论农民集体的主体性

摘 要：《农村集体经济组织法》将农民集体确定为农村土地所有权主体。在可预见的将来，农民集体是不是法律关系的主体，即农民集体是否具备主体性很大可能成为学界讨论的焦点。目前，学界关于农民集体的主体性存在肯定说、否定说以及折中说三种观点，否定说和折中说基于历史分析认为，农民集体的主体性在人民公社解体后便已消散。但从农民集体的理论起源到中国革命、建设和改革的实践来看，农民集体始终具有主体性。为了进一步肯定农民集体的主体性，还需要厘清农民集体与各村级组织之间的关系。基于国家与国家机关的关系得出的一体多面关系不仅能够再次肯定农民集体的主体性，还有助于理解各村级组织的性质与职能划分，为各村级组织在乡村振兴中形成合力提供理论支持。

关键词：农民集体；主体性；农村集体经济组织；一体多面

2024年6月28日，经过多次审议的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）得以通过，该法对诸如“农村集体经济组织能否破产”“农村集体经济组织成员资格的取得、丧失与认定标准”等一系列问题作出了明确的回答。尤其是其中第三十六条第二款规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”，更是明确了农村土地所有权的主体是农村集体经济组织成员集体，即农民集体，而非农村集体经济组织，这在法规范层面有效地回应了学界争论已久的农村土地所有权归属问题。然而，综观《农村集体经济组织法》乃至整个法律体系，农民集体这一概念只有在论及农村土地归属问题时才有出现的可能，除此之外再难寻踪影。如此重要的农民集体究竟为何物？在现实世界中能否寻找到相应的组织机构？其能否以独立的地位出现于法律关系中，能否独立地享受相应的权利、承担相应的义务？事实上，这一系列问题都指向同一个问题，即农民集体是否具有主体性。那么，除《农村集体经济组织法》以外的其他部门法是否对这一问题作出回答？遗憾的是，虽然诸多部门法均将农民集体确定为农村土地所有权主体，但均未进一步明确其是否具有主体性。即使是学界讨论也只是语焉不详地将农民集体表述为“农民的集合体”，至于其是否具备主体性、享有何种权利与义务等问题更是鲜有论及。因此，即使农民集体在法律中明文出现，也依然是一个陌生的概念，甚至被认为仅是政治概念而不是法学概念。

一、农民集体主体性的实践与理论争议

（一）农民集体主体性的实践争议

农村土地的确权体现了行政机关对于农村土地归属乃至农民集体主体性问题的直接态度。《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）第一条规定，“已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央要求的和农村经济社会发展的现实需求不相适应”，可见农民集体应当具有主体性。而到第二条又规定，“凡是农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的，应当确认到具有所有权的农民集体经济组织”，此时农村集体经济组织摇身一变成为农村土地所有权主体，而农民集体似乎被刻意地隐去，相应的主体性更无从谈起。

在部委文件不一致的情况下，地方性法规同样出现矛盾。如《浙江省村经济合作社组织条例》规定，“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权”。广东省则在《广东省农村集体经济组织管理规定》中规定，“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……”至于湖北省则直接在《湖北省农村集体资产管理条例》中规定，“农村集体经济组织所有的资产包括：（一）依法归农村集体经济组织所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；……”上述地方性法规关于农村集体土地所有权的规定，由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，再到直接由农村集体经济组织享有所有权的矛盾，无不反映着对农民集体的主体性的矛盾认知。

（二）农民集体主体性的理论争议

学界关于农民集体主体性的讨论同样存在，目前主要有肯定说、否定说与折中说三种观点。

肯定说坚持农民集体具有主体性，其认为农民集体自身就是法律关系主体。如韩松教授认为在一个乡的范围内乡集体与各个村集体、村民小组集体，村范围内的村集体与各个独立拥有财产的村民小组集体都是各自独立的，其对各自的集体财产都有独立的所有权。集体不能脱离成员而存在，在集体所有权的意义上集体以成员为本，成员集体就是集体所有权的主体。否定说坚持农民集体不具有主体性，其认为现实世界中并不存在与农民集体对应的组织团体，为避免所有权虚置应坚决否认农民集体的主体性。如屈茂辉教授认为，农民集体这一概念既不存在也无意义，其只是农村集体经济组织的简称而已。折中说试图肯定农民集体的现实存在，但又吸收了否定说的观点，认为农民集体无法直接作为法律关系主体，需要由其他现实组织作为农民集体的具体化。如许中缘教授认为集体土地的保障属性决定其所有权主体范围应局限于“农村一定社区范围内的农民集体”，但农民集体概念本身带有落后的身份色彩、高度的抽象性并且缺乏自我利益的实现机制，只能作为集体所有权的静态主体；只有通过构造农村集体经济组织对其明确化和具体化才能实现集体所有制的制度操作性。

