地方财政如何做好专项债券资金全生命周期绩效管理

随着经济的发展和财政管理体制的深化，专项债券资金在国家财政中的地位日益凸显。专项债券制度是我国政府为推动经济发展而实行的一项重要财政政策。地方政府公开发行的债券形式，用于募集资金，开展公益性项目建设。然而，如何更有效地管理和使用这些资金，确保其发挥最大的经济效益和社会效益，已成为当前亟待解决的问题。全生命周期绩效管理作为一种先进的管理理念，能够实现对专项债券资金全方位、全过程的监管，从而提高资金的使用效率。因此，本文重点研究全生命周期绩效管理的模式，分析其如何有效地应用到专项债券资金管理，以供相关单位参考借鉴。

专项债券资金的基本概述

专项债券，也称为项目收益债券，是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。这种债券的特点在于其发行目的和使用范围都是特定的，主要用于支持经济发展、改善民生、推动产业升级等重要领域的项目。专项债券的发行和使用对于促进地方经济发展、优化资源配置、提高资金使用效率等方面具有重要作用。在专项债券运作过程中，可能面临多种风险，如流动性风险、利率风险、资金筹措风险、规模风险、偿还风险等，因此，需要建立健全的风险管理体系，对各类可能出现的风险进行充分评估和预警；加强对专项债券资金的监管，确保资金合规使用，防止挪用和滥用；设立偿债准备金，用于应对可能出现的偿债风险；提高信息披露的透明度，加强市场监督，减少信息不对称风险。

全生命周期绩效管理的基本概述

全生命周期绩效管理 对于某个产品而言，全生命周期绩效管理是指从产品或项目的设想、规划、设计、制造、营销、使用到报废的整个过程中，对其实施全方位的管理，确保其性能、质量和成本达到最优状态。就专项债券而言，构建全生命周期绩效管理机制，就是对债券发行、债券存续到债券偿还全过程的管理，包括项目库管理、限额管理、预算管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容，建立一套“借、用、管、还”为一体的专项债券全生命周期管理机制。近年来，有些地方政府债务风险较高，还本付息压力较大，全生命周期绩效管理的重要性日益凸显，它有助于地方政府防范债务风险实现地方经济可持续发展。

专项债券资金实施全生命周期绩效管理的意义 全生命周期绩效管理应用到专项债券资金管理有着非常积极的意义。首先，提高债券资金使用效益。全生命周期绩效管理强调对专项债券资金进行全面、系统的监管，确保资金从发行到使用的每一个环节都能达到预期的效益。通过对资金使用过程的精细化管理，可以避免资金的浪费和低效使用，进一步提高债券资金的使用效益。其次，优化资源配置与投资。在全生命周期绩效管理的框架下，政府能够对专项债券资金的投向进行科学规划，优化资源配置。通过对各投资项目的深入分析和比较，选择经济效益和社会效益更高的项目进行投资，从而实现资源的合理配置和高效利用。再次，降低债务风险和偿债压力。全生命周期绩效管理有助于降低债务风险和偿债压力。通过对债券资金的全面监管，可以及时发现和解决潜在的问题，防止风险的扩大。同时，有效的绩效管理还能为政府提供更多的数据支持，帮助其制定更加合理的偿债计划，减轻偿债压力。最后，提升财政部门治理能力与水平。全生命周期绩效管理要求财政部门加强与其他部门的沟通和协作，实现信息的共享和资源的整合。这一过程有助于提高财政部门的治理能力和水平，推动财政管理的现代化和科学化。全生命周期绩效管理要求政府对专项债券资金的监管和使用情况进行公开，接受社会监督。这一举措能够提高政府工作的透明度，增强民众对政府的信任。此外，创新财政支持手段和政策。全生命周期绩效管理为财政支持手段和政策的创新提供了可能。通过对债券资金使用情况的跟踪分析，可以发现现有政策和手段的不足之处，为政策创新提供依据。绩效管理的数据支持还能帮助政府制定更加精准、有效的财政政策。通过全生命周期绩效管理，政府可以将专项债券资金更多地投向那些具有长远经济效益和社会效益的项目，如基础设施建设、环境保护等，从而推动经济的可持续发展与转型升级。

专项债券资金全生命周期绩效管理的对策

设立明确的目标 绩效目标是绩效管理的基础，是安排专项债券资金的前置条件，因此，在绩效管理中首先要设定明确的专项债券资金的绩效目标，可以将其细化为两个目标，即项目的总体绩效目标和年度绩效目标，其中总体绩效目标为专项债券资金在确定的实施期限内预期达到的总体产出和效果，而年度绩效目标是指专项债券项目资金在一个预算年度内预期达到的产出和效果。其次，在设定过程中目标需要尽可能地量化、细化，能够反映专项债券的产出数量、成本、社会效益以及可持续影响等。最后，在设定目标时还需要通过项目主管部门的审核和同级财政部门的审定，审核审定的内容包括绩效目标是否量化、是否跟实际工作相关、是否与项目投资金额匹配等，以此来保证目标设定的精准性。

