县域农民工市民化意愿分析与应对措施

摘 要：由于巨量的人口及产业的异质性，我国农民市民化在空间上可能要走一条“农民—县域农民工市民化—中心城市农民工市民化”的中国特色农民市民化道路。中心城市的多重挤压、新型城镇化、乡村振兴战略都使县域成为农民工市民化的重要途径。但事实是，作为县域农民工市民化主要推动者的地方政府，出于对承受农民工市民化的社会成本的考量，动力不足，但迫于行政压力，不得不勉力为之；企业虽动力不足但并非没有意愿参与；农民工虽然最有动力进城生产生活，但对进城有后顾之忧。因此，除完善户籍制度、提升县域基础设施和公共服务的承载力外，以顶层设计为导向，解决就业问题是县域农民工市民化的根本；解决住房问题是县域农民工市民化的关键；保留农村“三权”是县域农民工市民化的定心丸。

关键词：农民工；市民化；县域；意愿；应对措施

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）19-0031-04

Abstract： Due to the huge population and the heterogeneity of industries， the urbanization of farmers in China may have to follow a path of peasant urbanization with Chinese characteristics "in terms of urbanization of farmers-urbanization of migrant workers in counties-urbanization of migrant workers in central cities". The multiple squeeze of central cities， new urbanization， and rural revitalization strategies have made counties an important way to transform migrant workers into city residents. But the fact is that local governments， as the main promoters of the urbanization of migrant workers in counties， lack motivation out of consideration of the social costs of urbanization of migrant workers， but they have to work hard under administrative pressure. Although companies lack motivation， they are not unwilling to participate. Although migrant workers are the most motivated to go to cities for production and life， they have worries about going to the city. Therefore， in addition to improving the household registration system and improving the carrying capacity of county infrastructure and public services， guided by top-level design， solving employment problems is the foundation for the urbanization of migrant workers in counties， and solving housing problems is the key to the urbanization of migrant workers in counties. The "three rights" in rural areas are reassurance for the urbanization of migrant workers in counties.

Keywords： migrant worker; urbanization; county; willingness; response measures

农民工市民化是伴随中国由农业社会向工业社会发展出现的一个重大现象。这里经常出现3个相关概念：农民市民化[1]、农业转移人口（2009 年中央经济工作会议首次使用）、学术界和实践界常用的农民工市民化。不论如何表达，这一事物都是发展中国家城乡二元结构演变过程中出现的特定事物，具有明显的阶段性。国外研究很早就关注了这一问题，从威廉·配第[2]的不同产业收益的差异导致农业人口流动，到刘易斯[3]的城乡二元经济结构，到舒尔茨[4]的人力资本投资理论，这一重大课题得到了不断完善。作为一个特殊性，Todaro[5]提出的三部门经济结构，与李克强同志[6]提出的我国经济的三元结构，二者有异曲同工之妙，李克强同志分析认为，由于城市现代化工业部门的就业增长率远远低于劳动力增长率，现代工业部门对农村劳动力的吸纳能力有限，因此，走三元化道路是中国经济结构转换的唯一选择。

因此，与国外农民市民化过程中单一的由农民到市民的转化不同，我国走了一条“农民—农民工—市民”的农民市民化的中国路径。叠加其上的是，由于巨量的人口及产业的异质性，我国农民市民化在空间上同样可能要走一条“农民—县域农民工市民化—中心城市农民工市民化”的中国特色农民市民化道路。

而对于县域农民工市民化，已有研究中，很多学者提及农民工进城落户意愿偏低问题。例如，有学者认为农村“三权”降低农民进城落户意愿、县域户籍吸引力不足等[7]。那么，县域农民工市民化特别是经济欠发达地区的县域农民工市民化到底有无必要、是否可能、如何应对就成为需要研究的重点。

1 县域农民工市民化是现阶段新型城镇化的重要途径

对于县域农民工市民化，很多学者在阐述农民工市民化时多有提及，例如，认为县域经济特别是小城镇的发展对农村劳动力转移尤其是就地转移有着重要影响[8]。但县域并未引起学者的足够重视，只仅仅将县域或县城作为农民工市民化的一部分。

