粤港澳大湾区协同合作视角下广东自贸区发展策略

粤港澳大湾区建设是推动国家经贸发展和扩大开放的重要战略，对实施创新驱动发展具有重大意义。广州南沙、深圳前海和珠海横琴是粤港澳大湾区内唯一的自贸片区，也是国家第二批自贸区，其发展领先于其他自贸区。然而，目前广东自贸区主要面临着发展目标不一致和缺乏与港澳地区协同发展机制的问题和挑战。未来，在粤港澳大湾区协同合作视角下，广东自贸区的发展仍有很多提升空间，可以进一步推动国家对外贸易发展。粤港澳三地应持续通过深化合作模式，推动自贸区的关税制度构建。

广东自贸区的设立及发展目标

广东自贸区的设立目标、功能和角色定位是根据国家有关部门的授权和相关规定确定的。2015年，《国务院关于印发中国（广东）自由贸易试验区总体方案的通知》赋予广东自贸区独特的角色和功能定位，旨在有效利用港澳的对外经贸合作资源。广东自贸区的核心理念是“依托港澳、服务内地、面向世界”。同时，将自贸区打造成粤港澳深度合作示范区和21世纪海上丝绸之路的重要枢纽，以及全国新一轮改革开放的先行地，这是广东自贸区的长远建设目标。

广东自贸区的发展与粤港澳大湾区的建设密不可分。通过不断的试验和改革，广东自贸区已经成为构建粤港澳大湾区的重要节点，也是推动和深化粤港澳三地合作的关键合作区域，对大湾区的未来发展具有重要意义。广东自贸区正在加快推进实现发展目标的步伐。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，大湾区将持续参与国际经济合作，广东自贸区将依托港澳的海外商业网络和运营经验优势，推动大湾区企业联手走向国际，在国际产能合作中发挥重要引领作用。加强粤港澳三地的合作和互联互通是推动大湾区及广东自贸区建设的关键。大湾区的内地城市可以利用港澳地区的对外合作平台机制，增强自身经贸发展的影响力。

广东自贸区下设的三大片区的功能和定位与大湾区的发展相协调，其角色定位也更加具体化。广州南沙致力于打造成为粤港澳全面合作示范区。国家支持广州南沙与港澳合作，建设中国企业走出去的综合服务基地和国际交流平台。深圳前海的发展目标是优化和提升深圳前海深港现代服务业合作区，打造跨境经贸合作网络服务平台，助力企业开拓国际市场。另外，珠海横琴加强与澳门的合作，共同打造中拉经贸合作平台，搭建内地与“一带一路”相关国家和地区的国际贸易通道。

无论是广州南沙、深圳前海还是珠海横琴，这三大自贸片区都以发展外向型经济为主导，以对外合作模式为主要目标。除了推动区域内各城市的长期经贸发展，它们还致力于服务于国家的“走出去”和“一带一路”倡议。广东自贸区的优势主要体现在完善生产链、借鉴改革开放以来的外贸经验以及与港澳地区的融合发展等方面。在过去的近10年中，广东自贸区经历了大规模的拓展，并对我国及其他自贸区提供了一些示范作用。

广东自贸区的发展状况

广东自贸区在对外经贸发展方面处于众多自贸区中的领先地位。2015年至2021年期间，广东自贸区共实现了584项制度创新成果，其中348项在全省范围内得到复制推广，41项在全国范围内得到复制推广。仅在2020年，广东自贸区的固定资产投资达到1292.12亿元，税收收入为1019亿元，增长了27.6%。同年，外贸进出口额为3412.8亿元，增长了4.1%，新设外资企业有3146家，实际利用外资达到79.36亿美元。2020年前18个自贸区共有新设企业39.3万家，实际使用外资1763.8亿元，实现进出口总额4.7万亿元。从这些数据可以看出，广东自贸区的进出口总额约占全国自贸区的28%。广东自贸区以对外经贸为发展的驱动力，主要发展高增值的第三产业。

