民事支持起诉优化路径探究

摘 要：近年来，由检察机关主导的民事支持起诉在司法实践中的重要性不断加强。民事支持起诉制度是具有中国特色的民事诉讼制度，是中国化社会干预的制度体现。由检察机关行使民事支持起诉职权，具有明确的法理依据。目前，民事支持起诉制度还存在现行法律规范粗疏、检察官定位把握不准、做法地域差异较大等问题。针对上述问题，应从优化受案范围、严格限制启动程序、进一步明确工作细则等方面进行完善，以更好发挥制度效用，维护弱势群体利益。

关键词：支持起诉 检察机关 社会干预 民事检察

随着我国经济社会发展，检察机关受理民事支持起诉案件数量呈现增长趋势。最高检也于2021年首次发布以民事支持起诉为主题的指导性案例。目前学界对民事支持起诉制度研究还不够深入，在实践中民事支持起诉也存在具体法律规范缺位等情形。检察机关作为民事支持起诉的施行主体，需要进一步明确职责定位，更好发挥民事支持起诉作用。

一、民事支持起诉制度的理论基础

民事支持起诉制度在很大程度上体现了前苏联社会干预主义的思想，为此，有必要结合干预主义来审视民事支持起诉制度。

（一）民事支持起诉制度与社会干预

有学者对苏联民事诉讼做比较法研究，将检察院、法院依职权对民事活动进行干预作为国家干预，将法院、检察院以外的国家机关、社会团体和公民进行干预作为社会干预。［1］更多的学者将干预笼统地称之为社会干预。早在1982年《民事诉讼法》颁布之前，有学者就将为保护他人民事权益而向法院提起诉讼的国家机关、社会团体和个人称之为“社会干预人”。［2］部分学者认为合理的社会干预是社会主义民事诉讼法的应有之义。［3］还有学者指出合理的社会干预是社会主义国家的本质要求和支持起诉原则存在的法理基础。［4］以上可以看出，相应论述中的社会干预之涵义并不相同，部分学者对社会干预的论述也建立在检察机关负责支持起诉的基础上。

笔者认为，将检察机关民事支持起诉作为国家干预，并不适配中国的法治语境。民事支持起诉制度虽起源于前苏联的干预主义，但历经本土化改造和发展后的民事支持起诉制度已焕新，具备中国特色社会主义法治特征。我国《民事诉讼法》中关于民事支持起诉的条文并未刻意区分国家干预与社会干预，而是以列举的方式阐释了支持起诉的主体。可见国家干预与社会干预的区分并非立法者的意图，更多源于学者的研究兴趣。把法院、检察院的干预视为国家力量而将其他国家机关的干预定义为社会力量，与大多数人朴素的法律常识相背离。综上，笔者认为，民事支持起诉制度是承袭自苏联民事诉讼干预主义、受西方当事人主义改造的、具有中国特色的民事诉讼制度，是中国化社会干预的制度体现。

（二）民事支持起诉制度的正当性辩护

有学者认为，民事支持起诉制度存在破坏当事人的处分权的较大法律风险，有违意思自治之嫌疑。［5］如若允许国家机关以保障诉权平衡为由插手平等主体之间的民事纠纷可能引起诉权不平等。笔者认为，首先，当事人处分原则并非绝对。其次，与公益诉讼制度相分离之后的民事支持起诉制度通常不会破坏当事人的处分权。民事诉讼的当事人当然享有处分权，但并不享有绝对自由处分民事权利［6］，私权绝对化不符合时代发展的客观要求，对民事诉讼施以合理的、适当的干预，更有利于社会公平正义的维护。民事支持起诉制度是社会主义民事诉讼特质之体现，对民事诉讼活动进行干预具备法理和实践的必要性。［7］民事支持起诉一般依申请而非依职权启动，并不会侵犯当事人的处分权。检察机关秉持平衡诉权、保护弱势群体之目标，严格依规履职，支持起诉并不会打破新建立的诉权平衡态势。

此外，规定的模糊性和实施的不确定性为民事支持起诉招致了诸多的批评。《民事诉讼法》对支持起诉之规定过于基础，立法仅在总则对支持起诉作出了原则性的规定，却对支持起诉的具体方式、程序等问题未予明确。［8］诚然，支持起诉制度缺少具体的规则和程序，但并未阻碍检察机关在实践中的积极探索，不应以具体规则的缺失而否定制度本身。