通过梳理否定说与折中说的论述可以发现，学者否定农民集体的主体性的论据在于：人民公社作为改革开放前的农村集体经济组织曾肩负着农民集体的重任，作为历史延续，如今的农村集体经济组织也应与农民集体无异。但事实上，这种论证未触及农民集体的理论缘起，也未看清农村集体产权制度改革的方向，自然无法对农民集体的主体性问题作出妥当回答。因此，有必要重新梳理农民集体在历史长河中的变迁，进而对农民集体是否具备主体性作出确切回答。

二、基于历史维度的分析：农民集体的产生与发展

（一）理论缘起——马克思、恩格斯农民经济合作思想

农民集体的理论渊源实际上是马克思主义合作理论。恩格斯在《法德农民问题》中指出，“以个人占有为条件的个体经济，使农民走向灭亡”，要想“挽救和保全他们的房产和田产，只有把他们变成合作社的占有和合作社的生产才能做到”。这种生产合作社是把原本分散的土地全部结合起来，并在此基础上进行大规模生产，是走向生产资料全国性集中的“全国规模地经营农业”，从而形成全国大生产合作社。可见在马克思、恩格斯的农民经济合作思想中，农民集体是具有主体性的现实组织，而且是向共产主义社会发展过程中所必然经历的中间环节。

（二）革命时期——作为政治概念的农民集体

在新民主主义革命时期，农民集体尚处于萌芽阶段，其更多是一种政治与阶级概念。但即便如此，农民集体的主体性依然存在。农民阶级由于自身劳动的孤立性、土地的分散性和地域的隔绝性而难以作为一个独立的阶级开展争取和维护自身利益的运动，他们往往通过追随其他阶级来实现自己的利益。基于这一认识，中国共产党认为农民集体是中国革命天生的同盟军，与之结成牢不可破的工农联盟则是革命胜利的关键。为了团结农民集体，中国共产党在1947年9月通过的《中国土地法大纲》中坚决废除了封建性及半封建性剥削的土地制度并作出了耕者有其田的政治承诺。虽然彼时的农民集体主要是政治概念，但其主体性并未因此湮灭，彼时作为改革土地制度的合法执行机关的“乡村农会”其实就是农民集体的现实组织化。

（三）建设时期——作为基层单位的农民集体

在中华人民共和国成立初期，为服务于国家社会主义工业化的目的，在农村地区建立起人民公社制度。在此期间，农民集体历经初级社、高级社直至达到人民公社这一高潮，其主体性随之显现。1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”，可见高级农业生产合作社是农民在中国共产党的领导下所组成的，以生产资料劳动群众集体所有制为基础的，具有现实主体性的农民集体。1962年颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。至此，农民集体的主体性已不再是纯粹的理论或政治概念，而是同时肩负行政和经济职能的基层单位。伴随着人民公社体制的确立，具有现代和法律意义的农民集体正式登上舞台，原本经土地改革而分散在个体农民手中的土地彻底转变为农民集体所有。

（四）改革时期——农民集体主体性的延续

进入改革开放时期，政社合一的人民公社体制难以为继，人民公社的行政与公共职能随着《村民委员会组织法》的颁布逐渐转移到村民委员会，而经济职能则回归农村集体经济组织。但政经分离并不意味着农民集体主体性的消散，通过梳理法律条文可以发现农民集体的主体性依然存在。首先，作为根本法的《宪法》规定农村土地属于“集体所有”，同时还明文规定了村民委员会的性质和农村集体经济组织的经营体制。根据表述的同一性，若农民集体与二者无异，此处应表述为“农村集体经济组织所有”或“村民委员会所有”而不应多此一举地规定为“集体所有”。可见从制宪角度，农民集体是不同于农村集体经济组织与村民委员会的法律主体。其次，《民法典》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。可见在《民法典》中，农民集体同样具有主体性，只不过农民集体基于某种原因不便直接行使所有权而需要农村集体经济组织或村民委员会代行。最后，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）亦规定，“土地改革时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有”。该条款在强调现代的农民集体与革命、建设时期的农民集体的联系基础上，为农民集体及其主体性正本清源，进一步肯定了改革时期农民集体的主体性。

综上所述，农民集体的主体性无论是在理论源头的马克思主义理论中还是在中国革命、建设与改革的实践中都始终存在，只不过在不同的历史阶段，农民集体的现实化组织存在差异，但农民集体的主体性从未发生动摇。

三、农民集体与村级组织的关系：一体多面

既然农民集体具备主体性，那么必然会延伸出一个新的问题：农民集体与各村级组织的关系究竟如何？若这一问题无法得到解决，农民集体主体性的问题必将陷入无休止的循环。

（一）一体多面关系的起源：全民所有制中的国家与国家机关

全民所有制是和集体所有制并存的社会主义公有制形式，在两种所有制中都是由某一主体作为土地所有权人，再由其他现实组织代表其行使所有权。这就意味着若能厘清国家与国家机关的关系，农民集体与其他村级组织的关系将随之明晰化。国家是国际法律关系中最基本的主体，其能以自己的名义享受权利并承担义务，因此国家具备主体性无疑。但国家作为最庞大的复合主体需要面对的法律关系难以计数，原本的单一主体变得力不从心，为了确保国家事务的专业性和效率，不得不分化出国务院、人民法院等国家机关代表自己做出相应的行为。例如在司法领域，为了满足人民的诉讼需求，国家开始分化出司法机关并将自己的审判权交由司法机关行使。因此，国家与国家机关实际上是一体多面的关系，不同的国家机关虽然性质、职能各有差异，但究其本质都是国家，只不过因专业领域不同而呈现的组织形态存在差异。

