建立就业质量评估指标体系，优化就业促进政策

摘 要：就业是民生之本、安国之策，是各级政府的重要职责和优先事项。我国就业政策的变迁体现了时代的需求，也取得了明显成效。促进高质量充分就业是新时代新征程上就业工作的新定位、新使命。面对当前青年就业的巨大压力，必须建立内蒙古就业质量评价体系，优化就业促进政策，突出抓好高校毕业生等重点群体就业，实现更加充分、更高质量的就业目标。

关键词：就业促进政策 就业质量 青年就业 大学生就业

悠悠万事，民生为重；民生福祉，就业为本。就业，一头连着万家灯火，一头系着经济大局。促进高质量充分就业，不仅是提高人民生活品质的根本举措，也是推动经济高质量发展的内在要求，对于推进中国式现代化建设具有重要的战略意义。

一、我国就业政策变迁

（一）计划经济时代“统包统配”就业制度（1949-1978年）

整个计划经济时代，我国政府将“无失业”作为孜孜以求的就业目标，并于1957年宣布彻底消灭了失业。因此，直到改革开放，我国都没有关于失业的统计。计划经济体制下就业的基本特征是统包统配，即就业主要由国家统一调配和安置，‌所有新增劳动力的就业由国家统一负责，企业和劳动者没有自主权。为了保持高就业率，实行低工资政策。这种就业管理体制对于解决我国的就业问题曾发挥过重要的作用，‌但随着情况的变化，‌其人浮于事、人才浪费等弊端也逐渐显露出来。

（二）改革开放时代“制度性”就业制度（1978-1991年）

1978-1991年是计划经济体制向市场经济体制过渡的“二元”时期。这一阶段的就业政策变化分为三个阶段。第一阶段：1980年提出了劳动部门介绍、自愿组织和自谋职业三结合的就业方针，区别于计划经济时代的统包统配制度；第二阶段：1981年提出实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出，打破了“铁饭碗”制度；第三阶段：1978-1991年，这一时期的劳动就业制度创新为“国家宏观调控，企业自主用工，多种形式并存，全员劳动合同”。

（三）市场经济初期从防范失业转向促进就业（1992-2011年）

1992年《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》明确提出建立社会主义市场经济体制及培育、发展劳动力市场。从1995年《中华人民共和国劳动法》（赫然出现“失业”一词）的颁布，到2004年国务院新闻办公室《中国的就业状况和政策》白皮书（把就业列为公共政策的重要部分）的发布，再到2007 年《中华人民共和国就业促进法》（确立就业方针：劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业）正式通过，标志着中国进入了促进就业时代，从防范失业转向促进就业与防范失业并重时代。

（四）新时代“人民为中心”的“就业优先”制度（2012年至今）

党的十八大以来，习近平总书记反复强调，就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程，必须抓紧抓实抓好。党的十九大报告提出：“就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。”至此，高质量就业已经成为新时代广大劳动者追求高品质生活的价值取向以及各级党委政府实现高质量发展的目标定位。

2018年7月31日，中央政治局会议首次提出“六稳”，中国进入了“稳就业”阶段，并把“六稳”作为实现中国经济稳中求进的基本要求。在“六稳”发力下，我国经济经受住了外部环境变化的冲击，保持了平稳健康发展。

2019年10月28日，“实施就业优先政策”被写入党的十九届四中全会《决定》，首次将就业优先政策置于宏观政策层面，标志着我们党对中国特色社会主义就业规律认识的深化和就业理念的升华。

2020年4月17日，中央政治局会议在重申“六稳”的同时，首次提出“六保”，并将“保居民就业”置于“六保”之首，中国进入了“保就业”阶段。

党的二十大报告对实施就业优先战略作出重大部署，强调强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。

2024年5月27日，习近平总书记在二十届中共中央政治局第十四次集体学习时强调：“促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。”

2024年7月21日，党的二十届三中全会提出，在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出完善就业优先政策、健全社会保障体系。

二、青年就业状况及内蒙古就业成效

（一）我国青年失业状况

青年失业率是指16-24岁人群，主要为高校毕业生、中专毕业生以及中学毕业生。新冠肺炎疫情之前全国城镇登记失业率均低于4%；新冠肺炎疫情之后全国城镇调查失业率均达到5%以上，2022年达到5.6%的较高记录。全国25-59岁人口城镇调查失业率基本保持稳定，但全国16-24岁人口城镇调查失业率居高不下，在2020年达到创纪录的16.8%之后，2023年再次创下20.8%的失业率记录，创48个月以来的新高。这意味着每5个青年人就有一个失业。