建立全面预算管理体系 专项债权资金的绩效管理体系要包含事前、事中、事后全部的流程，其中事前主要是明确绩效目标，并且还需要强化绩效评估。

首先，在申请专项债券资金前，由项目单位开展事前的绩效评估，可以引入第三方机构来进行评估，并且将评估情况纳入专项债券项目的实施方案。绩效评估的内容要包括，“项目实施的必要性、公益性、收益性”“项目建设投资合规性与项目成熟度”“项目资金来源和到位可行性”“项目收入、成本、收益预测合理性”“债券资金需求合理性”“绩效目标合理性”等。

其次，事中要做好绩效运行的监控，包括监控的时点、监控的内容、监控部门等，监控时点就是对专项债券资金使用过程中进行监控。监控内容包括专项债券资金预算执行进度、成效目标实现情况、查找资金使用情况以及项目实施中的薄弱环节。监控单位由项目主管部门和项目单位进行监控，并且建立绩效跟踪监测机制，以此来动态监控，如定期收集统计资金预算执行进度、项目建设进度情况、运营收益和成本情况等。此外，项目单位应当对专项债券资金收入和支出、对应项目形成的收入和支出进行专账核算，准确反映资金的收支情况。企业法人项目单位应当单独开设账户，用于专项债券资金、项目资本金、项目收入、还本付息等资金监管。

事后主要是开展绩效评价管理。管理评价的时点，即年度预算执行完毕的点。管理评价主体，包括项目单位的自评、项目主管部门的部分重点项目的绩效评价、财政部门每年组织的重大项目绩效评价等。管理评价内容，包括项目决策、管理、产出和效益等，最终评价的结果被项目单位、项目主管部门应用，作为整改工作的参考，以及项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素等。

引入外部专家和顾问 外部专家和顾问通常具备丰富的行业经验和专业知识，能够站在一个更为宏观和客观的角度，对专项债券资金的使用效果进行全面、深入分析和评估。因此，可以尝试引入区域间、项目间财务比较分析机制，鼓励商业银行、证券公司等债券投资专业第三方机构参与项目评审，以此来降低项目收益注水风险。并且，确保外部专家和顾问的考核效果，专项债权资金项目还需要建立相应的沟通机制、信息共享机制和反馈机制，确保考核工作的高效、顺畅进行。同时，认真对待外部专家和顾问提出的建议和意见，及时调整和完善自身的专项债券资金管理策略。

强化结果导向的考核机制 建立并强化结果导向的考核机制对于确保专项债券资金的合理、有效运用至关重要。这种考核机制的核心在于，将债券资金的绩效与最终成果直接挂钩，强调实际效果和产出，而非仅仅关注投入和过程。例如建立专项债券全生命周期的管理机制，依托“实物工作量”抓实专项债券的项目评估和绩效考核工作。项目立项时，重视对项目的实地调查和可行性研究；项目实施期间，加强对项目实施过程和资金使用管理的监管；项目实施后，应由财政部门和项目主管部门共同组织验收，评价项目质量和实施效果，评估财政资金投入的经济和社会效益。在专项债务资金的分配过程中，要体现正向激励原则，依据以往项目评估与绩效考核结果，将专项债资源向考核成绩好、项目管理水平高、经济金融风险小的市县倾斜，倒逼各级政府提高专项债项目储备效率和质量。

持续改进和优化 为加强专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，还需要持续地对其进行改进和优化。首先，加强创新队伍建设，保障考核力量配备到位，从金融机构抽调专业能力强、业务熟悉度高的工作人员组成考核工作组，负责开展专项债券资金绩效考核，以此来借助金融机构专业优势，配足配强考核队伍力量。其次，创新指标设置，务求绩效考核取得实效，如围绕融资与收益平衡、项目投入与支出、偿债来源等三个重点，贯彻“借、用、管、还、效”全流程，设置决策、管理、产出、效益4个一级指标，以及11个二级指标和15个三级指标，细化评分标准46项，使量化后的指标、分值更加科学、合理。此外，创新结果运用，提升专项债券管理水平，如将考核结果在全市范围内通报，坚持问题导向，建立问题清单，明确整改单位和时限，精准务实抓好整改，健全完善专项债券管理长效机制和责任体系。

为了加强专项债券资金的管理，采取全生命周期绩效管理的措施，可以取得更好的管理成效。当前专项债券资金全生命周期绩效管理面临的主要问题有信息收集与整合难度大、绩效目标不够明确、执行过程中监控不足、风险管理机制不健全等。为了更好地实施全生命周期绩效管理，可以采取如下措施。首先，建立健全的信息收集和整合机制。其次，明确绩效管理目标。再次，加强执行过程中的监控。最后，完善风险管理机制。只有这样才能充分发挥全生命周期绩效管理的作用。

（作者单位：德州市财政绩效评价中心）