（三）检察机关维护司法公正之职责

在法律规范层面，检察机关是宪法明确的法律监督机关，肩负着维护国家和社会公共利益的责任。传统的诉讼监督主要涉及诉讼程序的合法性，民事支持起诉并未超出检察机关法律监督者的内涵。［9］在诉权严重失衡，强行启动诉讼程序可能导致实体法上的不公正时，检察机关补强弱势一方的诉讼能力，其实质是在维护公平正义，是法律监督职能之体现。在实用性层面，检察机关拥有充沛的司法资源，具备专业的法律人才队伍和丰富的诉讼经验，是开展支持起诉工作的最优选择。

最高检印发的《2023—2027年检察改革工作规划》提出，新时代的检察工作应推动刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”全面、协调、充分、融合发展，完善民事诉讼监督机制，探索检察机关支持起诉制度。［10］民事支持起诉制度是民事检察的重要组成部分，检察机关积极落实和推动民事支持起诉工作的开展，既是检察机关承担法律监督职责的应有之义，也是新时代全面履行检察职能的必然之举。对诉讼当事人诉权的合法合理保护也属于广义民事检察监督的重要组成部分。检察机关开展民事支持起诉工作，有利于对民事诉讼中的弱势群体进行救济，促进诉权在实质上达到平等之状态，进而实现对社会和谐秩序的维护。

二、民事支持起诉制度的运行障碍

在实践探索中，受制于立法粗放、检察官定位把握不准、做法地域差异较大等因素，检察机关难以将制度优势发挥至实处。

（一）现行法律规范粗疏

法律层面而言，民事支持起诉制度最为直接的依据是《民事诉讼法》第15条，内容较为概括。其他法律条文虽有进一步规定，但更为侧重保护公共利益。例如根据《民事诉讼法》第58条，由有关机关或组织提起的涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的诉讼，检察机关可以支持起诉。《军人地位和权益保障法》第60条和《海洋环境保护法》第114条等，均对检察机关支持起诉的范围做出了具体规定。上述立法中所规定的民事支持起诉，更多作为民事公益诉讼的补充。

立法并未阐明何谓“支持起诉”的内涵，导致实务常有异议产生。最高检已制定《人民检察院公益诉讼办案规则》，但仍存在不足：该文件主要聚焦民事公益诉讼方向的支持起诉。在具体异议方面，帮助农民工讨薪、帮助当事人获得赡养、抚养费用等案件，检察机关对其支持起诉已无争议。但检察机关是否可以通过支持起诉方式帮助生活困顿的健全自然人确认债权，或者帮助遭受网络暴力的普通人进行名誉维权，存在较大争议。

（二）检察官定位把握不准

根据学术通说，检察官在刑事诉讼中承担“国家利益守护者”的职责，控制警察权，积极追求实体真实，帮助法官公正裁判［11］。根据《宪法》规定，我国的检察机关主要承担控诉和法律监督两大职能。部分检察官对民事支持起诉制度较为陌生，办理案件可能代入刑事追诉程序的惯性思维，从而造成“包办式”“替代式”参与民事支持起诉的现象。［12］

民事诉讼最显著的特征为纠纷双方平等参与诉讼程序，程序的处分原则赋予双方当事人自由选择的权利。而支持起诉制度的设立可能会造成违背当事人意愿的风险。例如，可能存在当事人本未确定通过民事诉讼进行维权，但检察官积极介入后“鼓动”当事人诉讼的情形。支持起诉无疑打破了强调原被告平等参与之架构，可能导致过度倾向于原本处弱势地位的原告方，出现“矫枉过正”。实务中，部分检察官以强势态度参与民事诉讼，纠纷双方力量悬殊，导致审判前未得到检察机关支持起诉的一方消极应诉，可能破坏诉讼公正。

（三）各地检察机关做法差异较大

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第101条，检察机关可通过提供法律咨询、提交支持起诉意见书至法院、协助调查取证、出席法庭等多元方式行使职能。该条款为检察官自由行使权力预留空间，因此各地检察机关支持起诉的具体做法不尽相同。