1.1 中心城市的多重挤压使县域成为农民工市民化的重要途径

一是经济社会转型的背景。农民工从事的行业同质性较高，基本集中在第一产业、第二产业中的建筑业、制造业，第三产业中的批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿餐饮业、居民服务修理和其他服务业等，且多为低技能职业。即使考虑到基于互联网平台的新业态、新职业的出现，如外卖骑手、网络直播销售、网商微商等，也并未从根本上改变农民工处于低端劳动力市场的整体态势。而随着我国经济社会转型的加快，高质量发展的需求、科技发展和技术进步，以及企业对农民工劳动力技能需求的变化，一些行业对低端劳动力形成挤出效应，影响大批低技能农民工就业[9]。农民工在中心城市越来越难立足。二是中心城市的高生活成本让农民工“居不易”。据《2018年农民工监测调查报告》显示（目前国家统计局对外出农民工居住情况的调查口径发生变化），外出农民工中，租房居住的仍占大头，为61.3%，单位或雇主提供住房的占12.9%，购买商品房的仅占17.4%。远离家乡而又居无定所让大多数农民工对大城市的市民化望而生畏。

1.2 县域农民工市民化与新型城镇化高度耦合

党的十八大以来，新型城镇化成绩斐然，超1亿农业转移人口在城镇落户，城市可持续发展能力不断提升。但也要看到新型城镇化出现的新变化。

一是城乡人口流动趋势发生变化。虽然当前城乡居民收入差距仍高位运行，人口的乡—城流动仍是大趋势。但受经济结构调整、人口总量和结构变化的影响，新增农民工规模趋于下降。根据国家统计局《2022年农民工监测调查报告》显示，2022年农民工总量增速为1.1%，比上年减少1.3个百分点。特别是本地农民工增速快于外出农民工。2022年本地农民工比上年增长2.4%，外出农民工仅增长0.1%。二是新型城镇化格局逐渐明晰化与科学化。在主体功能区战略与区域协调发展的指引下，我国已基本形成“中心城市-都市圈-城市群”的城镇化主体形态，而且，都市圈形态日益成熟，中心城市辐射带动能力进一步提升，周边中小城市及县城专业化、特色化的发展动能日益增强[10]。其间，大中小城市各尽其能、美美与共。而县域，在新型城镇化中有自己不可替代的功能与定位。

1.3 县域农民工市民化与乡村振兴战略高度耦合

一是乡村振兴战略的基本问题是城乡关系问题。离开城乡关系或城市来谈乡村振兴毫无意义，还没有哪一个国家仅仅依靠农民就解决了农业和农村问题。回首过往，虽然在城乡关系上相继提出过城乡统筹、城乡一体化、城乡融合，但事实上做的工作均是在补农村的短板，与城乡融合的目标相比，似乎欠缺了一个融合平台或桥梁，直至县域与县域经济再次出现在人们视野中。县域及县域经济成为理解乡村振兴的一个新视角。二是县域农民工市民化是乡村振兴的题中应有之义。仅就县域农民工市民化的空间布局而言，县域农民工市民化既包括农民工在县城居住就业，也包括在乡镇居住就业，更包括在村庄就地城镇化，享有与城市居民同等的现代生产生活条件。而乡村振兴中，产业兴旺既可以是农业一产的兴旺，也可以是与农业相关的二、三产业的兴旺。而且，随着农业科技及机械化的普及，从事农业一产的劳动力还会持续减少，大量人口将转移到二、三产业中去，而二、三产业大多集中在县城与乡镇，也可布局在村域。因此，县域农民工市民化与乡村振兴战略是高度耦合的。

2 县域农民工市民化的意愿分析

学界对于农民工市民化的成本主体已形成“政府-企业-农民工”三元分担的共识。有学者通过对县域农民工市民化的实证研究得出，市民化总成本中，政府投入的公共成本所占比重为55.9%，企业成本占14.96%，农民工私人成本占29.28%[11]。虽然三方投入成本与意愿呈正相关关系，但还不完全等同。而对于农民工市民化意愿的研究，学界大多关注农民工的意愿，极少有人研究地方政府及企业的意愿，须知，农民工市民化的成功，首先应关注地方政府的意愿，之后才是农民工及企业，否则，只会是农民工的一厢情愿。