广东自贸区下设的三个自贸片区在发展程度和对外合作水平上存在差异，其中深圳前海和珠海横琴的发展表现更为突出。广东自贸区积极吸引港澳资本和直接投资。以深圳前海为例，2021年进出口贸易呈现迅速增长，前海蛇口自贸片区的进出口值增长了32.1%，达到1.59万亿元。在2021年1月至10月期间，前海合作区实际使用港资达到39.9亿美元，占深圳市实际使用港资总值的近50%，同比增长20.7%。2021年的进出口额达到314亿元，较上年增长了53.3%。其中，港澳台商投资额增长了149%，金融业增加值增长了10.3%，人民币跨境结算量达到2321.18亿元，增长了47.9%。同年9月，国务院发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，进一步支持该区域内现代金融产业、科技研发产业和高端制造产业的发展。

在实际利用外资和境外投资项目方面，广州南沙的同比增长不及深圳前海和珠海横琴。以2021年的外商投资实际利用外资数据为例，广州南沙的实际利用外资金额约为17.1亿美元，而深圳前海约为83.4亿美元，珠海横琴约为23.6亿美元。然而，2022年广州南沙的外商投资实际利用外资金额下降至约14.5亿美元，而深圳前海的金额升至约88.4亿美元。同年，广州南沙只有30个境外投资项目，相比之下，深圳前海有105个项目，珠海横琴有51个项目。与港澳地区接壤和发展现代金融服务业是导致深圳前海和珠海横琴较广州南沙更容易吸引境外资本的原因之一。广东自贸区下的三个片区出现不平衡的发展趋势，也面临不同程度的实践挑战。

广东自贸区面对的挑战

广东自贸区内的产业和外贸发展呈现不平衡的趋势，也涉及发展目标不一致和缺乏与港澳地区共同发展的机制等问题和挑战。这些问题在一定程度上也是当前大湾区建设中的瓶颈环节。首先，广东自贸区存在发展目标不一致的问题。广东自贸区下设的三个片区的产业发展和政策存在一定程度的重叠，三个自贸片区之间存在一定的发展竞争关系。例如，广州南沙的可发展面积相对深圳前海和珠海横琴更大，也更接近珠江内陆地区，具有航运和物流的优势。目前广东自贸区的规划将深圳蛇口港和广州南沙港同时列为枢纽港，而现行的蛇口港的一港通模式将枢纽港和珠江沿江及内河支线港视为同一港口，允许企业在支线港口直接办理海关查验、放行、交还箱等手续，提高码头场地和集装箱转运率。深圳蛇口港的吞吐量较南沙港高，两者之间存在一定的竞争关系。

广东自贸区存在发展目标不一致的问题，这与广东自贸区三个片区的行政管理办法和所授予的自主权差异有关。目前广东自贸区尚未出台《自贸试验区法》，各自贸片区的上级行政管理机构比较模糊。各片区政府、国务院或商务部的政策文件对自贸片区的发展规划起到指导作用。另外，通过《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（2021）、《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（2021）和《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》（2022）不断优化各自贸片区的功能，但这些文件没有协调各自贸片区之间的有效联动，同时产业重叠，无法充分发挥各城市的优势互补作用。

其次，广东自贸区存在缺乏与港澳地区共同发展机制的问题。广东自贸区和大湾区内地城市与港澳地区之间的经贸合作联动存在不足。例如，广东省政府在2021年推出了广东自贸区联动发展区，该联动区范围包括江门和东莞等大湾区城市。设立联动发展区的目标是通过与广东自贸区的“联动试验、协同创新、资源共享”，将自主实践的创新成果复制推广到更大的空间，并为自贸区改革创新拓展新空间，为全省区域协调发展探索新路径。这些措施有助于推动广东自贸区和大湾区的发展，也可以扩大各城市间的合作利益。然而，目前的机制并未将港澳地区纳入联动区范围，这不利于推动港澳地区共同朝着建设高质量大湾区的目标努力。

目前，国务院粤港澳大湾区建设领导小组是推动大湾区发展的领导机构，该小组充分体现了中央政府以及粤港澳三地的参与。香港和澳门特区的行政长官担任该小组的成员，该小组为大湾区的目标和战略方向提供指导，并是顶层领导的组织。大湾区的日常规划和发展由各地市之间的协调和政策决定，但各城市的利益和发展优势仍然存在差异，因此常常出现竞争或目标不一致的情况。香港和澳门拥有一定参与对外经贸合作的自主权，往往在宣传经贸合作时会忽略大湾区联动发展的重要性。同时，由于未被纳入大湾区内地城市或广东自贸区的联动或共同发展范围，港澳特区政府并未将扩大大湾区利益作为首要目标，反而出现了单一城市独立发展经贸的趋势，这对广东自贸区和大湾区的建设造成不利影响。

