统筹内蒙古边境地区发展与安全的调查与思考

坚持统筹发展和安全是习近平总书记治国理政的重要方略，2023年6月习近平总书记在内蒙古考察期间再次强调“坚持发展与安全并重”。近年来，内蒙古自治区政协民族和宗教委员会把“统筹内蒙古边境地区发展与安全”作为中长期研究课题，先后深入内蒙古边境旗市及部分抵边苏木（乡镇），前往广西壮族自治区、云南省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区等省区边境地州调研考察，与相关区直部门负责同志、专家学者和基层干部群众座谈、交流，梳理内蒙古边境地区基本情况，分析制约边境地区发展与安全的主客观因素，对如何统筹边境地区的发展与安全进行了深入研究、系统思考。

一、清醒认识内蒙古边境地区发展与安全的突出矛盾及现实问题

内蒙古外接俄罗斯、蒙古国，是我国９个陆地边境省区之一。全区边境线长4262公里（中俄段1051公里，中蒙段3211公里），占全国陆地边境线的近五分之一；有沿边境盟市7个、旗市区20个，抵边苏木乡镇64个、嘎查村200个，边境地区国土面积62万平方公里，占全国边境地区国土总面积的近三分之一。毋容置疑，内蒙古边疆地区肩负着创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的重要使命，承担着保障国家政治安全、国土安全、能源安全、粮食安全、生态安全的重要职责，在国家高质量发展、边疆安全稳定大局中居于十分重要的战略地位，但发展与安全的矛盾在局部地方还较为突出，由此衍生的问题也不容忽视。

（一）地方加快经济发展的政绩冲动与落后的基础条件之间的矛盾突出

和全国各地一样，改革开放以来，内蒙古边境旗市区也把工作重心转移到经济建设上来，在继续发展农牧业、手工业等传统产业的基础上，开始发展工矿业、旅游业和边境贸易，地方经济综合实力显著增强。进入新的发展阶段，内蒙古边境地区加快经济发展、推进现代化建设、实现共同富裕的愿望都很迫切，制定“十四五”规划时多数盟市和旗市区确定的预期经济增速均高于全区目标增速。与之不协调的是，尽管在党中央的亲切关怀下，经过地方各级持续努力，内蒙古边境地区基础设施条件有了明显改善，但受自然、历史等多方面因素影响，目前一些地区三级以下等级公路和无等级砂石路占比仍然较低，宽带、光纤和4G网络覆盖率低于全区平均水平，数字经济的便利和“红利”还不能充分享有；集中供水人口仅有80%，且多数地区水质较差，各族群众基本生活受到一定影响；边防巡逻路通达率、拦阻铁丝网覆盖率、电子监控有效覆盖率还比较低。这些相对滞后的基础设施条件，客观上还是制约了边境地区的发展。2023年与2012年相比，20个边境旗市区的地区生产总值、一般预算收入、社会消费品零售总额等指标占全区的比重分别下降了0.5、1.9、0.9个百分点。

（二）各地差异性较大的自然条件与全国统一的支持性政策之间的矛盾突出

内蒙古62万平方公里的边境地区相当于内地3—5个省的面积，4262公里的边境线横跨我国东北、华北、西北3个大区，分别与俄罗斯、蒙古国的多个边疆区和省接壤，分布着16个对外陆路口岸（对俄6个、对蒙10个），20个边境旗市区年平均降雨量自东向西由不到300毫米（额尔古纳市280毫米）降至100毫米以下（额济纳旗35.2毫米），依次呈现出草甸草原、典型草原、荒漠草原等不同自然景观。事实上，内蒙古边境地区的自然人文条件既与云南省、广西壮族自治区等省区差异很大，也与西藏自治区、新疆维吾尔自治区等省区不尽相同。就区内来讲，东部、中部和西部也有一定的差别，全国统一的支持政策在不同地区产生的效应大有不同。比如，一线边民每天8000元的互市贸易免税配额，在云南省、广西壮族自治区等人口密集的边境地区发挥的作用很大，但在西藏自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区起到的作用就不大。再如，每亩每年7.5元的禁牧补贴在人均草场大、产草能力低的蒙西地区与人均草场少、产草能力强的蒙东地区产生的激励约束效应也有很大的不同。调研了解到，各层级建议国家实施精准化的区域性支持政策的呼声很高。

