环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定

摘 要：行政机关不依法履行职责是检察机关提起行政公益诉讼的重要前提。H省相关环境行政公益诉讼案例反映当前司法实践中存在职责性质及主体认定不够精准、对行政机关的履职期限考虑不足、对行政机关是否“不依法履行职责”的判断标准尚不统一等问题。为进一步提升办案质效，有必要精准确定职责主体，弹性确定行政机关的履职期限，并且制定科学可行的判断标准，以期为行政公益诉讼的持续完善提供实践助力。

关键词：环境行政公益诉讼 依法履职 行为标准 行政行为

一、引言

2015年，最高检通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（已失效），赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，标志着我国行政公益诉讼制度的确立。行政公益诉讼制度解决了传统行政诉讼中原告力量薄弱的问题，能够加强对公共利益的保护，对推进社会治理现代化具有积极意义。《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院起诉。认定行政机关“不依法履行职责”，是提起行政公益诉讼的前提条件，也关乎庭审结果和治理效果。然而，当前司法实践中对于行政机关“不依法履行职责”的判断仍然存在一定问题，阻碍了行政公益诉讼制度效能的进一步发挥。［1］因此，有必要通过对实践案例的深入分析研究，剖析当前认定行政机关“不依法履行职责”存在的问题并提出完善路径，以进一步提升环境行政公益诉讼案件办理质效。

二、环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定难题

笔者在Alpha法律智能操作系统中以“H省”“不依法履行职责”“行政公益诉讼”“环境保护”等关键词进行检索，在综合考虑案件办理效果、具体案情完整度等基础上，共筛选出H省检察机关于2018年1月1日至2024年3月1日办理的具有研究价值的75件环境保护类行政公益诉讼案例。［2］以该案例为基础，试就环境行政公益诉讼司法实践中“不依法履行职责”的认定中存在的不足与难点进行分析。

（一）职责性质及主体认定不够精准

案例显示，在当前司法实践中，检察机关在确定监督对象即职责主体时存在三种不同做法：其一，部分检察机关直接将人民政府作为监督对象；其二，检察机关同时监督人民政府和环保执法部门；其三，检察机关基于执行职责监督具体执法部门。

在行政实践中，行政机关有生态环境管理和执行两方面职责：管理职责更为宏观，指的是运用公共权力使用公共资金、组织相关部门对生态环境进行治理；执行职责则是运用公共权力对破坏生态环境的违法行为具体执法。［3］如各级人民政府对辖区环境有综合性管理职责，而各级环保部门具体负责对本辖区内生态环境违法行为进行执法监督，二者均具有可监督性。如何精准确定案件中的监督对象，是否对于负有管理职责和执行职责的行政机关均需提起行政公益诉讼，是实践中亟待解决的问题之一。

（二）对行政机关的履职期限考虑不足

司法实践中，检察机关审查行政机关是否依法履行职责时，通常关注两个要点：行政机关的法定职责和履职瑕疵。例如在实践案例中，检察机关通过对法条的解释确定环保局法定职责，并综合侵害结果判断其履职是否存在瑕疵。这种方法以侵害结果为依据，没有深入探讨可能影响行政机关履行职责的客观因素。［4］环境治理工作是一项复杂的系统工程。实践中，由于受到外部因素，例如林草恢复需要较长时间、基础设施滞后、历史遗留等，以及行政机关自身因素，如机构改革带来的监管主体变化等因素影响，行政机关所需要的具体履职期限会有不同。以L县人民检察院诉L市自然资源和规划局怠于履行林地监督管理职责案为例，当地历经撤县改市和行政机构调整，且案涉石矿区开采早于相关部门的林地规划，虽存在上述客观情况，检察机关仍以“未在规定期限内履职”对相关行政机关提起公益诉讼。［5］如果在认定是否依法履行职责时忽略特殊情况下的履职期限阻碍，可能导致认定过于严苛，影响公益诉讼制度作用发挥，不利于进一步形成公益保护合力。

（三）“不依法履行职责”判断标准尚不统一

根据对实践案例的分析发现，当前检察机关在判断行政机关“不依法履行职责”时主要有基于行为标准和基于结果标准判断两种方式，标准有待统一。［6］具体表现为以下情形：

1.基于行为标准，如果行政机关履职程序、内容存在瑕疵，则认定为“不依法履行职责”。部分案例显示，在履职过程中行政机关未遵守法定程序、行为内容存在瑕疵，被检察机关认定为“不依法履行职责”。这种认定方式下检察机关主要关注行政机关是否采取了适当的行动，例如发出环境监察通知、责令停止违法行为或开展环境修复等。［7］行为标准的优势在于可以明确通过行政机关职责范围确定是否“依法履行职责”。然而，也存在即使行政行为保护了社会公共利益、没有造成持续侵害，并恢复了权利的完整状态，检察机关仍可能因为履职方式或内容瑕疵而将行政机关认定为“不依法履行职责”的情况。有学者也提出行为标准可能导致过分强调程序而忽视了实际效果，不足以有效保护公共利益。［8］