高校毕业生是青年的主体，就业形势一直严峻，呈现出就业总量性矛盾与结构性矛盾叠加，逐步以结构性矛盾为主的特征。自1999年高校扩招以来，高校毕业生的数量就每年以60-70万的速度增加，20多年间增长了10倍，增速空前，我国高等教育实现从精英到普及的转变只用了美国一半的时间，比大多数发达国家所用的时间都要短。急速的扩招和相对滞后的产业升级，使得高校毕业就业总量性矛盾突出。2003年高校毕业生迎来第一个就业高峰，突发的非典疫情进一步凸显了就业压力。2008年高校毕业生迎来第二个就业高峰，金融危机使得就业雪上加霜。2020-2022年高校毕业生迎来第三个就业高峰，需就业的毕业生数量突破1000万，新冠肺炎疫情使得2022年成为“史上最难就业年”。约有五分之一的毕业生没有落实就业，与调查失业率相近。而高质量就业的（如升学、出国，入职行政事业单位、国企、大型民企、中小企业，3年内工作比较稳定）不到50%。《内蒙古自治区普通高校毕业生就业质量年度报告》数据显示，2020年就业率仅为68.11%。近几年，由于由于经济结构和劳动力结构的不对应使得就业结构性矛盾突出。

（二）内蒙古就业成效

改革开放四十多年来，通过实施就业优先战略和政策，内蒙古在就业方面取得了重大成就。全区登记失业率从1980年的12.62%下降到2021年末的3.84% ，实现了比较充分的就业；城镇就业人口比重由35%上升至46%。三次产业就业结构进一步优化，从1978年的67.1：18.45：14.45调整为2023年的36.9：17.3：45.8。形成了以《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》为核心，以《内蒙古自治区就业促进条例》《内蒙古自治区劳动合同规定》为补充的法律政策体系。构建了从自治区到嘎查（村）五级贯通、覆盖城乡的公共就业服务网络，提高了就业质量。

三、提升内蒙古就业质量的政策建议

（一）建立内蒙古就业质量评价指标体系

1999年的国际劳工大会上首次提出了“体面劳动”（Decent work）的概念，同时包含了就业数量和就业质量两个方面，且以就业质量为主，被认为是就业质量概念的基础。西方国家已经取得了显著成果，在2010年已初步建立了就业质量评价体系，如欧洲基金会就业质量指标（Laeken indicators）、加拿大政策研究网络项目（CPRN）就业指标体系在欧盟和加拿大应用广泛，被用来修订关于就业质量的政策与法案。相比之下，国内学者对就业质量的研究尚处于起步阶段，定性研究较多而定量研究不足，特别是很少将理论转化成相关部门有意识的政策决策参考。在省级层面，全国首份就业质量蓝皮书是2019年江苏省人力资源和社会保障厅、南京大学联合发布的，有一定参考价值。

与就业质量相关的指标数量包括就业机会、充分就业、就业结构、就业公平、人力资本、薪酬水平、劳动安全、就业支持、就业保障、劳动关系等多个维度。笔者通过运用层次分析法以及指标设计的 SMAＲT原则，最终设计了“四层叠加、逐级收敛”的内蒙古自治区就业质量评价指标体系，该体系由目标层 1 个、准则层 3 个、子准则层 9 个、方案层 33 个构成。第一次系统构建了内蒙古就业质量评价指标体系，第一次尝试对内蒙古就业质量进行评估。研究表明：完善产业链，增加就业机会是提高就业质量的前提；加大就业资本投入，提高劳动者素质是改善就业质量的核心；提供就业保障，保障劳动者权益是提高就业质量的保证。提出了 建立就业质量的长期取向与长效机制，完成就业质量指标体系编制方案，完善全方位就业服务、加大对现有劳动者技能培训， 完善就业保障机制的政策建议。

（二）加强就业促进政策评估

为提高高校毕业生就业质量，内蒙古于2022-2024年实施了高校毕业生3年“十万大学生留呼工程”。其中，高校毕业生7成留在区内，留在区内的毕业生中有3成留在呼和浩特市。事实证明，呼和浩特提出的“3年十万计划”在前两年就已经完成了9万的目标，实现了超额完成，这凸显了该计划的执行力和吸引力。然而，在取得成绩的同时，我们也应看到“十万大学生留呼工程”存在的问题和局限性。一方面，原计划的设定可能过于保守，不利于进一步强化首府地位、提升城市竞争力以进入中游行列。呼和浩特实施的是“3年留呼计划”，平均每年吸引3.3万高校毕业生。而情况相近的省会城市太原和兰州，均实施了“5年30万”的留省会计划，即平均每年吸引6万高校毕业生，是留呼目标的2倍。在“3年十万留呼计划”尚未完成之际，呼和浩特已经在2024年对计划进行了补充，再次实施“5万大学生留呼”的新项目，也充分说明项目目标设置过低，亡羊补牢，为时未晚。目前，从AZAUZx8G6sfN+BAVAI8scA==中央到地方，就业促进政策能出台的几乎已经都出台了，要进行政策评估，明确落实就业优先战略存在的短板，包括政策执行不到位、就业服务落后以及资金使用效率低下等。根据评估结果，适时调整政策目标，制定更加符合实际、更具吸引力的留才政策，以进一步强化自治区及首府地位、提升竞争力。