（三）边境地区群众稳定增加收入的愿望与担负的生态环境保护使命之间的矛盾突出

内蒙古20个边境旗市区有19个纳入《全国重要生态系统保护和修复重大工程专项》实施范围，可利用草原面积5.75亿亩，占全区的56.4%，牧业收入是这一地区群众的主要收入来源，禁牧补贴（每亩每年7.5元）、草畜平衡补贴（每亩每年3.1元）等转移性收入以及来自重大生态修复工程建设的工资性收入是其重要收入来源。但是，由于草原奖补标准数年不变，工资性收入又存在地区和人头间的不均衡情况，一些农牧民要想持续增加收入，更多靠千方百计地钻政策和监管的空子。调研发现，有的地方为了维持牧民收入逐年增长，把勉强达标甚至不达标的禁牧区调整为草畜平衡区；不少地方在草原监管执法中“睁一只眼闭一只眼”，纵容超载过牧。据调查，全区牧区草原植被盖度虽然由实施草原奖补政策之初的38%增加到目前的45%，但依旧没有达到上世纪60年代的最好水平，草原生态保护和修复任重而道远。

（四）人口向中心城市和重点城镇集聚的趋势与抵边居住、贴边生产生活要求之间的矛盾突出

受工业化、城镇化进程加快和中心城市“虹吸”效应影响，再加上撤乡并镇、撤校并点等政策实施，边境地区“空心化”“空巢化”“老龄化”现象日益凸显。七普数据显示，内蒙古边境地区常住人口10年间减少28.3万，其中阿尔山市人口减少52%，四子王旗脑木根苏木所在地仅留了9户10多口人。总体看，20个边境旗市区小学净入学率100%、初中净入学率95.4%，每万人拥有卫生机构8个，与全区平均水平相差不多，但实际上抵边苏木乡、嘎查村的教育、医疗等社会公共服务正在遭遇既缺少服务人员、也缺少服务对象的尴尬状况。目前，全区距边界线3公里内常住人口、距边界线10公里内常住人口数量不足云南省、广西壮族自治区边境一个乡镇甚至一个村庄的人口，一线边民的持续流失让“一顶蒙古包就是一个哨所、一位牧民就是一个哨兵”的边境群防格局逐步变成远去的历史。

（五）推进高质量发展任务与发展内生动力不足之间的矛盾突出

推进高质量发展也是新时代边境地区的首要任务。对于内蒙古来讲，推进边境地区高质量发展既是筑牢我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障的重大举措，也是内蒙古参与和共建“一带一路”、中蒙俄经济走廊，建设国家重要能源和战略资源基地、农畜产品生产基地，打造我国向北开放重要桥头堡的具体行动，是各级党委和政府必须担负好的政治责任。但不容忽视的现实是，我国边境地区主要分布在“胡焕庸线”以西，内生动力不足依旧是发展不充分、不平衡的主要原因。集中体现在以下几个方面：

一是基层治理力量总体不足和干部本领恐慌问题并存。如，四子王旗江岸苏木额尔登嘎查21名党员中45周岁以下仅有7名，绝大部分受教育程度为初中或初中以下，从中选出的“两委”班子很难适应千头万绪的基层治理任务和信息化时代治理手段的变化。

二是人才短缺和人才流失问题并存。高学历人才和技术人才不愿返乡，大学生村官、嘎查村集体经济致富带头人、农畜产品加工技术人才严重短缺。如科尔沁右翼前旗，由于地处偏远，教育、医疗等基础条件较为薄弱，导致当地边境苏木乡机关事业单位人员外流严重。据统计，2019年以来，该旗某乡行政事业编干部先后调出26人，连新考录的11名事业编人员也已调走4名；中小学校教师先后调出19人，新考录特岗教师14人，调出与考入倒挂。

