基层社会稳定风险防范困境与对策研究

摘要：基层治理是社会治理的关键支撑、是国家治理的重要基石、是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。基层是国家社会风险防范体系的“神经末梢”，也是做好社会风险防范工作的重要基石。当前，我国各类突发事件屡见不鲜，社会风险防范任务繁重。为有效应对各类突发事件，在发挥中国特色社会主义制度优势的同时，必须积极推进基层社会风险防范体系建设，筑牢社会风险防范的基层防线，夯实社会风险防范的基础。

关键词：基层；社会稳定风险防范；对策研究

引言

基层社会治理属于国家治理体系的基础组成部分，对维护社会和谐稳定具有重要的意义。防范化解重大风险的最好办法和最优选择就是将风险防范在基层，将问题化解于未然。积极构建具有中国社会特色的基层社会稳定风险防范体系，可以最大限度地降低各类风险发生的概率，最大限度地减少风险造成的损失。

我国一直重视基层工作，“基层”理念始终贯穿于国家行政管理理念和实践中，进一步改革基层工作的理念、强化基层基础工作、优化基层工作环境。通过近年来的管理实践，群众基础明显改善，基层基础得到巩固，基层社会各项管理取得了很大的进步，为社会稳定和发展提供着最强有力的支撑。

一、基层社会稳定风险防范的困境

基层作为社会风险防范工作的主战场，是社会风险防范工作中的重中之重，面对工作内容杂、工作标准高、群众需求等多方面的压力，“上头千根线，下面一根针”的基层在社会风险防范方面也存在种种问题，值得思考。

（一）社会稳定风险防范理念滞后

当前，部分基层社区风险防范工作模式主要还是一种经验管理模式：社区风险防控的效果在很大程度上取决于基层干部的个人认识、经验和能力，基层社区风险防范工作在一定程度上存在低水平重复的问题。这种管理制度过于依靠“人”的力量和作用，规范性、程序性和稳定性严重不足，而“人”的管理本身就有较强的风险性，给风险防范带来了更多的不确定因素。

（二）社会风险防范组织机构不健全

2018年应急管理部成立以后，从上到下开始逐级设立专门的应急管理机构。我国的应急管理、风险防范体制建设有了长足的发展和进步。但是在基层，应急管理相关机构改革还在推进、磨合阶段，部分地区尚未建立专门的应急管理机构，相应的一些社会风险防范工作多由挂靠在行政办公室或其他人员兼职负责，通常会采用一套班子多套牌子来解决与上级机构的匹配问题。在社会风险出现或突发事件发生后，仍然需要成立临时性的组织机构来负责工作。

社会风险防范工作到基层没有了着力点，风险隐患排查、预案编制、应急演练、宣传教育等大量基础性社会风险防范工作在基层得不到有效落实。组织结构不完善，在很大程度上影响了基层社会风险防范工作的有效开展。

（三）基层社会风险防范制度化规范化水平不高

长期以来，基层承担着综治维稳、 经济发展、城市管理、平安建设、安全监管、应急管理、公共服务等职能，是基层安全风险治理的主体。但是，传统的社会风险防范和应当对中，遵循的是行政职能划分中的“条块”，习惯于按照有限信息和上级命令进行简单的问题处置，手段单一，所谓的社会风险防范落到实处就是简单的“督导检查”或“整治整顿”。职能划分不清，导致基层社会稳定风险防范目的性不强，资源碎片化、工作方法单一，风险防范流于形式。

从风险防范和应对实际而言，不切实际情况 “一刀切”式管理模式“常态化”使用的情况仍有出现，强制有余，科学不足；行政指导与行政强制不分，工作方法简单粗暴，出现问题后以“罚”代管等现象也屡有出现。考核评价上采取“上级评价下级，下级评价下下级，以此类推”考核体系，痕迹管理、表格化管理问题严重，导致基层工作主动性不足，被动应对现象突出。

（四）基层治理服务欠缺，智能化程度不足

社区服务能力的薄弱，仍然依赖人力。基层服务是以政府为主体提供的公共服务，各项服务工作仍然以老年人、困难群众等特殊群体为主，直接面向全体居民的服务不多，尤其是在居民最希望社区提供的服务如医疗保健服务、社区治安服务、便民利民服务、老年人服务和劳动就业服务等方面尤为凸显。

科技力量不足，信息化智能化作用不明显。不少基层管理者在布置工作时仍然习惯开会发文，仍需大量留痕资料，风险防控仍是单纯依靠人海战术；大数据已经有了相当的积累，却“秘而不宣”“藏而不露”，仍要求基层手工填表留痕，暴露了基层智慧治理能力的欠缺。

