中国式法治现代化背景下的检察公益诉讼立法

摘 要：纵览世界范围内的司法制度，鲜见近似中国检察公益诉讼实践的有益探索，也不曾形成可比拟中国检察公益诉讼制度效应的长效经验。为以高质量检察公益诉讼助力中国式法治现代化，需要以检察公益诉讼专门立法推动检察公益诉讼制度法治化、规范化。检察公益诉讼法应以致力推动中国式法治现代化为立法行动目标，将确认公益保护的“中国方案”和新型权力监督制约机制的“中国探索”、传承和发展中华优秀传统法律文化“中国经验”、提炼检察公益诉讼的“中国实践”、形成独立于传统诉讼法的“第四部诉讼法”作为立法的主要内容，为世界公益保护提供具有引领意义的中国范式。

关键词：中国式法治现代化 中国特色 检察公益诉讼 专门立法

党的二十大报告提出了科学化系统化的中国式现代化理论，中国式法治现代化则为中国式现代化提供实现路径与轨道。［1］检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，也是中国式法治现代化在公益保护领域的重要实践。2014年以来，我国检察公益诉讼制度由顶层设计转为司法实践并稳步发展，制度价值不断展现，实践成效有目共睹。当前，为在法治轨道纵深推进国家治理体系和治理能力现代化，亟须对近十年的检察公益诉讼实践探索和制度求索进行思考总结，充分提炼其作为公益保护的新方案、权力监督制约新机制的运行机理，展现其对中华优秀传统法律文化的传承创新，梳理其实践运行的内在逻辑，厘定其“第四部诉讼法”的功能定位，以高质量检察公益诉讼助力中国式法治现代化之实现。

一、确认破解公益保护世界难题的“中国方案”

中国式法治现代化是独具“中国特色”的法治现代化，是对中国法治现代化变革与实践科学凝练概括形成的理性表达。［2］检察公益诉讼制度作为由执政党决策部署，有效回应公共利益司法保护人民之需，在发展中大国形成的破解公益保护世界难题的“中国方案”，其制度创立及发展过程即为展现中国式法治现代化实践的一隅。

（一）公益司法保护中国方案的形成过程

1.现代公益诉讼的制度起源与现实表现

公益诉讼最早可回溯于古罗马时期，此时已蕴含借助大众力量保护公共利益的制度价值。［3］现代意义上的公益诉讼始于二十世纪西方资本主义社会急剧转型时期，为有效解决经济、社会发展重点领域的公益侵害问题，美国和西欧等国家规定公民、非政府组织等能够以诉讼的方式解决公共利益纠纷，此时法国学者狄骥率先提出客观诉讼与主观诉讼的概念分野。［4］经德日等大陆法系国家学者广泛借鉴和使用，客观诉讼理论得以形成，成为公益诉讼的理论基础之一。实践中，由于客观诉讼旨在维护客观法律秩序而非保护当事人合法权利，表现出“公共性”“非经济性”以及“强专业性”等特点，个人或组织诉讼动因不足、专业能力不强、取证手段有限等直接影响了案件规模，反映出以个人（个案）实现公益保护效果有限。概因现代公益诉讼制度滥觞之域长期崇尚个人自由主义，形成了“以个人为中心”的利己行为惯常，个人或组织提起公益诉讼时往往掺杂大量私益动因，当诉讼进程阻滞或出现其他影响因素时，个人或组织提起公益诉讼的积极性就会大打折扣。

2.中国检察公益诉讼的形成动因与优势体现

上世纪70年代以来，在中国超大规模人口以及经济“加速度”发展等多重因素影响下，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题日趋凸显，以生态环境为代表的公益保护问题受到广泛关注。但如上文所述，域外公益诉讼制度不仅产生条件和运行逻辑与中国社会形态并不契合，且公益保护实际效果也有待商榷，需要探索构建符合中国政治体制和法律传统的公益保护方案。