三是投入不足和资金外流问题并存。纵向看，各级对边境地区基础设施、产业发展的资金投入稳步增长。比如，在生态建设方面，2011年以来中央财政累计向内蒙古投入草原生态奖补资金450多亿元，其中一半多投向了边境牧区，人均收益达1.6万元。横向看，相对于边境地区落后的基础设施、产业水平等现状，各级各类资金投入量仍然较少，且存在外流现象。据统计，2023年20个边境旗市区各项存款余额比各项贷款余额多出500多亿元，个别旗市资金总量甚至呈逐年下降趋势。

二、统筹内蒙古边境地区发展与安全的几点思考与建议

内蒙古边境地区存在的上述现实矛盾，是长期的、普遍的，这些矛盾交织起来对边境地区统筹发展与安全、加快高质量发展、推进现代化进程、走向共同富裕无疑会产生不利影响。结合自治区政协开展相关协商调研的成果和民宗委开展中长期课题研究的思考，提出如下建议：

（一）坚持把推进边境地区高质量发展作为重大战略进行顶层设计、高位推动

多年来，特别是党中央实施兴边富民行动以来，内蒙古抓住机遇实现了较大发展，但各层级对推进边境地区高质量发展思想上不够重视、体制机制上多头交叉管理等问题还客观存在，各级有关部门各自为战、分头推进的格局并未从根本上改变。自治区党委《关于全方位建设模范自治区的决定》把“在兴边稳边固边上做模范”作为七大目标任务之一，释放出重大信号，提供了重要契机。建议学习借鉴新疆维吾尔自治区举全区之力推动南疆高质量发展的经验做法，把推进内蒙古边境地区发展作为全区办好“两件大事”的重要内容，与建设两个屏障、两个基地、一个桥头堡等重点工作置于同等重要的位置，制定出台明确具体的法律规范、总体规划和政策支持措施，进一步理顺组织领导体系，明确工作责任体系，完善统计监测体系，并定期召开全区性工作会议，组织开展推进情况评估和考核，推动各项目标任务、政策举措落地落实。

（二）坚持把培育发展边境地区优势特色产业作为根本举措进行分类指导、精准支持

与新疆维吾尔自治区、西藏自治区和云南省、广西壮族自治区相比，内蒙古边境地区加快发展的条件更好一些。目前内蒙古边境地区发展不足的原因，从自治区层面看主要是一段时期发展定位不明确、具体指导和支持不够精准；从边境地区自身来看主要是优势特色产业规模小、水平低，没有形成强有力的产业支撑。

自治区层面要根据7个边境盟市特别是20个边境旗市区的地理区位、自然条件、资源禀赋、产业特色等要素，进行合理分区分段、科学定位，分类指导、精准支持，尤其对满洲里、二连浩特市等口岸城市、旗政府所在地城镇给予有重点的差别化支持，使之成为产业结构调整、产业层次升级的强大引擎和集聚发展要素、公共服务资源的重要平台。

各边境旗市区坚持把产业兴边作为主攻方向，发挥各自优势，抓住“一带一路”建设机遇，依托中蒙俄经济走廊，结合实施乡村振兴战略和数字赋能行动，加强边腹联动，进一步做优特色种养业，做大口岸落地加工业，做强边境贸易和特色旅游业，促进一二三产业融合发展，加快形成多元发展、多极支撑的现代产业体系，上下协同把边境地区打造成与呼包鄂产业集聚区、沿黄河生态经济带相呼应的边疆优势特色产业发展带，力求通过优势特色产业的持续发展，为边境地区农牧民持续增收、中心城市和重点城镇集聚人口提供可靠保障。

（三）坚持把边境地区生态环境建设与保护作为核心任务进行统筹谋划、系统推进

绿色是内蒙古边境地区的底色，打好“三北”工程攻坚战是边境旗市区义不容辞的政治责任。能不能统筹好经济发展与生态安全的关系，在推进经济高质量发展的同时构筑好我国北方重要生态安全屏障，是检验内蒙古各级党委和政府政治站位、行动能力的“试金石”。

自治区层面应在习近平生态文明思想的指引下，坚持走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路，针对边境地区自然生态环境差异性较大的特点，在落实主体功能区规划、加强生态保护红线管理的基础上，协调国家相关部委合理确定不同区域生态环境保护与治理的方向和重点，同时在新一轮草牧场确权时优化相关政策，调整完善草原生态奖补机制，让边境地区的山水林田湖草沙更好地回归生态功能。