（五）未能充分发挥社会力量作用，群众风险防范能力薄弱

联防联控、群防群治既是我国制度优势的具体体现，也是应对风险的关键。不愿向社会力量借力，不会与社会力量合力，是当下基层治理中一个较为普遍的问题。社区组织行政化严重，社区干部事多人少，且忙于应对上级派下来的各项任务，平日与社区居民不熟悉，社区干部缺少动员力和组织力，形成“组织号召动员，群众响应不足”的尴尬局面。志愿者大多是临时加入，热情有一腔，专业能力却不足，多数只能做一些辅助性的工作。显然这不应该是整合社会力量长效的、可靠的机制。

（六）信息意识不强，信息传递和发布工作滞后

1.社区接收的信息渠道过多，真假难辨

基层接收到的行政指令或者决策建议来源很广，准确信息与不准确信息、真实信息与虚假信息混杂，在具体落实各项措施时会出现决策的失误，不仅浪费社会资源，也容易使群众产生怀疑心理。

2.信息发布工作不到位

基层社区对于信息发布工作仍然处于被动听指挥的状态。抢占舆论高地的意识不足，在群众看来就呈现一种“全世界都知道了，官方还没有发声”的状态。暴露出基层信息发布意识不足，同时也容易丧失最好的舆论时机。

二、加强基层体制机制建设，提升基层社会稳定风险防范能力

随着社会市域治理的进一步发展和完善，我国在城市治理上形成了更加成熟的理念，强调要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。科学的社区建设既需要物理空间的资源支撑，也需要利用和发挥这些资源的社会空间条件与制度要素，要从体制机制建设的各环节进行科学统筹[1]。

（一）更新理念，从思想上重视基层社会风险防范工作

基层社会风险防范工作的最大问题是，我国行政管理是自上而下的管理体系，各项措施的制定执行都是上层向下层的传递。这种自上而下的模式在准确判断形势、总体把握社会状态、更好地调动社会资源等风险事件处置的过程中，天然能够产生很好的效果，但是社会风险的最直接的触角却是在基层，能够感触社会最细微风险的也是基层。因此，基层在对社会风险的预判预警、快速反应以及针对性防范等方面有着天然的优势。从社会风险防范的角度而言，必须更新和转变管理理念，重视基层在社会风险防范中的重要作用，重视社会基层的风险防范工作。切实转变“一切等上级安排”的被动工作理念，变“一切由自己防范”的主动工作模式。将更多的精力放在基层风险防范上，将社会风险防范的各类工作从被动应对向主动防范转变。

（二）加强基层干部队伍建设，构建有力的防控组织

从下大力气解决形式主义、官僚主义问题，切实落实基层减负，把干部从一些无谓的事务中解脱出来，激发基层干部干事创业的积极性，让基层干部腾出精力和时间扎扎实实地做好本职工作，才能更好地做好基层社会风险防范工作。

“减负”不减服务，在基层减负常态化工作中，减负不是减责任，而是让村干部从形式主义和纷繁的琐事中跳出来，把时间投入到为人民群众办实事、做好社会稳定风险防范工作上。将日常社区治理、网格化管理等工作与社会风险防范工作相结合，梳理基层社会管理者和辖区内企事业单位、群众基层组织之间的关系，形成信息流通顺畅、职能任务衔接、常态治理与非常态社会风险防范并重的基础社会治理体系。

在社区治理中倡导主体参与“关口前移”“社区的事让居民说了算”。要广泛发动群众，依靠群众，整合资源，统筹力量，切实加强基层应急能力建设，从源头上防范化解群众身边的安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前，筑牢防灾、减灾、救灾的人民防线[2]。

（三）切实为基层减负，针对性破解基层工作“权小责大”问题

加强基层党组织建设。建立社区党组织为基础，辖区单位、新兴组织共同参与的基层社区统一协调的工作机制，通过各部门协调配合形成合力为基层“赋权增能”[3]，使基层能够在社会风险防范中真正履行职责任务，做好各项工作。通过合并智能职责相似的部门，形成权责一致的内设机构；协调各方人员，为基层充实力量。

统筹规范督查检查考核，坚持“多察绩，少找茬”，着力解决过度留痕问题，最大限度减少一般性督查检查考核事项。针对基层风险防范工作中的常态化工作，“一事一审”进行全流程管理，对经审批开展的，坚持跟踪了解执行情况，确保执行到位不走样。

