农委整体支出绩效评价案例总结与思考

摘"要：部门整体支出绩效评价是政府预算绩效管理的重要环节，其评价考核的范围既包括项目支出，也包括基本支出。农业部门的工作繁琐复杂，涉及面广，部门整体支出绩效评价难度较大。文章以A市农委整体支出绩效评价为例，概括总结了评价的目的、重点、组织实施过程和评价指标，分析了A市农委部门管理中存在的问题并提出了相应的建议，最终就部门整体支出绩效评价工作的开展提出相关对策，以促进农业部门将预算资源的配置从权力导向转变为责任导向、从服务部门政绩转变为服务公共职责。

关键词：预算管理；绩效评价；农业部门；整体支出

中图分类号：F810.6文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）24-0074-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.24.019

1"研究综述

部门整体支出绩效评价是指构建合适的绩效评价体系，运用科学合理的绩效评价标准与评价方法，对预算部门或单位的整体工作实施绩效监控，考核绩效目标的完成情况，分析预算部门的履职情况，并评价部门预算资金使用的经济性、效率性和效益性。与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价的覆盖面更广、评价内容更全，评价难度也更大。2020年3月财政部印发了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），对项目支出的评价原则、评价方法、评价步骤、评价报告的撰写做了详细的规定，但对于部门整体支出绩效评价，尚未有统一制度细则规范，各地在评价过程中还存在评价过程形式化、评价重点不突出、评价结果难以得到有效应用等问题。如何进一步完善部门整体支出绩效评价是目前我国预算绩效管理应重点关注的问题。

张曾莲等（2022）以北京科技大学为例，运用平衡计分卡采取熵值法对北京科技大学2015—2019年内的整体支出绩效水平进行了评价[1]。周福田和何梧桐（2022）结合实务工作对县区部门整体支出绩效评价进行了探讨，提出细化预算编制加强项目管理、严格制定方案合理确定指标、创新绩效评价方式等建议[2]。王莹等（2022）以南京市气象局为例，以因果分析为逻辑，从投入、过程、产出和效果四个维度搭建指标框架，然后通过设置共性指标和个性指标，构建了气象局整体支出绩效评价指标体系[3]。邱月华和邓佳（2022）对部门整体支出绩效评价进行了研究，提出了构建分行业分领域的部门整体支出绩效评价指标体系、加强部门整体支出绩效评价结果的应用等建议[4]。阳秋林等（2022）基于对湖南省衡阳市第三方机构出具的42份绩效评价报告的分析，总结衡阳市预算绩效评价的成功做法和成效，并提出了建立预算绩效联通机制、完善绩效管理制度、设计统一评价指标等建议[5]。但是，对部门整体支出绩效评价的实务案例及个案分析并不多见，理论层面的探讨难以解决当前实务中的迷茫与杂乱。

2"A市农委基本情况

A市农委内设科室12个，委属事业单位19个、国有企业1家。2022年A市农委及归口预算管理单位共有编制159人，其中行政编制18人，事业编制114人，差供编制19人，自收自支8人。截至2022年年底，共有在职职工163人，离退休人员65人。

A市农委2022年经A市财政局和A市人大会议批准的部门预算收入为13776.60万元，部门预算支出为13776.60万元。A市农委2022年决算收入9149.65万元、支出9149.65万元，其中基本支出2425.10万元、项目支出6724.55万元。

3"绩效评价工作开展情况

3.1"评价对象及目的

本次绩效评价的对象为A市农委2022年部门整体预算支出，绩效评价目的：一方面是通过考察2022年A市农委包括部门基本支出和项目支出在内的整体预算支出与重点工作任务的完成情况是否相匹配，确定财政支出是否有效，是否存在低效、无效支出，从而为政府下一步预算支出安排提供依据，充分发挥财政资金的使用效益。另一方面在于通过客观评判部门年度工作任务目标确定和部门预算编制是否合理，制度建设、预算管理、收支管理、资产管理是否规范，发现部门工作开展过程中存在的问题，并提出建议，促进部门提升管理水平。

3.2"评价重点

部门整体支出绩效评价，是对包括部门基本支出和项目支出在内的整体预算支出的绩效评价，此次绩效评价重点是：①部门职责是否明确，是否符合“三定”方案中所赋予的职责和年度承担的重点工作，资金配置是否合理，部门整体支出绩效目标以及项目支出绩效目标设定是否明确合理；②部门年度规划、计划是否适当，内部职责分工是否明确，预算执行和管理是否合理合规，财务和业务管理制度是否完善，执行是否有效；③部门年度重点工作完成情况，整体支出在有效履行部门职责中发挥的作用以及整体支出和项目支出的绩效目标实现情况和达到的效果。