边境旗市区要保持战略定力，全面落实最严格的生态环境保护制度，坚决落实退耕还林、退牧还草、草畜平衡、禁牧休牧政策，加快实施重点生态治理与修复工程，系统推进呼伦湖、居延海等重要水生态综合治理，继续加强荒漠化治理和森林湿地保护，深入开展农村牧区人居环境建设，久久为功、久久见功，构筑起祖国北疆万里绿色长城，把边境地区打造成全区乃至全国生态优先、绿色发展的样板地区。

（四）坚持把改善基础设施、提升公共服务水平作为基础工作进行定向帮扶、重点支持

基础设施建设滞后、公共服务水平低下，是制约内蒙古边境地区高质量发展的突出短板，也是调动和激发各族群众守边护边积极性必须解决的实际问题。对待这个问题，不能只算经济账、局部账，还要算政治账、全局账。20个边境旗市区在基础设施、公共服务等方面各有所弱，各有所需，应当因地制宜、区别对待，定向帮扶、重点支持。

自治区层面应加大少数民族发展基金等涉边专项资金的规模，并加强监管、提高效益，同时引导各类金融机构实施差别化的信贷支持政策，鼓励边境地区在政策许可、风险可控的前提下多渠道融资，重点投向抵边村屯的基础设施、民生改善和优势特色产业发展；有序推进跨境铁路、高速公路建设和边境地区国省道干线升级改造，军地协同提升边防公路等级；加快推进电网扩面、安全饮水升级改造等工程，协调电信运营商扩大移动通信网络覆盖；放宽公职岗位招考条件和边境村镇落户政策，鼓励现役军人就地安置和能人返乡创业，为边境地区更好更快发展提供基础条件和人才保障，支持其更好融入国内“大循环”和国内国际“双循环”。

边境旗市区要扛起主体责任，加快实施行政嘎查村和抵边自然村通硬化路建设全覆盖工程，对抵边牧民居住点加快实施新能源供电设施升级改造；优化边境苏木乡、嘎查村中小学校和幼儿园布局，落实免费教育和困难学生贷款支持政策，适当提高教职工补助标准，有计划地选派教师驻边支教；推进远程医疗和巡回医疗项目建设，加快区域性救灾减灾指挥中心和救灾物资储备库、应急避难场所建设，着力提升边境地区疫病防治和抗灾减灾能力，让边境地区各族群众更多地享有现代化建设的成果，一道走向共同富裕。

（五）坚持把铸牢中华民族共同体意识作为工作主线始终紧紧围绕、毫不偏离

铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线。内蒙古边境地区绝大部分为少数民族聚居地区。中华民族共同体意识铸得牢不牢，中华民族共同体建设推进得好不好，直接关系到内蒙古边境地区的政治安全和各项事业发展。边境地区要更加自觉主动地学习贯彻习近平总书记关于加强和改进新时代党的民族工作的重要思想，聚焦铸牢中华民族共同体意识这一主线，持续开展富有特色的民族团结进步创建活动，坚定不移推行使用国家通用语言和统编教材，构筑中华民族共有精神家园，推进各族群众共同走向现代化。具体工作中，要针对边境地区尤其是抵边苏木乡、嘎查村干部队伍不稳、专业人才匮乏、治理力量薄弱等实际问题，学习借鉴广西壮族自治区全域推进“铸牢中华民族共同体意识示范区建设”和务实开展“党旗耀边关”行动的经验做法，持续加强基层党组织和政权建设，大力培养使用优秀少数民族干部，定向培养守边护边本土人才，制定实施鼓励干部职工抵边工作的优惠政策，进一步提升边境地区基层治理体系和治理能力现代化水平。与此同时，进一步优化抵边区域和一线边民的划分标准，完善边民动态补助机制，降低边民创业就业门槛，健全完善专业护边员制度，合理确定边境地区最低生活保障标准，逐步提高医保政府补助标准，切实保障一线边民基本生活，最大限度地解决守边护边后继无人的问题。

（作者系内蒙古自治区政协民族和宗教委员会主任）

责任编辑：张莉莉