关于构建高校预算绩效问责制体系的几点思考

党的十九大报告中提出了要全面实施绩效管理，到写入党章，再到中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕29号）文件的要求，全国上下一致强力推动预算绩效管理改革，硬化预算绩效约束，绩效管理的问责制才得以完善。

习近平总书记强调，“政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，确保重点支出，提高资金使用效率，避免资金浪费”。2021年4月，为了解决预算管理中存在的突出问题，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）一文中把“明确地方和部门的主体责任，切实强化预算约束”作为基本原则，决策环节全面开展绩效评价，推动预算绩效管理扩围升级， 进一步部署了“强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力”。

预算绩效问责的含义和作用

预算绩效问责制，是对预算编制和执行过程中，由于故意或者过失导致资金支付完毕而预算绩效未达到项目设立初期的绩效目标或相关规定标准要求的部门或者责任人进行问责的制度。问责的前提和依据既是预算绩效评估的结果，也是学校重视绩效管理的内动力，切实全面履行实施预算绩效管理的出发点，没有问责制的存在，预算绩效管理很容易成为纸上谈兵，不接地气。

传统学校认为预算只要事先规范收支行为，制定出严密的预算规则，后期按照规则完成预算即可，实际上过度的控制导向反而约束了资金使用者的手脚，只把按照预算要求完成支付作为宗旨，没有要求资金使用的成效，这样更重视支付过程而非结果，导致绩效低下，甚至有了只要支付率达到标准就是完成绩效考核的不负责任认识行为。而实行预算绩效问责制，是使预算管理的重心从简单分类记录项目开支进化到重视项目花钱后达到的效果。所以预算绩效问责制是根据预算这一主线，在合理的组织结构下做出科学的预判并形成非常清晰的目标产出结果，更好提升预算预测准确性，及时纠偏，提高资金使用效益。

推进预算绩效问责制的措施和建议

一是确定绩效问责对象。首先明确各部门各单位对本部门的预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。所以问责对象应是部门领导或者是项目负责人，而非普通工作人员。

二是加强组织领导，建立高水平高素质的管理团队，加强问责队伍建设，多种监督方式提升高校绩效管理评估综合能力。预算绩效问责的主体资格是学校，学校要将问责工作推进情况作为领导班子和有关职能部门领导考核的重要内容。各职能部门要依照职能分工参与预算绩效问责，比如计划财务部、审计部、组织部、人事部、纪检（监察）等，要增强各部门问责权威性。学校其他各级职能主管部门根据职能分工，通过日常监督或抽查，也要监控项目的预算执行进度和绩效目标实现程度，发现问题及时纠偏整改，同时将监控报告向学校报送，对绩效评估中存在严重问题的政策、项目，及时督促整改落实。建立基于绩效评估的高校绩效问责体系，搭建途径和平台，将绩效链条延伸到社会公众，根据绩效评价中的“满意度”指标，鼓励社会、公众、学生家长等利益相关者和没有明显利益关系的各层次代表，对公开的绩效报告参与问责监督，给出公平中肯的结论，以此加强社会各界监督。当前主要通过满意度调查的评价方式，精细化设定调查问卷，还可以采用研讨会、内部访谈、深度访谈等方法，有效搭建社会公众参与预算绩效评估管理的平台。

三是丰富问责方式。逐渐从模式单一追责向奖罚并举扩展，实现有奖有罚，提升预算绩效管理主动性和积极性。问责的情况有：编制预算绩效内容不匹配目标的，预算绩效考核指标细化量化不合理、不可行、不科学造成预算决策失误的，项目执行过程中绩效目标发生偏离严重的，项目结题资金支付完毕后但绩效未达到有关部门批准预定目标的，在资金使用过程中违反相关法律、法规等规章制度的，不能按规定履行相关预算绩效管理职责的，工作中懒政怠政糊弄了事的，等等。如果是预算部门绩效管理情况差，则影响部门评优资格、削减预算、约谈、通报批评、后期加强绩效跟踪审计等；如果是责任人，则有告诫责查、组织处理、行政处分等。绩效问责制中，不仅只有问责，还应包含奖励机制，并且也能延续到个人。比如对绩效评价结果优秀的预算部门和项目负责人，以及在预算绩效管理工作中积累先进的工作经验并在实际工作中做出突出贡献的个人可进行奖励：有通报表扬、奖励，或是优先评优职务职称晋升，再是给予适当的经费奖励等。通过该奖惩机制，将典型绩效评价工作经验通过全校宣讲充分推广开来，使预算绩效工作更好地开展起来。