（二）一体多面关系的类推适用：从国家到农民集体

若将这种一体多面的关系类推适用到农民集体与各村级组织的关系之上，农民集体的神秘面纱或将就此揭开。在农村社会主要存在着村级党组织、村民委员会以及农村集体经济组织这三大村级组织，按照一体多面的关系理论，看似全然不同的村级组织实际上是农民集体在特定的领域而展现出的不同形式，其本质都是农民集体。具体而言，村级党组织是农民集体在党务方面为保持与中国共产党的密切联系而分化出的党务组织；村民委员会担负着行政职能，是农民集体为满足农民的公共需求而分化出的实现自我管理、自我教育和自我服务的政务组织；而农村集体经济组织则是农民集体在生产经营领域分化出的以集体“三资”为纽带，以发展集体经济为目标的经济组织。

（三）一体多面关系的验证：对法规范与司法裁判的再审视

一体多面关系虽看似合理，但还需要得到立法和司法层面的验证，否则终究是纸上谈兵。《农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权。可见，农民集体的所有权应由专业的经济组织，即农村集体经济组织代表行使。但《民法典》又规定，农民集体的所有权除农村集体经济组织外还可以由村民委员会、村民小组代表行使。如果不依据一体多面关系将各村级组织与农民集体相联系，便无法解释村民委员会和村民小组为何能在农村集体经济组织享有经营自主权的情况下行使集体所有权。而按照一体多面关系，村民委员会和村民小组的本质都是农民集体，因此集体所有权既可以由农民集体的经济组织——农村集体经济组织行使，也可以由农民集体的政务组织——村民委员会行使。

从最高人民法院的司法判决来看，特定人员是否享有农村集体经济组织成员资格被认定为属于村民自治范畴。但根据《村民委员会组织法》规定，村民自治权是村民委员会所特有的基本权利。为何人民法院会认定农村集体经济组织享有村民委员会的村民自治权？按照一体多面关系，农村集体经济组织和村民委员会的本质都是特定地域范围内的农民集体，经营自主权和村民自治权的权利主体实际上也就是集合为一的农民集体。因此，农村集体经济组织成员资格认定问题，可以通过行使村民自治权实现，而不必通过法院诉讼程序来实现。

（四）一体多面关系的实益：对农民集体主体性的坚持与发展

在一体多面的关系中，各村级组织是农民集体面对不同领域而呈现出的特定形式，它们以维护农民集体的利益为己任，共同构成了维持农村社会正常运转的组织共同体。这阐明了农民集体与各村级组织的关系，也为厘清村民委员会、农村集体经济组织等村级组织的性质，进而全面理解村级组织之间的职能划分扫清了障碍。但这只是关注到一体多面中的“面”，而遗忘了作为“体”的农民集体。事实上，“体”意味着农民集体本身就是现实存在的、不可动摇的核心体，亦表明农民集体是具有主体性的法律关系主体，其能独立地享有集体所有权，也不可推卸地承担着对成员的社会保障义务。因此，不能简单地认为将各村级组织放在一起就等同于农民集体，更不能因村级组织的存在而否认农民集体的主体性。简言之，“一体”表明农民集体具有主体性，其是农民基于共同利益而结成的具有独立地位的法律主体；而“多面”则表明农民集体是为了更好地服务于农民才进一步分化出各村级组织。

四、结语

农民集体的主体性关乎“坚持农村土地集体所有权”这一改革底线，基于历史分析和一体多面关系得出的“农民集体具有主体性”的结论，有助于理解宪法规定的“集体所有”不仅是对社会主义公有制的宣示，更是对集体所有权主体的明确规定。唯有在坚持农民集体主体性的基础上正确理解农民集体与各村级组织的关系，才能确保各村级组织为乡村全面振兴提供合力，使农民成为乡村全面振兴的最终受益人。

参考文献：

[1]韩松.农民集体所有权主体的明确性探析[J].政法论坛，2011，29（1）：104-116.

[2]屈茂辉.农村集体经济组织法人制度研究[J].政法论坛，2018，36（2）：28-40.

[3]许中缘，崔雪炜.“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人[J].当代法学，2018，32（1）：83-92.

[4][德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：498-500.

[5]吴业苗.演进与偏离：农民经济合作及其组织化研究[M].南京：南京师范大学出版社，2011：210.

[6]何增科.马克思、恩格斯关于农业和农民问题的基本观点述要[J].马克思主义与现实，2005（5）：49-59.

[7]张现洪.革命、改革与现代再造：村社集体变迁的历史逻辑[J].浙江学刊，2022（5）：20-31.

[责任编辑：李伟杰]