作为典型的后发外生型国家，在“政党主导型现代化国家建设话语叙事”中，中国共产党承担着“引领国家长期发展以及实现人民期待的历史使命”［5］。检察公益诉讼制度作为公益司法保护的“中国方案”正是遵循此模式，按照政党主导、政策引领、统筹施行、效果评判的路径，逐渐发展成熟。2012年公益诉讼制度入法前，我国已有零星实践探索，特别是检察机关探索开展公益诉讼效果良好。［6］后因缺乏法律授权面临诉讼主体适格性诘问与诉权合法性质疑，被最高法以“复函”形式叫停。［7］2012年《民事诉讼法》修订，赋予法定社会组织提起民事公益诉讼资格，但实践成效却不尽如人意。［8］2014年党的十八届四中全会立足我国国情，正式提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”后，近十年的检察公益诉讼制度实践充分显示，检察机关已经成为公益司法保护的“主力军”，以其专业、积极、有效、经济等特点和优势，取得了卓有成效的公益保护效果。［9］

（二）公益司法保护中国方案的立法确认

公益诉讼诉权行使主体是公益保护效果实现的关键，从诉讼功能发挥最大化角度审视，当前，检察机关是公益诉讼诉权承担的优先级选择，需要在立法中对其诉讼地位以及配套规则作出明确规定。

1.明确检察机关的国家公诉人地位

检察公益诉讼是维护客观性秩序和公共利益的监督之诉，从性质上讲应当属于国家公诉，与此相对应，检察机关在检察公益诉讼中的身份则应是“国家公诉人”。由于现有“两高”司法解释将检察机关表述为“公益诉讼起诉人”，具体适用中引发检察机关在公益诉讼中具有“等同”原告的规范意义推断，已经影响到检察公益诉讼法律监督实效。对此，应当通过立法对检察机关“国家公诉人”定位予以明确。在配套制度设计上，与国家公诉人定位相匹配，规定检察机关通过行使抗诉权启动二审程序，赋予检察机关强有力的调查取证权，并构建符合法律监督权主动性、职权性、程序性特点的办案规则体系，从而更好地保护公益和维护客观法秩序。

2.将法律监督者和公益代表人身份融合得当

检察机关在检察公益诉讼中具有双重身份，既是宪法上的法律监督机关，又是法定的公共利益代表。如何实现能动履职和司法理性有机统一，在办案中与行政机关形成监督制约的良性关系，与审判机关形成互相配合的良性关系，与其他社会治理主体形成补阙拾遗的良性关系，是需要检察公益诉讼法解决的又一关键问题。检察公益诉讼法应当把协同治理的监督理念作为重要原则，通过规定磋商、行政公益诉讼诉前程序、履职整改跟进监督、提起诉讼等阶梯式监督方式，明确公开听证、整改效果第三方评估等社会参与机制，通过办案实现监督，以监督促进公益维护，由此实现检察机关法律监督职能与公益保护目的的高度统一。

二、确认以权力监督制约实现国家治理现代化的最新探索

中国式法治现代化是全面依法治国的现代化，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。［10］检察公益诉讼以促进法治政府建设为主要制度初衷，是基于中国特色社会主义政治制度和司法制度形成的权力监督制约新方案，具有明显的制度优势。

（一）检察公益诉讼蕴含监督内涵

中国的检察权定位于法律监督性质，法律监督权为多元面向权力，覆盖检察机关的全部检察职能。［11］检察公益诉讼本质是检察机关通过行使法律监督权，在法定诉权领域范围内，对行政机关是否履行法定监督管理职责，也即对被监督主体是否正确实施法律以及实施情况如何，在适法性层面上以司法办案的形式进行监督。检察公益诉讼通过诉前程序和诉讼程序，体现出双重法律监督向度，即诉前程序体现为指向行政机关的行为监督，诉讼程序增加了指向诉讼过程的诉讼监督，监督目的则是确保法律的统一正确实施。同时因根植于我国国情，检察公益诉讼实现的权力监督是一种协作式而非制衡性监督，监督者与被监督者间良性、积极、长效互动配合，不仅能够确保权力行使的正确性，更保障了国家权能行使效率［12］。

