法治化营商环境建设中行政检察的履职维度和角色定位

摘 要：行政检察作为法律监督体系中的一支力量，应当发挥“一手托两家”的职能优势，为法治化营商环境建设贡献独特的司法价值。然而对法治化营商环境及有关主体等概念不清，导致行政检察在履职维度方面出现混乱。应在厘清前述概念基础上，准确界定维护市场主体合法权益、清理市场环境、监督政府行为、监督司法环境四方面履职维度。行政检察在法治化营商环境建设中出现履职偏差，就要准确把握执法司法监督者、防范风险参与者、“枫桥经验”践行者、法治政府护航者“四位一体”有机统一的角色定位。同时，也要做到对更广泛市场主体的全面保护，建立一系列有效机制和保障举措，为新时代营商环境高质量建设提供优质法治产品。

关键词：行政检察 法治化营商环境 市场主体 监督维度 角色定位

党的二十大报告提出，“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。行政检察作为优化法治化营商环境的重要力量，应当充分发挥“一手托两家”的职能优势，为法治化营商环境建设注入新动能。在实践中，人们总会不自觉地将“优化营商环境”与“保护企业合法权益”在概念上混同，进而将法治化营商环境的对象局限在企业，这显然有失偏颇，亦未满足经济发展对检察履职的司法需求。因此，何为法治化营商环境，行政检察又该如何在法治化营商环境建设中找准履职的维度和角色定位，亟待厘清。

一、行政检察助力法治化营商环境建设的履职维度

（一）“法治化营商环境”的界定

2019年2月25日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”的重要论断。在此之前，有学者认为“营商环境”是“指涉市场准入、税收负担和司法公正等与政府公共服务密切相关的事项”［1］，包括政府对生态环境的治理能力和水平［2］。有学者认为法治化营商环境建设的实现模式是法治与营商环境建设的互动共进。［3］有学者认为法治化营商环境是在政府、企业、市场和社会四个主体之间营造出的良性法治环境的总称。［4］但未能准确从立法语言角度进行全面阐释。2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》首次进行了立法上的解释。其中第2条规定“本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。”此后，虽然国务院出台了多个优化营商环境的指导意见，提出了具体的工作举措，但均未再详细解释法治化营商环境。

笔者认为，法治化营商环境是指市场主体的正常生产经营需求能够通过法治产品得到满足，市场环境、政务服务、监管执法、法治保障能够做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以法治系统的良性运转推动实现稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境。这既是追求的结果，也是一种辩证的、相对平衡稳定的营商环境的优化上升过程，需要处理好市场主体（包括企业家）、政府行为（包括政务服务和行政执法行为）、市场环境、司法环境之间的关系。

（二）行政检察助力法治化营商环境建设的维度

基于对法治化营商环境的界定，结合行政检察监督职责和实践，笔者认为行政检察可以从四个方面为法治化营商环境建设提供检察智慧。

1.维护市场主体（包括其负责人）的合法权益。主要包括行政行为、司法行为损害某具体市场主体合法权益的，检察机关对行政机关、法院等依法开展监督。检察机关发现市场主体内部管理存在漏洞的，可以引导其完善合规建设。检察机关开展行政争议实质性化解等等。此处的市场主体范围较广，《市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）第2条规定的“市场主体”［5］隐含了对负责人、主要管理者的保护。

2.清理市场环境。包括促进市场准入和退出制度更加严格，如监督纠正特定犯罪刑满释放人员违法担任公司法定代表人、违规注销公司逃避行政处罚等。促进行业竞争更加公平，如监督纠正不正当竞争行为、建设工程招投标违法行为等。此类监督案件从涉案的具体市场主体角度看，其并未获益，反而可能要承担行政处罚责任，那么行政检察监督是否应被评价为“负面”监督呢？笔者认为，法治化营商环境建设是一项系统工程，违法行为主体被追究法律责任，恰恰说明“有法必依”，是法治化的生动实践。从另一方面来说，也是对市场行为“过滤”的过程，是对其他不特定守法市场主体的权益保护，有利于整体营商环境的优化。

3.监督政府行为。主要指监督行政机关乃至地方政府的政务服务行为和行政执法行为，若其存在履职不当或未依法履行职责，损害市场主体合法权益的，可以制发检察建议督促其纠正。特别是要纠正因人事变动、机构改革等，造成有关政策、合同无法被继续执行、兑现等政务失信行为，维护行政权威和公信力。这是行政检察相较于其他检察职能的优势，是“一手托两家”的重要一环。

4.监督司法环境。主要指行政检察监督法院生效行政裁判、行政审判活动、行政执行活动（包括行政非诉执行活动）。这是行政检察监督的主责主业。法院是促进法治化营商环境建设的一支重要力量，检察监督通过促进法院依法审判、执行，不断提升审判和执行的质量、效率和透明度，实现法检两家为经济高质量发展共同保驾护航。

二、行政检察在助力法治化营商环境中的角色定位

（一）行政检察在助力法治化营商环境中存在的问题

有的地方对大型民营企业的保护和中小型民营企业的保护，有时没有完全做到一视同仁、平等保护。有的地方对服务保障工作的切入点和着力点思考探索不够，停留于作表面文章，有的还偏离主责主业，引发了社会公众对检察职能的混淆与误解。有的地方对办案中出现的涉及市场主体的新情况、新问题研究分析不够深入，对涉企案件办理习惯于在“是”与“非”“行”与“否”之间作单选题，不能积极思考多种方案并从中挑选出最佳方案，思维不开阔。