2.基于结果标准，即使行政机关履职，但国家和社会公共利益未恢复，仍认定为“不依法履行职责”。以X县检察院诉X县人防办未履行法定职责案为例，X县检察院于2018年7月30日向X县人防办发出检察建议，要求其依法追缴某公司欠缴费用。X县人防办在收到检察建议作出征缴决定送达相关企业并多次催缴。随后，该单位于8月30日回复检察机关，表示正在积极催缴。X县检察院认为X县人防办的措施未能有效收缴欠费，导致国家和社会公共利益受损，由此，提起行政公益诉讼。X县人防办在答辩中表示已按检察建议作出决定，并多次催缴，但未能成功。法院判决支持检察机关诉请，责令X县人防办依法履行其职责。［9］本案中行政机关采取措施履职，但受损的公共权益未恢复到完满状态，被检察机关认定为“不依法履行职责”。在结果认定标准下司法机关采用目的论解释方式，认为即使行政机关程序合法且有履行行政职责的行为，但公共利益受损状态未消除，仍应当视为未履行职责。结果标准的优势在于确保行政机关的行为产生实际效果。然而，这一标准也可能导致行政机关为了达成目标而忽视合法程序，甚至诱发行政滥权等问题。［10］

三、完善“不依法履行职责”认定标准的路径

（一）精准确定职责主体

在环境行政公益诉讼中，确定行政机关是否承担法律责任，关键在于其是否履行了法定职责。因此，明确界定行政机关的法定职责对于司法认定至关重要。权责一致原则是构建责任型法治政府的基础，要求行政机关的权力与其承担的责任相匹配。在实践中，由于我国行政监管体系的条块分割特点，一些行政机关可能仅具备柔性监督手段，缺乏强制执法权。［11］在这种情况下，行政机关的责任应当与其实际拥有的权力相适应。

行政机关的职责通常分为三类：倡导性管理职责，具有统筹全面监管且具有行政强制力的管理职责以及具有具体行政执法权的执行职责。［12］在环境行政公益诉讼中，准确识别这些职责类别具有重要意义。本文认为，认定被监督对象应当按照“从具体到普遍”的原则进行，即优先监督具有具体执法职责的行政机关，在无法查明违法主体等特殊情形下可以将人民政府等统筹全面监管且具有行政强制力的行政机关列为监督对象。而对于仅具备倡导性管理职责的行政机关，由于倡导性管理职责主要涉及指导和倡导行为，不直接承担强制执法责任，一般不宜列为被监督对象。

在选定环境行政公益诉讼监督对象时，应当细致甄别倡导性条款和具体职责条款，基于“从具体到普遍”的原则严格区分被监督对象。如此有助于节约司法资源，确保高质效办好每一个行政公益诉讼案件。

（二）弹性确定行政机关的履职期限

有学者认为，环境行政公益诉讼应当有两类履职期限：一种是基于检察建议的程序性履职期限，另一种是基于客观实际需要的实体性履职期限。［13］程序性履职期限源自检察建议，即要求行政机关在收到建议后的两个月内书面回复。这一期限为检察机关提供了评估行政机关履职情况并决定是否提起公益诉讼的时间节点。实体性履职期限基于治理的客观需求，检察机关可以委托相关第三方部门评估确定后要求行政机关在科学的期限内完成其职责，如污染治理或土地平整等，这类期限因案而定，具有一定弹性空间。程序性履职期限着重于给予行政机关回应和纠正的机会，而实体性履职期限则强调在规定时间内完成特定任务。笔者认同两种期限的区分，认为检察机关在提起公益诉讼时，应综合考虑这两类期限的性质和要求。如果行政机关没有开始履职，一般情况下从行政机关收到检察建议之日起计算两个月的程序性履职期限。如果行政机关已经开始履职，则需进一步计算实体性履职期限，并根据其长短判断该期限是否覆盖程序性履职期限。如果实体性履职期限长于两个月，那么实体性履职期限将覆盖程序性履职期限，检察机关的判断将主要依据实体性履职期限的到期与否。［14］如果实体性履职期限短于两个月，则程序性履职期限将继续有效。这意味着行政机关需要在两个月的期限内落实检察建议内容并回复，否则检察机关一般应当认定其“不依法履行职责”。

（三）制定科学可行的判断标准

环境行政公益诉讼是保护环境公共利益的重要手段，其核心在于准确判断行政机关是否履行了法定职责。［15］行政机关的履职情况直接关系到公共利益的保护效果，因此，确立科学可行的判断标准至关重要。

由前述，当前司法实践中行为标准和结果标准均存在问题。鉴于此，本文提出结果—行为顺位判断标准：优先考虑结果，即是否消除了国家和社会公共利益受损的状态。如果已消除，则认为履职有效。如果国家和社会公共利益受损状态未消除，则进一步考察行政机关是否已穷尽所有可行的行政措施。该标准在环境行政公益诉讼的不同阶段也应有所变化，在诉前调查阶段，由于环境是否处于受损状态最为清晰明了，因此应当侧重结果。检察建议发出后，则应当重点关注行政机关作出的行政行为，主要督促行政机关积极主动履职。检察机关应当审查行政机关采取的行动。如果行政机关积极采取了全部可行措施，即“穷尽了所有可能措施”，一般应当视为履行职责。如果未能采取适当行动，则需要启动诉讼程序。

在评估行政机关履职程度时应考虑行政机关面临的实际困难和限制，即使结果未完全达到预期，但如果行政机关已尽最大努力并采取了合理措施，也应认为其履行了职责，并通过积极协助推动问题进一步解决。［16］