（二）检察公益诉讼富含治理效果

作为一项顺应时代要求、回应人民期盼的司法制度，检察公益诉讼经过不断探索和发展，取得了明显成效，不仅守护着人民群众的美好生活，也推动了社会治理体系现代化的进程，其“富含治理内涵的司法体制创新”集中体现为诉前程序规则的创制性应用和诉讼程序功能的创造性发挥。［13］在检察公益诉讼监督中，检察机关通过规范、精准的检察建议，督促处在公益保护第一顺位的行政机关优先自我弥补、自我纠错，注重以个案办理为载体，推动实现诉源治理。同时，强调发挥诉讼程序功能，通过诉的确认，补强法律监督刚性。通过诉前程序与诉讼程序的有效衔接，最大限度地凝聚公益保护共识，以尽可能小的代价实现最大程度保护公益之目的。

（三）新型权力监督制约机制的立法确认

检察公益诉讼将法律监督与治理功能相结合，强调监督的主观能动和治理的横向协调，这种具有明显制度优势的权力监督制约逻辑和路径应在立法中充分体现。

1.体现“监督制约”的制度价值和内核

从权力监督制约角度，不同权力机关之间互动性职能的设立和调整，是一国宪制结构下对于公权力控制和社会主要矛盾化解的制度选择和优化的结果。检察公益诉讼制度形成和确立在于通过司法手段保护公益，创新权力制约监督机制和国家、社会治理之道，实现促进国家治理体系和治理能力现代化的制度价值。因此，立法侧重点要从诉讼法律制度层面突出检察公益诉讼的监督制约作用，构建行政公益诉讼为主、民事公益诉讼并存的诉讼类型格局，凸显行政公益诉讼诉前程序的显著作用；确立检察公益诉讼“以事立案”规则，着眼于促进国家和社会治理的深层动因，深刻分析公益受损原因，对症下药、标本兼治、巩固成效；探索预防性行政公益诉讼制度，确立公益诉讼禁止令、先予执行等制度，推动检察公益诉讼从抓末端、治已病向抓前端、治未病拓展。

2.体现“协同治理”的监督特色和价值

不同于西方权力分立体制下所追求的权力制衡效果，在我国，执法司法权间既相互制约又相互协调，检察机关和行政机关在其中的交互过程并非“零和博弈”，检察机关在尊重行政机关公益保护和社会治理职责的前提下，履行宪法所赋予的法律监督职责，行使法律所确定的公益保护程序性权力，督促行政机关依法行政、积极履职，不同主体在检察公益诉讼推动和联结下，各尽其责、协同治理，实现治理共同体之间的双赢多赢共赢。因此，立法中要强调检察机关、审判机关以及行政机关对公共利益的协同共护，建立公益保护社会参与机制，将多主体同向发力、协同维护公益、促进社会治理的成功经验予以确认和体现。

三、体现中华优秀传统法律文化的最新传承

中国式法治现代化是基于中国传统和中国国情的法治现代化，离不开对中华优秀传统法律文化的回观与借鉴。［14］中华文化历史悠久，法律文化内嵌其中，在历史进程中不断积累和创新，凝结汇总为中华优秀传统法律文化，形成中国式法治现代化的重要思想渊源。毋庸置疑，检察公益诉讼是承继发展中华优秀传统法律文化的公益司法保护方案，深刻剖析制度内涵，可以发现其对于中华优秀传统法律文化的“守正”和“创新”之处。