坚持严管和厚爱相结合，制定基层社会风险防范工作中的容错纠错办法，实事求是、依规依纪依法严肃问责、慎重问责，防止问责不力和问责泛化简单化等问题[4]；给予基层一定的风险识别和预警权限的同时，从制度上给予一定的宽容度，除故意和重大过失外，允许在一定范围内对风险的误判误报，确保基层预警第一线的风险敏感度和预警工作积极性。

（四）理顺基层各部门单位职责任务

理清横向纵向工作关系，健全各部门职责权限，建立全覆盖，横向到边、到所有行业的横向纵向协调联动，实现重大突发公共事件响应全覆盖、指挥调度全覆盖、无死角，实现信息共享、资源共享、协同作战。根据基层具体情况，制度设计需考虑差异性，更强调自下而上的创新。制度设计更加重视基层创新成果的运用，更加注意激发基层的创造性，并不刻意强调“自上而下”的制度约束，而是更加重视“自下而上”符合人们利益、基于公众意愿的各种正式或非正式的制度安排。

理顺基层社区和基层群众性自治组织权责边界，全面理清各类群众组织承担事项，从体制机制上探索解决方案，明确风险防范过程中各自的权限任务和协调事宜，既能做到主体清晰明确，又能调动社会力量参与社会风险防范。

（五）运用法治思维和法治方式

在法治轨道上做好社会风险防范是做好各项工作的前提和基础。基层所面对的社会风险外在表现形式形形色色，法治体系无法确保能完全地涵盖全部。尤其是在社会风险发展为突发事件的情况下，各项应对多，表现为应激性、集权性、强制性，此时更需要坚持运用法治思维和法治方式，来确保社会风险防范的规范化，确保在社会风险防范中既能落实各项措施手段，也能保障基本人权。

（六）建立健全基层社会风险预警机制

完善的管理机制能确保管理组织整合资源，聚焦目标，有效开展社会风险防范工作，基层社会风险防范过程中，由下而上建立风险预警预判的机制体制。

基层社会风险防范机构应该结合社区网格化管理，组织动员社会力量，广泛发动群众，定期开展风险评估和隐患排查，制定脆弱人群清单、绘制基层灾害风险地图，开展综合性风险治理工作。通过推进落实基层网格化管理，建立基层风险预警的“吹哨人”制度。密切联系群众，增强风险评估预警意识，将群众反映强烈的问题化解在一线、化解在基层，确保社会稳定；充分利用高科技智能化手段，确保各类安全风险和灾难预警第一时间覆盖全体居民，做好风险预警的“烽火台”。

（七）依靠群众

社区建设必须坚持以人民为中心，探索通过多种形式的活动和服务，提升居民对社区的认同感、归属感和参与感，凝聚居民守护家园的共同意志和品格。通过政府搭建的平台，实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动，使社区居民能够自觉地参与到信息共享、资源调配、互帮互助中来，由此形成社区居民共同体意识和社区黏性。

（八）运用新兴技术提升社区风险防范能力

在智能化、数智化发展的今天，基层社会治理需要符合“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[5]。 加强科技的支撑作用，更好地利用好区块链技术、人工智能等先进技术，不仅是实现治理创新的重要途径，也是更好处理应对当前复杂多变的社会问题的重要手段。新兴技术的迭代与发展为经济社会发展带来诸多机遇，以信息化推进社会风险防范现代化是未来社区建设适应信息化发展的大势。

结语

加强基层社会治理是防范化解风险的重要内容，要把社会治理的重心落到基层，坚持法治与德治结合，通过体制机制建设，发挥社会力量，协调多方资源，发挥综合优势，做好灾害预警、安全防范和矛盾纠纷化解等多方面的工作，把问题解决在基层，不断提高防范化解重大风险能力和水平。

参考文献：

[1]杜兴军.我国城市社区应急管理能力提升策略探究[J].城市与减灾，2022，（03）：1-6.

[2]林洁.提升基层应急能力筑牢防灾减灾救灾的人民防线——国家减灾办有关负责人解读第十二个“全国防灾减灾日”工作[J].湖南安全与防灾，2020，（06）：12-13.

[3]袁美，龚炜华，吴永满，等.基于市域尺度的粤北山区乡村振兴指标体系构建及其评价——以韶关市为例[J].中国集体经济，2022，（13）：4-6.

[4]冀翠萍.立足韧性社区提升基层应急能力[J].学习时报，2020（7）：122-125.

[5]中共天津市委党校课题组，徐中，王健，等.以“全周期管理”理念引领超大城市社会治理现代化[J].求知，2020，（05）：36-39.