首先，‌加强顶层设计，‌完善立法保障，‌通过法律法规明确就业影响评估的层级、‌评估结果对决策产生的影响等，‌增强评估的权威性和约束力。‌这有助于确保评估工作的规范化和有效性。‌

其次，完善评估体系，构建综合评估框架。‌着眼行政决策全链条，‌构建以重大政策、‌重大项目、‌重大生产力布局等为主的就业影响评估体系。 ‌

再次，强化数据支撑，建立健全的就业政策数据收集机制，运用统计学、经济学等科学方法，对收集到的数据进行深入分析，揭示政策实施过程中的问题和规律。

最后，强化结果应用，‌适当加大对于有较强就业促进作用的政策、‌项目、‌产业等的支持力度。‌同时，引入第三方评估，‌将就业影响评估结果作为高校、‌职业院校和培训机构调整优化专业设置的依据，‌有针对性地解决人力资源供需不匹配这一结构性就业矛盾。‌这有助于根据评估结果调整和优化教育及培训计划，‌提高人力资源的匹配度和利用率。‌

（三）处理好就业五大关系，稳住就业基本盘

1.就业与经济的关系。内蒙古作为资源富集地区就业弹性低于全国，出现了经济高增长而就业低增长的情况，内蒙古地区生产总值增长带动就业作用较弱。要大力发展新业态、新模式，以发展新质生产力培育新的就业增长点。继续把稳定和扩大就业作为宏观调控的优先目标和经济运行合理区间的下限，增强经济发展对就业的拉动作用，实现就业增长与经济发展良性互动。

2.就业与产业的关系。一线产业工人缺口较大，但很多毕业生不愿意从事一线工作，热衷于升学。要破解“招生难”与“就业难”并存的结构性就业矛盾，关键在于优化教育、‌培训体系，‌以适应劳动力市场需求，‌同时改善需求，扩大现代产业就业容量、提高服务业吸纳就业水平、支持中小微企业吸纳就业，‌创造更多适合毕业生的知识型、‌技术型、‌创新型岗位。

3.就业与专业的关系。按照“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”战略定位，进一步围绕 8 大产业集群和 18 条重点产业链，加大专业调整与专业建设力度，前瞻性制定服务产业链专业建设目录，提升产业与专业的适配度。支持建设紧扣产业、突显特色、差异化发展的专业体系，限制布点数量高的专业，鼓励增设空白、紧缺专业，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。

4.“稳就业”与灵活就业的关系。行政事业单位和国有企业是高校毕业生比较青睐的就业单位，也在“稳就业”方面发挥着示范、引领作用。要全力开发落实政策性就业岗位，以“三支一扶、西部志愿者、应征入伍”等政策性岗位的吸纳作用稳住高校毕业生就业“基本盘”。以稳定青年就业基本盘托底高质量充分就业。而灵活就业之所以发展较快，除了工作方式比较吸引年轻人外，相对较高的收入也是其中的原因之一。不过，在灵活就业规模不断扩大的同时，灵活就业从业人员工作时间紧、劳动强度大、社会保障不全、职业发展空间狭窄等就业质量不高的问题日益凸显。支持和规范发展新就业形态，保障灵活就业人员权益刻不容缓。建议将灵活就业人员、新就业形态劳动者的扩面工作列为扩面重点，逐步打通全民参保的“最后一公里”。同时，健全灵活就业人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制。

5.短期就业目标与中长期就业目标的关系。要完善就业优先政策，建立就业促进机制。一是健全高质量充分就业促进机制，完善就业公共服务体系，着力解决结构性就业矛盾。完善高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业支持体系，健全终身职业技能培训制度。二是统筹城乡就业政策体系，同步推进户籍、用人、档案等服务改革，优化创业促进就业政策环境，支持和规范发展新就业形态。三是完善促进机会公平制度机制，畅通社会流动渠道。四是完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。五是对标相关省份，坚持就业与人力资源开发并重。根据“十四五”就业促进规划和自治区人口流动趋势科学设定就业指标，如，以5年为目标进行就业规划，制定实施“五年二十五万大学生留呼工程”。

参考文献：

[1]内蒙古自治区人民政府办公厅.关于印发自治区“十四五”就业促进规划的通知（内政办发〔2021〕68号）[OB/OL].http：//mzt.nmg.gov.cn/ztzl/mzhqzczq/hqzc/zzqjzc/202211/t20221106_2168660.html，2021-11-3.

[2]赖德胜，苏丽锋，孟大虎，李长安.中国各地区就业质量测算与评价[J].经济理论与经济管理，2011（11）：88-99.

[3]谷素华，安锦.内蒙古自治区就业质量有效性评估指标体系设计及运用[J].阴山学刊，2024，37（02）：82-88.

[4]莫荣.提升职业认知实现高质量充分就业[J].国际人才交流，2024，（03）：1.

[5]中国共产党第二十届三中全会公报[OB/OL]，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202407/content_6963409.htm，2024-7-15.

（作者单位：内蒙古财经大学）

责任编辑：康伟