（一）检察公益诉讼对传统法律文化的守正

法律文化的产生基于一定地域社群主体中“有关法和法律生活的群体性认知、评价、心态和行为模式”［15］，对应法律意识、法律要求、法律心理以及法律行为等要素。检察公益诉讼制度蕴含深厚的中华传统法律文化底蕴，传承了“民为邦本”“德法相济”等中华优秀传统的文化基因，形成了以人民公益保护需求为遵循的诉权领域确定理念；汲取了“明德慎罚”“法不阿贵”等传统法律理论的理性要素，形成了敢于监督、善于监督公益损害行为的能动履职理念；吸收了“以和为贵”“无讼”等传统法律理念的合理成分，形成了以协商、磋商等公益保护有效沟通为主旋律的协同办案理念。正是因为根植于中国的国情、政情、社情和民情，检察公益诉讼制度在运行实践中才具有强大的生命力。

（二）检察公益诉讼对传统法律文化的创新

检察公益诉讼对于中华传统优秀法律文化的“创新”体现在提起主体的创造性转化和开展方式的创新性发展。一方面，长期受儒家思想影响，传统中国社会调控理论强调“以仁为本”，“仁”的观念为个人本位与社会本位的张力消解提供了思路，即“把人作为系统中的人来看待”［16］，形成了“以情境为中心”［17］的集体主义倾向，对于公共产品的提供需求不高，降低了公益诉讼自主生发的可能。此外，在中国古代的历史进程中，“家国同构”的社会政治思想占据了主要位置，形成了“大政府小社会”的主观认识并外化为客观实践，个人仰赖政府对于公共产品做出整体分配、提供和维护［18］，为建立检察公益诉讼制度提供了深厚的思想渊源和强烈的主体认同感。另一方面，中国古代“息讼和睦”的法律价值取向理念使得“调处”成为解决矛盾纠纷的重要手段之一。［19］检察公益诉讼诉前程序的设置及开展沿用“调处”的逻辑内核，在面对涉及主体多元、矛盾层次多样的公益保护难题时，通过诉前磋商、圆桌会议等多种“调处”形式，共同寻求公益保护最优解，达到“息争”的同时实现公共利益有效保护的目的。

（三）传统法律文化新传承的立法确认

构建法治文明新形态是中国式法治现代化的目标，也是中华优秀传统法律文化之于世界范围的最新表达，检察公益诉讼立法也应结合中华优秀传统法律文化，立足中国具体实际，让中华优秀传统法律文化成为检察公益诉讼发展的时空引力、规范动力与实践应力。具体来说，可从以下几方面进行立法确认：第一，要贯穿体现“民为邦本、本固邦宁”“以人民为中心”的民本思想，聚焦公益损害突出领域开展检察公益诉讼，通过“概括+列举+否定”模式明确案件范围，进一步回应群众之需，解群众之忧。第二，要整体体现“重在轻讼、无讼是求”的和合观念，通过规定行政公益诉讼诉前程序、诉前和解及司法确认等程序内容，更好适应我国解决纠纷的传统习惯。第三，要突出体现“人性本善”“为仁由己”的传统责任观，接受人民群众、社会组织对公益受损问题的举报，有效动员社会力量共同保护公益。第四，要综合体现“法安天下、德润人心”的传统德法观，在通过检察公益诉讼制度建立和维护国家安全、社会安定、人民安宁的法治秩序的同时，通过广泛宣传、多主体共同参与、全社会共同监督等形式，将优良传统道德文化思想理念、法治观念与公益诉讼制度相融合，实现兼容并蓄、博采众长。

四、反映检察公益诉讼独特生动实践的最新成果

中国式法治现代化是中国共产党领导人民在伟大社会革命进程中所创造的、根植于中华大地的、强调自主型法治发展的话语体系建构过程。检察公益诉讼作为形成于中国国情、社情中的公共利益司法保护创新型司法制度，既是中国式法治现代化的组成部分，也是实现中国式现代化的重要支撑，对其已有制度成果及时固定确认，才能推动其不断发展完善。