3.3"评价组织实施

3.3.1"前期准备

本次评价由财政部门牵头，组织中介机构及抽调农委骨干工作人员1名组成联合评价小组开展评价工作。

评价组在正式开始评价工作之前三次前往A市农委对部门相关工作人员进行座谈访谈，收集和整理与A市农委部门整体工作和重点项目相关的政策、文件资料，了解部门整体和重点项目的基本情况。

对项目概况初步了解后，组织项目组成员对收集到的文件资料进行研读、讨论，查阅与部门履职和项目实施密切相关的行业发展规划，年度工作计划、工作总结、预算批复、决算报告等文件，研讨确定本次绩效评价的目的和重点，力求获取对部门工作情况全方位的了解，结合部门特点，形成本次绩效评价的总体思路。

3.3.2"工作方案和指标体系设计

评价小组根据被评价部门实际情况和工作重点指导制定本次部门整体支出绩效评价工作方案和指标体系，并聘请农委专家顾问协助指导方案设计、问卷编写以及指标体系的设立，确保指标体系全面、客观、合理，能够切实反映被评价部门履职和重点项目开展的效果以及绩效目标实现程度。

根据河南省财政厅《河南省省级部门预算绩效目标管理办法》《A市市级部门预算绩效目标管理办法》以及委托方的要求，结合部门具体情况，评价小组确定了4项一级指标、16项二级指标、56项三级指标。指标数据主要来源于绩效评价相关管理办法、行业发展规划、年度工作计划等文件。

3.4"评价实施过程

3.4.1"数据采集及真实性验证

评价小组三次前往A市农委进行数据采集，查看2022年度部门整体支出和重点项目支出的相关数据和资料，包括但不限于工作计划和总结、财务资料、资产清单、各项管理制度、项目完成情况及汇总资料、项目实施方案、其他相关文件。所有采集的数据和资料均经过询问相关负责人，核查相应凭证等方法确认无误后整理记录。

3.4.2"现场核查

评价人员按部门整体支出的60%抽取重点项目前往现场进行考察，进一步了解重点项目开展情况、主要受益对象满意情况，为评价工作提供基础数据支撑。现场考察三个重点项目为中央财政2022年农田建设补助资金、2022年市美丽乡村建设试点村建设项目资金、A市花卉产业示范区基础设施建设项目。

3.4.3"访谈

评价小组在绩效评价过程中多次对A市农委财务负责人和各业务科室负责人进行访谈，充分了解2022年度A市农委各科室的基本情况、年度工作重点、重点工作开展情况以及工作过程中遇到的问题和难点，了解和评估财政资金的使用效率和效益，发现部门工作开展过程中可能存在的问题。

3.4.4"分析和评价

对收集的数据、考察记录、访谈记录进行分析和整理，对实际业务数据按照既定的评价标准进行打分，分析和沟通未得分项的原因，撰写评价报告。

4"A市农委工作中存在的问题

4.1"缺乏对农户决策产生重大影响的途径和方式

主要农产品产量是农业部门的重要业绩指标，但是土地承包权归各农户所有，约66%的农户是自行耕种，只有20%的农户加入合作社或与合作社有订单合作，农委无法对如此众多的农户在鼓励耕种、作物选择、耕种作业等方面提供指导、监督和服务，种不种、怎么种是农户的自主决策，不在农委的控制范围之内，约2%的农户耕地弃耕，80%的农户种植的作物为普通小麦和普通玉米，高筋小麦和青贮玉米种植极少。

4.2"农业基础设施建设和管护水平有待加强

高标准农田建设时因涉及打井、挖水沟、修路等工程施工，还涉及后期的使用和维护管理，群众基础好的村庄才能实施。评价小组通过问卷调查、现场考察等方式了解到，因土地承包权分散，有些村民出于自身利益不同意占用其土地进行建设，节水灌溉设施更是难以推进，排水沟渠无法建设、维护，导致当前A市高标准农田建设在排水、土地平整、农田防护、生态环境保持等方面相对薄弱，整体建设标准较低，达不到《高标准基本农田建设规范（试行）》的要求，也难以保持10年以上的有效使用期限，而且虽然A市农委为保证建设质量，采取了工程施工由监理、村委村民代表共同监督，验收由农委、村委、村民代表共同进行的方式，但由于后期管护完全交给各村委，而村委管理能力较低、资金有限，难以保证后期的维护管理质量，进一步降低了财政资金的使用效益。调查显示，目前只有68%的农户土地能够得到机井灌溉，43%的农户土地附近有硬化田间道路，最终导致66%的农户全年粮食产量在1200斤以下，46%的农户家庭年收入不足3万元。