2.1 地方政府意愿分析

一是地方政府是主要推动者。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，政府要担负基础设施与公共服务的公共成本，包含义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房及基础设施等方面。可见，地方政府是农民工市民化的主要推动者和主要承担者。而这其中任意一条，都需政府大量的财政投入。对于经济发达地区，自然“财大气粗”，不必太在意。而对于经济欠发达地区，特别是经济欠发达地区的县域，财政捉襟见肘。因此当务之急，乃是发展经济以增加财政收入，而且，这样的县域，往往基础设施与公共服务的建设历史欠账较多，所以农民工市民化所需配套的再投入更是难上加难。二是地方政府迫于行政压力，不得不勉力为之。从中央层面来看，大约自2012年就开始大力推进新型城镇化建设。但是，县域农民工市民化推进中，县域最大的困扰即是对承受农民工市民化的社会成本的考量，因而迟迟未能就相关制度进行改革，这也是农民工市民化进程缓慢的原因。因此，在县域地方政府动力不足、但不得不完成的背景下，如果能让财政不掏钱或少掏钱，县域农民工市民化则会顺畅得多。

2.2 企业意愿分析

一是企业动力不足。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳一系列社会保险费用。事实上，要求中的每一项都会增加企业成本，减少企业利润。特别是县域内中小企业偏多，而县域治理能力与治理水平相对偏低，因此，相对于地方政府，县域企业恐怕动力更加不足。二是企业虽动力不足但并非没有意愿参与。由于企业也能认识到自身与农民工唇齿相依的关系及其社会责任，再加上政策激励，企业常常有选择、有限度地参与到农民工市民化中。比如，在农民工群体不同职业的就业权益保障中，企业趋利避害，以是否增加成本或风险为标准来决定自己的行为，外卖骑手享有的社会保险及签订合同的比例就较高[9]。

2.3 农民工个人意愿分析

一是农民工最有动力进城生产生活。如果说经济发达地区因为城乡差距较小，农民工已经就地市民化，没有必要再进城生活，那么经济欠发达的县域，由于城乡差距较大，县城及乡镇的基础设施与公共服务相对于村庄仍旧显得十分优越，城市对于乡村的拉力仍然很大，所以，越是经济欠发达的县域，农民工市民化的意愿越强。更重要的是，根据国家统计局《2022 年农民工监测调查报告》显示，虽然外出农民工规模常年大于本地农民工，但本地农民工总量增速常年高于外出农民工，依此可判断出，农民工“回流”趋势明显。而回流农民工多为第一代农民工，因为生产与生活经历，大概率会选择在县城或乡镇居住和继续就业，部分也会选择参与到乡村振兴中去。二是农民工对进城有后顾之忧。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用。实际上，农民工个人不仅要承担基本生活、社会保障、居住、放弃土地和教育文化娱乐等显性成本，还要承担社会交往、失业风险、非必须商品和服务等隐性成本[11]。必须得承认，农民工虽有动力市民化，但其脆弱的经济条件、城市包括县城高居不下的房价，以及各种各样的生活成本，使得对比之下的农村的低生活成本，都使农民工仍有后顾之忧，其市民化的态度处于观望和摇摆中。

3 县域农民工市民化的应对措施

对于县域农民工市民化，学者普遍认为首先应完善户籍制度、提升县域基础设施和公共服务的承载力，而这需要地方政府的持续努力。除此之外，有几个关键问题值得关注，这几个问题远远超出了城市户籍对于农民工的吸引力。

3.1 就业是县域农民工市民化的根本

说到底，就业情况是由市场决定的，企业虽肩负社会责任，但也不能一厢情愿地违背市场规律而强加于企业，因此，尊重市场规律，适当运用宏观调控，激发政府、企业的外部动能及农民工个人就业的内生动力。

一是增加就业岗位。如前所述，随着新型城镇化渐趋完善，大中小城市网络布局逐渐明晰，县域的就业岗位有望增加，如引导非中心城市核心功能向周边县域转移、积极承接经济发达地区的产业转移、引导城市居民下乡消费和养老、培育具有地域特色的劳动密集型产业等。同时，随着乡村振兴战略的全面实施，乡村产业兴旺可催生出农村一、二、三产业融合发展的一些新业态，特别是农村二、三产业的发展，更能吸引“回流”农民工的再就业。二是加强职业技能培训。2022年农民工监测调查报告显示，2022年我国农民工总量为29 562万人，其中初中及以下文化程度占比高达69.3%，大专及以上仅占13.7%。培养一支能适应新兴产业的优质产业工人和拥有一技之长的技能型人才，任重而道远。县域各级政府、企业、农民工个人三方应各司其职，共担培训成本。政府牵头，以县域为单位，摸清县域底细，统筹域内农民工技能培训；企业可以以工代训，增加企业与农民工的黏性；农民工积极参与，提升就业的内生动力。

