宁滁省际毗邻区域跨界发展模式探讨

摘 要：构建适合的新模式，加快推动省际毗邻区域跨界协同高质量发展是长三角一体化发展的关键。文章分析省际毗邻区域跨界协同高质量发展的现实基础和有利态势，总结深汕模式等典型经验，提出初期宜采取“领导小组+管委会+开发公司”模式。进入成熟期，待运行机制稳定后，可以转变为“开发公司+管委会”模式。在构建模式的过程中，应明确模式的运行原则、考核指标、机制保障。

关键词：省际毗邻区域 跨界协同 模式 策略

中图分类号：F126" 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）08-137-02

党的二十大报告提出深入实施区域协调发展战略，推进长三角一体化发展。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》确定顶山—汊河等6个省际毗邻区域作为跨界协同发展的重点区域，选择适合发展模式启动建设和保障运行，是实现省际跨界协同高质量发展的“先手棋”和“关键招”。

一、文献综述

跨界协同高质量发展本质上是区域分工协作发展，其理论可溯源于亚当·斯密[1]（Adam Smith，1776）的绝对成本学说、大卫·李嘉图（David Ricardo，1817）的比较成本学说、赫克歇尔（F.Heckscher，1919）和俄林（C.Ohlin，1933）的要素禀赋理论等。新世纪，国内关于跨学科的“次区域”理论、“共生理论”及“博弈论”等丰硕研究成果拓展了跨界协同高质量发展的思维。长三角一体化发展战略实施以来，关于区域合作模式的研究成果增多，诸多成果为研究构建省际毗邻区域发展模式提供了理论借鉴。

目前，关于省际毗邻区域模式构建的相关研究成果不多，根据知网梳理，主要包含三方面内容：一是各地方媒体关于省际毗邻区域具体工作动态描述。如滁州日报、马鞍山日报、宣城日报等相关报道。二是相关部门关于省际毗邻区域主要功能的作用发挥及现实成果，如关于滁河环境污染治理的实际效果等。三是学者关于省际毗邻区域推进的难题及相应机制研究，如刘修岩、陈露（2023）解析了长三角4个省际毗邻区域之间的产业协调发展水平，指出其发展困境，并提出促进长三角省际毗邻区域发展机制建设的策略[2]。本文以省际毗邻区域跨界协同高质量发展的模式为研究方向，以宁滁省际毗邻区域为参考样本研究论述，以期为实践进程提供参考。

二、构建宁滁省际毗邻区域跨界协同发展模式之现实基础

（一）构建模式的制约因素

跨界发展是省际毗邻区域发展的物理形式，是分属不同省份市域的各合作片区携手共进。协同发展是省际毗邻区域发展的化学反应，是指各合作片区各扬所长、优势互补、成本共担、收益共享，形成1+1gt;2的效应。当前，构建省际毗邻区域跨界协同高质量发展模式有以下制约因素。

1.自然基础短板明显。一是地理位置较偏。省际毗邻区域位于两省交界处，一般距离市区较远。如宁滁省际毗邻区域汊河片区（顶山—汊河省际毗邻区）位于滁州市来安县与南京市江北新区交界的汊河镇，距滁州市区约60千米，距来安县城约40千米，距南京市区约40千米。南谯片区（南谯—浦口省际毗邻区）位于滁州市南谯区与南京市浦口区交界的乌衣镇，距滁州市区约15千米，距南京市区约30千米。二是基础设施不足。省际毗邻区域既有的基础设施按乡镇发展需求设计建设。通联毗邻区域的国、省道路网密度低，且多为双向两车道，通达能力不足。因此，高质量发展必备的道路交通网、水、电、气、污水处理、网络通信设施等都要重新规划建设或者升级改造。

2.产业基础相对薄弱。一是产业结构单一。如汊河镇虽是经济强镇，农业仍是主导产业，工业主要依靠承接江北新区的轨道交通装备产业，第三产业产值较低。二是龙头型企业少。汊河镇的轨道交通装备产业集群近150家企业，各企业规模相近，缺乏龙头型企业。三是技术更新慢。企业处于产业链末端，重在生产制造环节的加工配套，既无资金实力也无人才储备专门投入新产品新技术的研发升级。