（一）检察公益诉讼是习近平法治思想的实践产物

2014年，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，检察公益诉讼在习近平法治思想中的第一次提出，如何“探索建立”成为检察公益诉讼的首要命题。［20］2019年，在党的十九届四中全会明确“拓展公益诉讼案件范围”，检察公益诉讼在习近平法治思想中的不断发展，现实需求使得如何“拓展”成为制度发展关键。2022年，党的二十大报告明确要求“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，检察公益诉讼在习近平法治思想中的持续深化，如何“完善”成为检察公益诉讼的发展要义。习近平总书记和党中央对检察公益诉讼制度的系列部署，成为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践，极大地推动了检察公益诉讼制度创设进程，以制度形成“加速度”发挥公益保护的“真效果”。

（二）检察公益诉讼展现了公益司法保护的实践成果

无须讳言，中国检察公益诉讼是一项开创性、拓展性事业，其制度内涵经由实践检验不断探索、延展和积累。从2015年检察公益诉讼试点至2023年底，全国检察机关共办理了80多万件公益诉讼案件，释放强大的规模效应和集聚效应；解决了万峰湖、南四湖等诸多掺杂着跨行政区划等复杂因素、长期得不到解决的生态保护难题，公益保护效果突破案件本身，长效性推动特定领域制度机制不断完善；最大限度凝聚检察机关、审判机关、行政机关以及社会组织、人民群众等各方共识，以最为经济、尤为有效、甚为合适的司法手段解决公益保护难题。

（三）检察公益诉讼独特生动实践的立法确认

检察公益诉讼的发展完善离不开实践经验积累总结，制定检察公益诉讼法应当以转化和反映现有有益司法经验为基本路径。

1.体现检察公益诉讼实践的督促性

在中国式法治现代化进程中，每一项法治成果的取得，都直观反映和体现了时代需求和现实要求。检察公益诉讼作为检察机关法律监督职能的时代回应，是我国司法制度和检察制度在新时代的有益探索，开展检察公益诉讼是检察机关因应时代关切，积极能动履行法律监督职责的有效体现。司法实践中，为使监督效果最大化，检察机关创制性的发挥诉前程序督促作用，推动行政机关主动履职尽责，以低成本、高效率实现公益损害问题的集中解决、长效解决，形成检察公益诉讼最具特色的制度创新。持续发挥检察公益诉讼制度督促优势，检察公益诉讼专门立法需要着重解决诉前程序规范空白化、低阶化、碎片化状况，对诉前程序的立案标准、磋商程序、检察建议、整改跟进等予以完整规定，为充分履行法律监督职能提供有效规范指引。

2.体现检察公益诉讼实践的互动性

从参与主体而言，检察公益诉讼制度是“检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等依法各司其职、协作联动的一个制度体系”［21］，履职办案的过程也是保护公益目标实现中权力（权利）交互和配合过程，各主体间是否良性互动是制度价值实现的关键。检察机关应坚持履职谦抑性原则，在国家利益与社会公共利益受到侵害或有被侵害风险的情况下，适时而动，以事监督，在诉前阶段主导公益诉讼程序，在诉讼阶段推动公益诉讼程序。在此过程中，检察机关既尊重行政机关行使行政监管权，不越权监督，也不能跳脱办案程序，将监督办案空泛化，同时应当保持开放合作态度，纠正封闭化和单向性倾向，允许行政机关提出异议，邀请社会各界广泛参与，最大限度取得公益保护共识。

3.体现检察公益诉讼实践的开放性

检察机关虽守卫着公益诉讼的主阵地，但公共利益概念的广泛性和公益维护的专业性决定了公益诉讼应当是开放的、发展的，可以“独树一帜”，但并非“一枝独放”。因此，立法要保持开放性，凸显引领公益保护发展趋势，通过规定检察机关的督促和支持起诉权、其他主体的公共利益侵害行为举报权、相关领域专家的咨询征询表意权以及侵益行为和损益结果的整改恢复验收权等方式，邀请人大代表、政协委员、专家学者、社会组织以及人民群众广泛参与到检察公益诉讼的立案、办理、诉讼以及执行过程中，以取得更好的公共利益保护社会效果。