实践中，部分检察机关习惯于指派检察官出庭进行民事支持起诉。部分检察机关则不指派检察官出庭，仅采取提交意见书、协助调查取证等做法支持起诉。也有部分检察机关虽然履行支持起诉职责，但工作重心放在调解结案上。上述做法各有利弊：出庭支持诉讼对审判结果产生干预的效果最为显著直观，也最可能导致力量失衡，同时增加检察官工作量。仅提交意见书、协助调查取证，与普通律师参与民事诉讼的作用相当，难以产生基于检察官特殊地位的震慑作用，可能会影响质效发挥。将工作重心放在调解结案上固然有助于矛盾化解，但也消解了支持起诉程序的必要性，选择在检察环节化解矛盾调解结案的方式效果更佳。

检察机关进行民事支持起诉，在于发挥国家权力介入弥补私力救济短板的制度目的。各地检察机关做法差异较大，可能导致法院、当事人难以正确认识民事支持起诉制度，从而带来实践层面的混乱，不利于法律的统一正确实施。

三、民事支持起诉制度的优化路径

（一）完善民事支持起诉受案范围

近年来，民事支持起诉的重点是帮助弱势群体维护合法权益。“弱势群体”主要是指处于民事诉讼中经济实力不足、法律意识薄弱、生活水平低下的一方［13］。现阶段支持起诉已在农民工“讨薪难”的问题上取得重大进展［14］，工作模式趋于成熟。2023年度，全国检察机关共支持起诉7.7万件，其中支持农民工起诉5.1万件。［15］最高检第三十一批指导性案例中，也有检例第124号孙某宽等78人与某农业公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案作为实例。借此工作成效为新起点，检察机关逐步探索其他行业工人、职员遭遇恶意欠薪的支持起诉工作。检察机关依托国家权力对弱势群体给予有效帮助，提供专业化法律支持。有必要在总结现有支持起诉经验的基础上，对民事支持起诉受案范围进行类型化归纳。

此外，应进一步提升支持起诉工作社会知晓度，借助新闻媒体、网络信息、报刊刊登等渠道对支持起诉进行宣传，不断扩大影响力。增强检察机关与人社、妇联、法律援助、公安、法院等部门之间的联动，畅通线索共享渠道。检察机关与多部门形成合力，协同办理支持弱势群体起诉案件，从诉讼方面塑造对弱势群体的社会支持体系。

（二）规范启动民事支持起诉程序

检察机关履行支持起诉职能之目的为维护司法公正、保护社会公共利益、维系诉权实质平等。检察官的身份地位要求其保持中立、客观，依照法律行使职权。应避免检察官个人主观感情代入干扰职务工作，随意作出支持起诉决定，有损司法平等、检察中立之原则。同时应注重“民事支持起诉”与“民事公益诉讼”的区别，在具体案件中选择更为适宜的监督路径。

具体做法上，首先应明确民事支持起诉是“兜底”条款，穷尽调解、和解、有关部门协调等后仍无法化解纠纷，检察机关必须基于申请这一必要程序后介入程序，严禁主动、提前介入程序。其次，程序启动前，检察机关须对案件进行详细审查，原则上，作出不予支持起诉决定的案件需要出具不支持起诉决定书，周详阐释作出决定依据的事实、理由，做到有理有据，必要时可通过面对面沟通的方式说服对方接受不支持起诉的决定，规避诉讼人因拒绝不支持决定所引起的其他纠纷。最后，作出支持起诉决定的案件，检察官出具支持起诉意见书，及时送达法院及另一诉讼方，并作出合理说明，尊重诉讼对方的知情权，也为法官辨析是否采纳支持起诉意见书提供合理考察时间。

（三）进一步健全完善支持起诉工作规则

支持起诉程序具体包括：对接有关部门或组织、审查支持起诉、作出决定、选择支持起诉的方式等步骤。因现有规范未能满足各环节的工作需要，未来立法者应在已有法律框架下，细化已有规定。在短时间内难以立法的情况下，可采取由最高检制定专门规范性文件并根据实际情况不断改进完善的方式，消除各地开展工作过程中的较大差异。第一，以案件的类型确定支持起诉的模式，适当繁简分流，集中力量办理大案要案，实现效率最大化。第二，厘清不同案件对检察支持的区别需求，譬如在取证难案件中检察机关支持起诉可仅就调查取证进行，后续应诉活动若当事人或有关组织足以应对的，检察机关应当在完成取证后及时切断与该诉讼的联系，做到适时介入与退出。第三，审慎出庭支持起诉，检察官出庭支持起诉可能使检察机关过度参与诉讼，造成诉讼双方力量失衡。应明确检察官出庭支持起诉案件的情形，设置审批程序，规范检察官出庭支持起诉行为。