4.3"农业服务工作难以系统化

植物保护是粮食生产的重要保障，由于农村土地经营权分散，单户种植面积少，种地收入在家庭收入中的比重较低，农户对植物保护不是特别上心，而农委植物保护工作人员有限，无法对接大量的散户，农委的植物保护工作难以和农户种植紧密结合在一起，无法形成系统化的植物保护工作体系。与此类似，对于农业龙头企业、农业公司、农业合作社的产业化服务零碎，随机性强，缺乏系统化。

4.4"工作计划性和绩效管理意识需进一步加强

根据评价小组了解到的信息，由于农村土地承包权分散，农村的各项工作需要乡镇、村委来推进，导致农业工作零散、难以找到落脚点，所以，在实际工作中，A市农委主要以落实上级工作指示为主，缺乏长期工作规划，解决农村、农业发展深层次问题的主动探索精神不足，影响目标实现的各项因素分析模糊，而上级对于A市的实际发展情况难以做到全面、深入的了解，下达的任务未必符合A市的实际情况。若农委部门本身缺乏中长期的发展规划，长远目标、发展方向不明确，可能无法最大限度地促进A市农业、农村更好的发展。

4.5"科技创新能力有待提升

农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，农业科技创新能力的提升对于提高农业发展速度和发展质量至关重要。根据评价小组了解到的信息，由于缺少高端技术人才和设施设备，A市农委2022年农业、种业科研成果较少，先进农业技术推广程度不足，整体科技创新水平较低，积极性不高，不利于加快推进A市现代农业建设，也不利于促进当地农民收入水平和生活水平提高。

4.6"预算管理水平有待提升

A市农委2022年经A市财政局和A市人大会议批准的部门预算为13776.60万元，但2022年决算收支为9149.65万，预算执行率仅为66.41%。主要原因为个别项目未开工建设，还有部分项目变更或处于竣工决算审核过程中，导致整体预算执行率较低。

5"提升农委工作管理水平的建议

5.1"开展充分调研，深入分析问题所在

深入调查，全面分析可能影响主要产出目标的各种因素，剖析总结深层次的原因，梳理出主要矛盾，为领导决策及确定绩效目标提供依据。例如，确保粮食产量提高的关键在于耕地质量的提高、灌溉水平的提高、育种技术的提高和良好的植物保护，但农户分散经营、集体土地承包期权由农户分散支配制约了高标准农田建设、节税灌溉设施建设、大型农机使用程度和良好植保技术的推广。但上述因素的制约影响程度到底有多大，如果解决该因素的影响能够提高多少产量，哪个乡镇、哪个村庄问题更突出，哪个乡镇、哪个村基础较好些，哪个区域还有提升的空间，都需要深入乡村进行广泛的调查。

5.2"加快基础设施建设，提高管护水平

农业基础设施建设是加快发展现代农业的基础，调查显示A市仅有68%的农户土地能够得到机井灌溉，43%的农户土地附近有硬化田间道路，而各村农户所提出的意见中，对道路、水利等农业基础设施建设的需求占比为10.29%，仅次于对技术指导、技能培训的需求。因此，建议A市农委适当提高农田建设标准，保障建设质量，同时严格落实管护责任和管护资金，协助各村委制定管护措施，监督其按规定执行，加大后期管护力度，尽可能提高农业基础设施使用寿命，充分发挥财政资金的使用效益。