五、创新三大诉讼之外的第四种诉讼领域

“中国式法治现代化”不仅强调从中国国情出发形成不同于西方国家的法律制度，更强调为世界各国提供公认的、可供借鉴和推广的法治新形态。检察公益诉讼源于中国公益保护实践，与普通刑事、民事、行政诉讼存在许多根本性区别，已成为一种新的诉讼形态。作为在习近平法治思想指导下，同中国具体实际相结合，同中华优秀传统文化相结合，于司法实践中不断发展完善的中国法治重大原创性成果，检察公益诉讼制度有其特殊的诉讼规律需要遵循，有其特有的程序设计需要固定，不能也无法简单套用其他司法制度、单纯复制其他诉讼法律规定。构建三大诉讼法之外的“第四部诉讼法”，是检察公益诉讼制度发展完善的必然要求，也是推动形成中国特色社会主义法治体系和话语体系的重要举措。

（一）搭建整体诉讼规则要体现出诉讼领域的独立样态

检察公益诉讼具有诉讼独立样态，与传统三大诉讼法不是“特别法”与“一般法”的关系，要将检察公益诉讼规则体系从传统三大诉讼法中独立出来，构建具有独特目的及程序机理的制度体系。［22］总体而言，检察公益诉讼法要创新规范框架结构，不能刻板因循民事诉讼法和行政诉讼法的章节体例，而是要围绕检察公益诉讼运行逻辑展开。首先，涵盖检察公益诉讼的全部诉讼流程，对检察公益诉讼制度进行体系化建构，将其是我国第四部诉讼法的独特性体现出来。其次，彰显保护国家和社会公共利益的价值目标，将检察机关以法律监督职能履行为己则、以保护国家和社会公共利益为己任的鲜明性体现出来。最后，注意与一般民事诉讼和行政诉讼规则有显著区别的系列诉讼规则，把散见于众多单行法、地方性法规、司法解释中的现有检察公益诉讼规范，以及司法实践中各地检察机关形成的一系列既符合诉讼规律、又符合检察监督制度定位的好经验、好做法、好机制吸收进来，充分体现检察公益诉讼在程序搭建上的特殊性，从而，制定出体系完备、结构合理、内容科学的检察公益诉讼法。

（二）横向上体现公诉化构造

检察公益诉讼制度的运行逻辑呈现明显的公诉化构造。检察公益诉讼是对“行政权力行使的合法性进行监督”，依法督促纠正造成公益损害的行政机关违法行为或者不作为［23］，而且具有履职主动性、身份特定性、参与全程性以及对象违法性等特点，同时突破传统民事诉讼、行政诉讼，形成“官告官”和“官告民”的新型诉讼构造。检察公益诉讼立法中要尊重并确认其特有运行逻辑，除了要确认检察机关公诉人地位和相应诉讼权利外，还要将法律监督要求贯穿于诉讼全过程，对检察机关的起诉、出庭、参与法庭辩论作出符合法律监督定位的规定，同时明确在诉讼过程结束后，还可以通过抗诉、再审检察建议对审判人员和判决执行方面进行监督。［24］

（三）纵向上体现两阶化构造

目前检察公益诉讼已形成诉前程序和诉讼程序并行的二阶化构造，二者均为独立的程序阶段。诉前程序具有沟通的直接性、公益保护的高效性等特点，诉讼程序则具有强化监督效果，提高监督质效等优势。为提升办案规范性，立法应当对诉前程序中的立案标准、诉前磋商、检察建议内容及回复期等内容作出详细性规定，以保障诉前程序的强制性和有效性；对诉前程序与诉讼程序的衔接标准、衔接时间、衔接内容等作出完整性规定，对诉讼程序的特殊规则作出创设性规定。