四是建立绩效问责考核制度，健全学校的绩效评估指标体系。问责的实现依赖法治，只有建立在法治基础上才能扎根，也只有在健全稳定的法治环境下才能长期稳定运行。所以要建立健全考核制度，让考核具有可操作性，应先细化考核指标，就是要将预算指标充分分解并对应到部门和责任人，确保分解后的预算指标有对应有落实可追踪，避免存在预算指标不配套现象。问责与法治紧密相连，避免有问责制度，但因缺少管理规则或操作办法，不能指导现实实践，导致缺乏可操作性、执行力不足。高校教育问责需要解释和说明的内容有（不限于）以下几类：各类收入、科研赞助经费使用情况、日常运行成本、财务公开、财政廉洁和安全、投资、资金风险控制、学科和课程设置、学校定位、教学评估、教职员工人事考核指标体系、教师培训与进修制度、学生选择学校和专业的自由、学生就业情况、学生考核成绩、学生获得学位的时间、教学和服务质量、师德师风、环境建设等内容。

在绩效问责考核制度中必不可少的一环就是绩效问责程序。首先，每年8月要对当年拨款项目做绩效监控，根据项目完成绩效与项目预定目标的偏离程度做绩效监控并予以说明，监控实行“双监控”规则，也就是从绩效目标的实现程度和预算支付执行进度开展监控，对照年初绩效目标中数量、质量、时效和成本等产出指标的完成值还有效益指标满意度指标等实现程度和趋势进行分析，对预计不能完成目标的原因和拟采取措施进行说明。对预算支付执行进度监控时，要跟踪项目资金支付的申请、审核及支付流程，对重点项目绩效还要延伸对政府采购、工程招标、监理验收等有关预算资金会计核算进行全方位监控，形成全面的多部门联动，共同对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判，发现问题及时止损纠偏。其次，当年10月底前对支付进度慢、目标偏离严重，已经或预计造成重大损失浪费或风险等情况的项目负责人做问责并暂停或收回未支付资金，统筹后进行盘活，提高资金使用效率。最后，年底学校按照专项考评实施细则的相关规定，对项目开展自评和评价，并将评价结果报学校及时做出问责决定。收到问责决定的部门或项目负责人在1个月内将落实整改情况以整改报告形式反馈学校，使“双监控”的内容落到实处，真正做到事中监控、事后问效，让绩效问责警示作用贯穿整个项目执行过程中，并且实行重大项目责任人绩效终身责任制。

五是加强学校预算绩效评估能力。绩效评估的结果是绩效问责制的前提依据，根据该项工作的重要性，高校应增加在预算绩效管理中的机构设置与人员配备，最好设置独立的预算绩效管理部门，实在不行，需采取由计财部、归口职能部门、预算单位等联合办公的方式，或邀请有专业资质背景的第三方社会机构、组织及其成员共同参与高校预算绩效考核评价工作。有了专职预算绩效部门，还需加强人员预算绩效评估能力的培训，强化预算绩效评价专业人员和队伍建设，提升个人政治认识和综合素质，并融入党建日常工作。设立专家库，定期对专家进行测评和考核，提升专家的公信力，增强实际经验和专业程度，及时淘汰专业能力考核不合格尤其是触犯道德底线的专家，这将加大高校绩效问责公平公信力度，提高高校预算绩效评估能力以及绩效管理整体水平。

六是提高信息化技术的使用，建立“以预算为主线，以资金管控为核心，各类监督协调贯通”的业务流程协同机制，将校内的各教学部门、教辅部门和行政部门等与财务信息系统数据库打通，借助互联网技术搭建一个统一服务的平台，打通全校信息系统数据库，实现一体化的在线服务平台。充分运用大数据和信息化手段，在平台上梳理并优化业务、在系统自动分析与人工管理综合评估之下，低绩效与无绩效的部门和项目负责人能够及时发现工作中现有的不足之处，再结合提出的意见建议及时准确修正、弥补错误，防患于未然。把高科技信息技术嵌入预算问责流程中，让学校的监督机制真正实现数据互联互通和信息共享，充分发挥动态监控的高度威慑、高效警示、纠偏及时、规范制度、反馈迅速的作用，真正实现预算事前有绩效、事中有监控、事后有评估的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效监控管理体系。

综上，加强高校预算绩效管理能力建设是每个高校迫在眉睫且重中之重的工作，作为预算绩效管理全过程中的“无效必问责”工作的开展目的并不是惩罚，而是要通过管理实现优化和改良的目的，从而进一步健全管理制度、增强支出责任、强化社会监督，进而推动和保障高校高质量健康发展，这才是开展预算绩效管理需要达成的最终目的。［基金课题：自治区直属高校基本科研业务费项目：“基于《高等学校财务制度》的修订探讨提升高校财务治理能力水平策略——以内蒙古工业大学为例”（项目编号JY20230121）。作者单位：内蒙古工业大学］

（责任编辑：吴辉）