广东自贸区发展策略建议

广东自贸区以及大湾区实现均衡发展的关键在于能否克服上述提及的问题。在广东自贸区的未来发展规划中，可以从以下角度出发：构建经济关税共同体，并善用RCEP协议下的原产地原则。

构建大湾区经济和关税共同体的目标是扩大各城市间的共同利益。基于广东的外贸发展经验，广东自贸区的关税政策可以与港澳地区保持一致。要实现关税共同体的目标，首要条件是扩大海关合作查验的范围。目前，澳门和横琴已经设立合作区，试验这种发展模式。合作区的实施范围是横琴岛的海关监管区域，其中横琴与澳门之间被称为“一线”，横琴与中国境内其他地区之间被称为“二线”。这种关税特别合作模式有助于促进横琴自贸区和澳门经济的适度多元发展。根据2024年1月公布的《关于横琴粤澳深度合作区货物有关进出口税收政策的通知》，明确规定了进入合作区的货物，除了特定物品外，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。合作区内主体进口的货物，除特定情况外，可以享受保税政策。这为横琴和澳门之间的合作带来了突破性的作用，明确从“一线”放宽调整为“一线”放开，扩大享受免税或保税政策的主体和货物范围，促进了“一线”货物的高效便捷流动。

这些举措也优化完善“二线”管控政策，在之前的政策基础上，增加加工制造免关税政策，鼓励合作区内进行加工制造业。未来，可以将关税合作区的实施范围扩大至香港。香港和澳门之间可以通过港珠澳大桥进行陆路联系，香港和澳门的税收水平基本一致，并且两者都是单独的关税区，可以扩展类似于“自贸协定”的合作方案。最终可以打造一个香港-澳门-横琴的自贸关税合作区，在澳门和横琴进行产品加工生产，然后通过香港的港口销售到世界各地。这种构想是内地、香港和澳门共建单一自贸区的雏形，如果能够有效实施，可以扩展至珠海市以及其他广东自贸区联动发展区的城市。

在成功建立大湾区关税共同体之前，广东自贸区可以更好地利用RCEP的原产地原则，扩大外贸利益。中国已加入RCEP，预计香港将在2024年内成为新一批成员之一。作为RCEP成员，生产的货物可以享受原产地原则的待遇。对于符合原产地规定的货物，在国际贸易出口活动中，可以享受进口国提供的各种法律优惠或政策优待，包括关税减免。RCEP缔约方的货物只要满足原产地规则，就能够适用RCEP协定税率。原产地规则还包括累积规则，即在确定产品的原产地时，可以将使用的其他缔约方的原产材料视为生产国自己的原材料加以累积，从而使出口产品更容易达到关税减让的条件。

RCEP极大地消除区域内部的关税贸易壁垒，为从事出口贸易的企业带来巨大的发展机遇。就我国经贸发展而言，将近30%的出口货物可以享受零关税待遇。同时，香港加入RCEP后可以与大湾区内地城市之间的生产优势互补，充分利用原产地和累积原则，使各城市能够共同发展，从而使广东自贸区不仅仅是涉及粤港澳三地的自贸区，更是全球最大自贸区的一部分。

广东自贸区及大湾区与其他我国自贸区相比具有显著优势，因为广东自贸区可以利用香港和澳门作为连接世界各地贸易伙伴的枢纽。在开放贸易和国际贸易方面，应充分利用RCEP中的原产地规则，并致力于建立大湾区的经济关税共同体。大湾区的区域整合发展将成为未来的主要趋势。顶层设计机构可以通过归纳各个城市和自贸片区所积累的经验，整合区内的资源，以配合“一带一路”倡议。探索将广东自贸区发展成为真正意义上的区域性“自贸协定”，是有效建立粤港澳大湾区的可行出路。

（作者单位：清华大学社会科学学院）