3.2 住房是县域农民工市民化的关键

农民工因农村集体经济组织成员资格而无偿拥有一块宅基地，依自己的能力就可在宅基地之上建成所有权归自己的住房。因此，县域内的保障房和公租房等对农民工并无吸引力。而城市包括县城的商品性住房价格高，又成为农民工市民化的最大的拦路虎。

一是借鉴以往经验，统筹解决县域内农民工住房问题。新农村建设时期，积累了很多土地利用的经验，比如有地方利用城乡建设用地增减挂钩政策实现了合村并居，并且根据农民意愿可提供多种居住方式，村内上楼或联排居住，也可选择村内上楼加城市住房。县域农民工市民化完全可以借鉴这一经验，不过是将原来主要居住在村域变为在县域内集中居住。这一经验的好处在于利用城乡建设用地增减挂钩政策，政府不掏钱、农民少掏钱或不掏钱就能实现农民工安居；弊端为要求此县域土地市场旺盛，增减挂钩后节余的土地要有市场。二是尝试县域内深化农村土地制度改革。2015年农村“三块地”改革试点正式启动，2019年《中华人民共和国土地管理法》修正，缩小土地征收范围、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革取得突破性进展。各地的改革试点精彩纷呈，也为县域内深化农村土地制度改革贡献了智慧。比如陕西省西安市西咸新区探索的“一宅两房”，在整村宅基地整治中，在村域内的不同空间实现“一宅两房”，即农户一户一宅不变，可在不同空间建设两院房屋，一院自住，一院出租，实现了耕地不减少、建设用地不增加、农民财产性收益增加和人居环境得到改善等。此办法也可推广至县域范围内，既能解决农民工及农民的住房问题，财政负担也不过大，农民也不掏钱或少掏钱。

3.3 保留农村“三权”是县域农民工市民化的定心丸

一是保留农村“三权”，消除农民进城的后顾之忧。农村土地集体所有，但承包地的承包权和宅基地的资格权和使用权归农户处置。目前农村的生产力水平和生产力状况还较低，还不适合国有化，实行农村“三权”既保证了我国农村公有制的性质不变，也保护了小农的利益。特别是在国内外不稳定不确定性增加的大环境下，“三农”稳要起到“压舱石”的作用。对于农民工进城哪怕是县域内进入县城，也要保证农民在遇到“风吹草动”时能在城乡之间自由流动。对于这样的反复一定要有历史耐心，不可急功近利。二是继续深化“三权分置”，增加农民财产性收益。保留农村“三权”并不意味着死水一潭。增加承包地、宅基地及集体经营性建设用地的流动性，既能集约节约土地，又能增加农民财产性收益，为农民工进城增添砝码。

3.4 顶层设计是县域农民工市民化的导向

一是转变传统观念，摒弃以城镇化为本的传统发展理念，慎提“农民工落户城镇可以拉动消费”，明确新时代农民工市民化是为进城农民服务的理念。二是建议完善农民工监测调查的统计口径。比如，因发展趋势，农民工中已出现明显的职业分化。2008年工人在农民工中占比为49.62%，从事商业和服务业的为35.83%，到2019年，工人占比下降到33.78%，从事商业和服务业的上升至68.98%[9]，因此，应适时完善农民工监测调查的统计口径，如增加农民工中互联网平台企业就业人员的相关情况。再比如，目前农民工监测调查报告中涉及农民工分类的有3个指标：本地农民工、外地农民工、进城农民工，所谓本地与外地农民工，是以是否在户籍所在乡镇地域从业为标准，进城农民工则指居住在城镇地域内的农民工。当新型城镇化提出县域农民工市民化后，就要考虑本地与外地的划分是否要以县域为标准，同时，还要考虑就地城镇化的情况。

总之，从历史发展角度看，农民工市民化本是城乡二元结构下的特殊产物，县域农民工市民化更是这一特定历史时期的特殊阶段。虽然农民工现象最终会退出历史舞台，但其可能的反复性和长期性促使我们不断思考中国在解决城乡共富道路上的应对之策。

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