3.公共服务问题较多。一是生产性服务业和生活性服务业设施数量少、层次低、建设投入不足。乡镇的医疗、教育、文化、卫生等公共服务能力与城区相比差距较大，随着毗邻区域开发建设，人口快速流入，公共服务能力的短板愈加突出。二是建设所需成本远远高于一般开发区。省际毗邻区域非农用地较少，多为基本农田或耕地。征地拆迁、九通一平、厂房设施建设、劳动用工等综合成本远高于城市开发区。并且，省际毗邻区域企业开办及运营中涉及的各项具体事项乡镇无权办理，仍要到县（区）各职能部门办理。从规划建设、“三区三线”调整到企业落地投产，其间往来于乡镇和县城各主管部门办理各种必备材料手续所需交通时间成本和办事等待时间成本较一般开发区高很多。三是法律法规的差异。目前宏观指导省际毗邻区域跨界协同高质量发展的政策文件主要是《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》及省际毗邻区域建设相关方共同签订的合作框架协议。这些协议具有宏观指导意义，实践中各种具体行为需要依法依规办理，但各片区的法律法规、制度规章存在客观差异，在推进过程中形成难以逾越的高墙。

4.建设管理运转不畅。一是省际毗邻区域各片区间经济发展水平、期望值、动力、着力点不同，经济弱区推动建设的愿望和热情明显高于经济强区，建设进度快，推进模式各项机制的要求也更迫切。如宁滁省际毗邻区域（顶山—汊河省际毗邻区）汊河片区建设热情、力度远高于顶山片区，目前一期3平方平米建设已经全部完成，一批项目已经顺利入驻，二期建设已经启动。二是缺少一个高位（如省级）的规划即一张“大”蓝图的指引。目前，各片区规划基本上还是各管各的，在制定规划过程中虽已有沟通交流，但很难统一。如宁滁省际毗邻区域（顶山—汊河省际毗邻区）的规划虽由来安县和江北新区沟通协调，但其实仍是各自设计、各自报批、各自调整，特别是区域规划和产业规划不能有效协同。三是毗邻区管委会与所在地各职能部门的关系没理顺。毗邻区管委会是专门成立的市级层面的机构，但并无法定授权，与县级各职能部门及毗邻区域所在乡镇也无直接条块关系，很难协调各项事务。四是机制供需错配。省际毗邻区域启动建设进程中，各片区在具体实践中发现原有机制不好用、借鉴机制不适用、新建机制不够用，因此，对省际毗邻区域各项机制需求强烈。但由于供给主体不明、供给程序复杂、供给缺乏刚性等原因，机制供给严重不足。

（二）构建模式的有利态势

1.空间结构呈“中心—外围”式发展。如宁滁省际毗邻区域位于南京都市圈，一是南京都市圈建设强化了南京市的极化效应，形成了“中心城市—同城化示范区—综合性节点城市—专业性支撑新城”与“毗邻地区经济功能区—廊道经济功能区—双向飞地经济功能区”多层级嵌套的功能空间结构（汪毅，2022）[3]，南京市的发展已完全辐射汊河镇及顶山—汊河省际毗邻区的空间布局与开发时序。二是滁州实施的大江北战略明确了滁州市在南京都市圈的定位及融“宁”入“长”发展战略，鼓励苏皖交界乡镇率先主动融入，汊河镇等省际交界乡镇事实上已经破除了省际毗邻区域边界“屏蔽效应”与制度壁垒，成为江北新区的“卫星城”。

2.产业分布已有梯度转移承接。如汊河镇轨道交通产业几乎所有企业都是从江北新区转移承接而来，延伸了江北新区轨道交通产业链。虽然江北新区政府并未明确支持产业转移，但中心—外围格局中的地区差异引发了梯度势能释放，带来溢出效应和互补效应，促成了两片区间有效的梯度转移承接。

3.市场割裂渐进融合。各片区分属不同省份市域，客观上确实存在着市场监管规则、标准和程序不统一的问题，但基于空间结构的形成和产业转移承接的发展，各片区间市场设施联通加快，商品、信息、资本等要素市场化流动推动了要素市场建设，共建学校医院等公共设施、共建信息平台、干部人才互动交流、科技创新共同体建设等逐步破除了市场壁垒和地方保护。

4.数字赋能加快推进。“一网通办”等公共服务数据平台建设实现了“让数据多跑腿”“让百姓少跑腿”，为企业和居民提供了便捷的政务和城市服务。特别是疫情期间，各片区在企业开办、税务协作、疫情防控、生态环境保护等多项工作中，共用数据平台、共享数字资源，扩展了合作领域，深化了合作内容。

