、阶段性任务日常化，采取“责任兜底”的方式完成所有工作任务。与此同时，在容错纠错机制不健全、基层治理资源有限的现实困境下，强调监督问责机制中的惩戒效用诱使着官员行为方式发生以“邀功”为主到“避责”为主的转变[12]，这使行政化的村级组织无法建立国家资源与农民需求之间有效衔接机制，反而使两者的张力不断加大。村级组织的社会动员能力不断减弱，进一步损害了村级治理效力。

4 村级治理困境的突围之策

如何化解村级组织行政化过程中带来的一系列消极后果，从而达到行政与自治的有效均衡成为当前的时代课题。本文从以下三个方面着手，破解村级组织行政化造成的困境，提高村级治理水平。

4.1 增强村级组织治理能力

当前，乡镇政权在压力型体制下“唯上”的权力逻辑取向，其绩效考核指标使得村级组织桎梏于“数字”[13]，使村级组织逐渐丧失了回应村民需要的动力和能力，导致村民和村干部之间的关联性弱化。因而，增强村级组织治理能力，提升其权力运作的回应性和自主性尤为重要。首先，赋予乡镇政府、村级组织配置公共资源的权力的同时下沉治理资源，促使乡村两级的治理责任和配置资源权力相匹配。在此过程中，应重新铸起村干部和村民之间沟通桥梁，形成良好的干群关系，以激活村干部组织村民、动员村民的能力。其次，加强对村干部的培训，提高解决问题能力。对村干部进行针对性培训，不同的业务工作对应不同的培训内容，以有效解决村庄在发展方面的问题并匹配村级治理事务的需求。最后，村干部、乡镇干部须转变思想观念，将自己定位为“服务者”，将工作重心放到促进经济发展、服务民生等方面，坚持下乡调研、走访等工作方式，了解农民需求和村庄实际情况，使下乡资源能够匹配村民对生产生活的真实诉求，提高村级治理能力。

4.2 激活村庄自治活力

提升村庄自治能力的重要前提是提高村民的主体意识、调动村民参与村级事务的积极性，激活村级治理的内生动力。增强村民民主参与的意识主要有以下途径：一是大力发展村集体经济提高增强村民的归属感和获得感，促使村民自觉参与村级治理。当村集体经济的发展情况与村民利益相关联时，村民会自觉融入乡村建设中，积极参与村级治理，由此激活村级治理的内生动力，破解农村治理主体缺失的难题。二是对农民赋权，赋予其村集体经济成员权和股权以保障财产权益。村民的财产权益得到保障才会自觉关心和获得有关于村级产业发展、基础设施建设的有关信息，村民参与公共事务的主动性和积极性得到一定的提高。三是拓宽村民参与的渠道。随着高新信息技术的发展，村民可利用各地政务平台、微信小程序、公众号等载体表达自身诉求和困难，村级组织能够及时获取村民的需求和期望，并在较短的时间内给予村民答复，提高村级组织决策的及时行和有效性。

4.3 重塑村庄内生性秩序

内生性秩序是维持乡村社会秩序的有效保障，以村规民约、人情、社会舆论为根基，发挥着稳固村庄秩序的作用。在加强基层治理能力现代化的背景下，实现内生秩序与政府制度嵌入的协调统一应从以下三个方面出发：一是依托地方性规范和知识实施村级治理。给予村干部一定的“自由裁量权”，让村干部在处理村级事务时有一定的弹性自主空间，能够采用村庄社会规范解决问题。二是应放宽结社限制，同时适当降低社会组织的准入门槛，积极培育乡村内生秩序的功能载体。事实上，积极培育内生型社会组织能够强化村庄社会关联，并疏通致富能手、返乡精英、退休干部等人才资源的流通通道[14]。三是充分发挥新乡贤在村级治理中的作用。新乡贤作为桥梁能够连接农村与城市，具备了传统社会的“乡绅”具有的社会教化能力和掌握及熟练运用现代法律知识化解农村社会矛盾的能力，能够将内生性秩序和制度化规范有效地融合在一起发挥应有的治理效力。

5 结束语

村级组织作为连接政府与村民的桥梁和纽带，承担着大部分村级治理的基础性工作，是乡镇政府完成基层治理工作和政治性任务依靠的辅助性力量。随着经济发展和社会变革，农村基层社会的治理内容更具复杂性和多样性，为了能提高治理效率以及对接上级政府的工作，村级组织转向精细化和规范化治理。与此同时，服务型政府建设的背景也推动了服务下乡，要求标准化、法治化提供公共服务、处理农村公共事务。因此，村级组织行政化既有现实需要，在一定程度上又有合理性。但从实践来看，乡镇政府过多介入村级治理、村级组织行政化程度过高损害了村庄自治能力，从而对资源投入的效果、依靠内生力量进行村级治理的持续动力带来影响。因此，如何在提高治理水平、确保国家政策能够在乡村落地、为村民提供更好的服务、提升国家对农村基层社会的有效整合能力和保障农村自治组织的权力、激发村民参与农村治理的动力之间寻找平衡，是如今村级治理的痛点与难点，值得国家和学界进行更加深入的探讨。

注释：

① http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070268.htm.

参考文献：

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