5.3"促进与上级主管部门的沟通，改进涉农项目资金拨付周期

农业项目有其独特的周期性，必须严格顺应自然节气，错过节气和农作物的生长阶段之后，再下达资金的使用绩效就会大打折扣甚至无效。比如病虫害防治工作，小麦的播种出苗、返青、拔节、孕穗和玉米的苗期、穗期、花粒期分别应该做哪些病虫害防治工作，有一定的规律。如果防治资金下达较晚，下达后再进入招标流程，等农作物已收获了才开始使用防治资金，这时意义已经很小了。类似的还有高标准农田建设资金，高标准农田建设必须避开农作物成熟、收获时期，同时在入冬上冻前完成建设，但是资金下达并走完招标流程就已经进入下半年。建议农委、财政部门和上级农业主管部门充分商讨协调，修订相关文件制度，使得涉农项目资金使用更能贴合农业生产周期，以提高资金使用效益。

5.4"提高管理的主观能动性，加强工作的计划性

目前农委的工作主要是落实上级农业主管部门和市委市政府的各项任务指示，主观能动性和管理机制创新有所欠缺。重点工作方向明确后要结合国家、河南省、市农业农村工作相关的中长期规划和A市当前农业农村发展现状编制符合A市实际的中长期发展规划，并在年度工作重点中进行安排，明确目标和责任、建立台账，逐步有序推进。

5.5"引进科研人才，提高科技创新能力

建议A市农委适当引进科研人才，或积极与农业领域科研机构、高校开展合作，组建科研团队，建立激励机制，充分调动农业科技人员的积极性和创造性，不断提升农业、种业科技水平，加快科研成果转化，完善先进技术推广体系，建设农业科技示范基地，以点到面辐射带动小农户生产水平，将更多先进的技术和设施设备更快、更好地应用到实际农业生产过程中。

5.6"强化预算管理意识，加大预算执行力度

编制预算对于单位各项工作的开展有着重要的意义，因此编制过程中要结合单位实际情况与各科室进行充分沟通，保障预算编制的科学性，同时对于执行过程中的预算开支要做到跟踪分析，及时了解预算执行中遇到的问题，提出可行的解决方案，保证年度预算目标的实现。

6"农委绩效评价工作的经验总结

6.1"事先做好充分准备

部门整体支出绩效评价牵涉面广，部门内设机构众多，各自职责差异很大，项目支出金额大、周期长，如果不事先做好充分的准备贸然进场，就难以确定重点和脉络，评价不得要领，而且得不到被评部门的良好配合。在评价之前，要深入研究被评部门相关的国家、省、市“十四五”规划、三年行动计划、年初工作重点计划、年终工作总结等，了解上级、本级政府对部门工作的重点任务布置情况，搞清楚国家战略、地方区域发展战略与该部门工作的联系和纽带，搞清楚各项资金的使用范围和报表、账目的名称、内容、负责人和存放场所。

6.2"吸收农委内部工作人员参加或指导

中介机构在开展绩效评价时往往不了解被评价对象的具体业务，缺乏政策领悟能力和政策研究水平，往往只能浮于表面，不及要害。本次评价开始之初，评价小组前往另一市的农村工作委员会展开调研，学习和听取另一市农村工作委员会领导和业务骨干对相关业务的讲解和工作重点的把握，然后再行回到当地进行评价，有内行人做指引和教导，大大节省了时间和精力，提高了评价的效果。

6.3"充分沟通，建议要能够落地

评价的目的关键在于提高，提出的建议关键在于落实，单纯给出个评价结果或者分数并没有很大的实际意义，特别是农业工作，不是说资金运用效果不好，简单的停拨资金就能解决，资金还不能停拨，要解决的是如何做得更好。所以在评价中，发现问题要抽丝剥茧，找出最根本的原因，并利用评价小组的身份，促进多个部门之间的沟通和协调，以解决问题为导向，提高预算管理水平。

参考文献：

[1]张曾莲，冯勃雅，武德昆.公立高校整体支出绩效评价研究——以北京科技大学为例[J].教育财会研究，2022（6）：15-29.

[2]周福田，何梧桐.县区部门整体支出绩效评价方法与思路[J].现代审计与经济，2022（增刊1）：38-40.

[3]王莹，何月娥，梅雅婷.气象部门整体支出绩效评价体系研究[J].中国农业会计，2022（11）：48-50.

[4]邱月华，邓佳.部门整体支出绩效评价问题研究[J].上海立信会计金融学院学报，2022（5）：78-86.

[5]阳秋林，王湘懿，阳宏利，等.地方政府部门整体支出预算绩效评价的探索与创新——基于湖南省衡阳市第三方机构绩效评价报告[J].财政科学，2022（8）：143-150.

［作者简介］陈丽平，研究生学历，注册会计师、中级会计师、金融理财师。