三、构建宁滁省际毗邻区域跨界协同发展模式之路径探析

（一）模式的雏形

本文基于宁滁省际毗邻区域建设实际，借鉴上述典型区域合作模式经验，提出初期宜采取“领导小组+管委会+开发公司”框架。进入成熟期后，待运行机制稳定运行并发挥作用，可以逐步转变为“开发公司+管委会”框架。

（二）模式的指标设定

设定合理有效的指标既能体现省际毗邻区域的功能定位，还能通过考核平衡政府与市场的关系，引领建设进度和质量。

1.共同商定指标体系。由合作双方管委会共同商定省际毗邻区域建设应该实现的一级指标和二级指标，省际毗邻区域要舍弃单纯GDP、固定资产投资、财政收入等常规指标，突出共招、共建、共享的GDP、固定资产、财政收入等相关指标，明确各指标在毗邻区域各片区的具体分值和比例，形成指标体系，报经各省相关部门批准后运行。

2.解决考核问题。省际毗邻区域指标体系确定后，实际运行效果如何，各片区定期向各自管委会报送相关数字，管委会应联合对各片区进行年度指标考核，协商解决考核发现的问题。

运用指标考核结果。考核结果运用直接关系各片区对所设指标的重视程度。要把考核结果当作指挥棒，一是可以参照新安江模式，经考核指标完成，滁州市给与南京市一定数额补偿；指标未完成，南京市给予滁州市一定数额补偿。二是以考核结果作为衡量毗邻区域各片区年度建设成果和评价毗邻区域管委会工作人员绩效的标准。

（三）模式的机制保障

1.沟通协调机制。宁滁双方可在市级、县（区）级、各县（区）的政府部门这三个层次商定机制，定期不定期就特定领域特定问题召开相应级别的座谈会、协调会。

2.运营管理机制。一是双方共同探索从基础设施建设到公共设施配套等“硬件”层面的合作机制，如资金投入机制、土地人才使用机制等。二是创新管理运营机制体系。双方借助信息技术手段，建立科学的运营管理制度，如“一网通办”机制、生态评估机制等。三是共同构建公用事业一体化管理平台。在科技创新、企业服务、环境保护等方面，加快形成统一的智能化、精准化管理平台体系。四是共同构建协同发展争端处理机制。对一些跨区域公共问题，可以成立专题组解决，问题解决后，专项组解散。

3.产业发展机制。一是建立“联合招商、共同研判、产业协同”的合作机制。引导企业主体实现跨行政区域的产业合作。二是形成有利于企业创业发展的机制。对于入驻毗邻区域的企业在土地等要素的使用、产业基金的支持、奖补政策的兑现标准等方面都明确约定。三是构建有利于毗邻区域各片区之间企业承接转移的机制。应以打造全新的产业链与供应链为导向，而不是清仓式的承接与转移。

4.生态环境共保机制。一要建立信息共享机制。建立区域生态环境和污染源监测监控平台，实现信息互通、结果互认、平台共用。二是完善社会综合治理大联动机制，借助智慧安防、大数据等信息化手段，强化信息共享，促进区域精准共治。三是完善应急预警机制。强化区域应急响应，完善监测体系建设，共同加强监管能力。四是建立并严格执行生态补偿机制。参照“新安江模式”创建“滁河模式”，让“河畅、水清、岸绿、景美”的滁河生态经济带惠及两岸群众。

5.利益共享机制。一是利益分享机制，主要包括：利益分享、利益补偿方式和手段的制度安排；利益分享与补偿内容的确定；利益分享与补偿基金的筹集和管理以及利益分享与补偿运行组织结构等具体制度安排等。二是利益纠错机制。包括利益磋商机制和利益仲裁机制。三是社会监督机制。通过组织规范化管理和专业人员、公众和非政府组织的积极监督，加速推进利益协调、分享、补偿、纠错等机制的构建。

[课题项目：安徽省委党校“省委十一届五次全会精神研究”专项课题（QSZK2023010）;滁州市第七届社科对策应用课题（A2023018）；滁州市2023—2024年度市领导圈定课题（QD2023002）。]

参考文献：

[1] 张二震，马野青.国际贸易学[M].南京：南京大学出版社，2015：50-51；67-69．

[2] 刘修岩，陈露.促进长三角省际毗邻区协调发展的机制与路径研究[J].新金融，2023（06）：47-53．

[3] 汪毅.探索南京都市圈一体化发展新路[J].群众，2022（05）：19-20.

（作者单位：中共滁州市委党校 安徽滁州 239000）

[作者简介：刘兵（1972—），汉族，安徽天长人，研究生，硕士，研究方向：经济管理。]

（责编：赵毅）