（二）行政检察在助力法治化营商环境中的角色定位

产生上述问题，就在于没有明确行政检察在助力法治化营商环境中的角色定位，进而导致行为出现偏离。笔者认为，行政检察主要承担四方面角色。

1.维护行政执法司法公正的监督者。《宪法》《人民检察院组织法》均明确人民检察院是国家的法律监督机关。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）开篇即明确表述“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关……”在建设法治化营商环境中，行政检察需要立足行政诉讼监督主责主业，充分发挥自身职能优势，突出监督精准性，在维护法治权威的同时有效保护各市场主体的合法权益。

2.优化市场主体风险防范的参与者。党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》对此进一步明确，并建立检察官以案释法制度。《意见》也强调检察机关要落实“谁执法谁普法”普法责任制。这些都为行政检察参与市场主体经营风险防范提供了依据。检察机关要依托监督办案，为市场主体在堵塞当前管理漏洞、完善经营制度、规避法律风险等方面提供专业指导和服务。

3.发扬新时代“枫桥经验”的践行者。党的二十大报告明确指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”。检察机关作为社会治理的参与者、保障者、监督者，更要立足自身检察工作，提高对“枫桥经验”的认识，特别是行政检察在处理涉营商环境建设的行政争议时，通过与“枫桥经验”的实践结合，有效化解市场主体与行政机关、法院之间的行政纠纷，消除社会戾气，为法治化营商环境构建祥和安宁氛围。

4.推动法治政府建设的护航者。营商环境是典型的政府与市场主体互动演化形成的制度体系。建设法治化营商环境是全面依法治国的必然要求，也是法治政府创建与评估的重要指标。［6］因认识不统一、条件不一致、做法不相同等各种主客观原因，当前各级政府在如何统筹协调好政府、市场、社会等多方面的关系，存在一些亟待解决的问题。行政检察是“四大检察”中唯一以监督和规范行政行为为核心职能的检察业务，无论是行政生效裁判监督，还是行政审判和执行监督，均是围绕行政行为展开，都要“穿透式”监督法治政府建设，因此在助力法治化营商环境中，需要最大化发挥行政检察职能。

三、行政检察助力法治化营商环境的发展思考

结合各地涌现出来的典型案例、有益经验，以及当前和今后行政检察工作重点，笔者认为还应当着重做好以下几方面工作。

（一）注重更广泛市场主体的合法权益保护

最高检2023年2月正式部署开展“行政检察护航法治化营商环境”专项活动，其中明确要“依法平等保护各类市场主体产权和合法权益”。此前，全国多地行政检察部门已经将加强对涉民营企业等各类市场主体的平等保护，着力营造法治化营商环境作为一项重点工作。但自2022年以来，最高检第七检察厅公布的优化营商环境、保护市场主体权益主题典型案例中，68%为保护民营企业合法权益案件［7］。这反映出行政检察护航法治化营商环境的主要着力点和最显著成效，均是维护民营企业合法权益，也说明行政检察在其他市场主体的保护方面还有挖掘空间。前述《条例》第2条列举了六类的市场主体，特别是其中第三类、第四类、第五类市场主体，需要行政检察部门在工作中多注重开展针对性监督，争取涌现出涉及更多市场主体的典型案例。

（二）建立更加扎实有效的工作机制

1.以问题导向强化工作调研机制。在实践中，往往会在服务保障市场主体方面出现投入大而产出小，与市场主体的期盼存在差距，对当地经济社会发展的检察贡献度不够彰显的困境，很重要的原因就是缺少调研，没有把准市场主体真正担心什么、需要什么，提出的落实举措缺乏针对性。只有多开展调研，才能使举措既回应现实需求，又具有可操作性、前瞻性，如可结合本地区经济社会发展及行政执法的特点，聚焦营商环境中的痛点堵点难点，主动向同级党委、人大、政府提交专题调研报告。

2.探索形成有效解决制约经济发展瓶颈的长效机制。要以办案为基础，对发现的体制、机制问题，制定有效解决举措，扫除营商环境建设中的桎梏。基于个案发现倾向性、苗头性乃至已长期固化的制度问题，是对行政检察办案人员的一项重大挑战。而在提出之外，能够推动、联合其他相关部门建立数据共享、信息协同、调查协作、联席会议等机制，破解行政执法、司法难题，并将制度长期有效贯彻实施，为净化市场环境提供机制保障，更是新时代人民群众的热切期盼，也是行政检察助力法治化营商环境建设的重要抓手。

3.形成各级院分工合作、各有特色的“一体化”监督机制。就行政诉讼监督而言，四级检察院行政检察部门办理的监督案件各有侧重［8］，在助力法治化营商环境建设中，各级行政检察部门势必也要在一体化行政检察监督办案机制下形成分工。省级检察院发挥主导作用，市级检察院发挥主体作用并建立由其主导的市县一体化办案机制，基层检察院在市级检察院的统一领导下参与办理行政诉讼监督案件。上级检察院通过对涉营商环境案件线索统一管理、案件交办、督办等，加强对下级检察院具体业务的指导和督促检查，帮助解决工作中遇到的问题和困难。［9］

4.建立数字检察监督机制。在数字化时代背景下，行政检察监督办案要深入推进检察大数据战略，推动办案模式从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”转变，通过数据分析、数据碰撞、数据挖掘发现治理漏洞或者监督线索，依法能动履行行政检察监督职责，助力推进国家治理体系和治理能力现代化。［10］要树立“数字检察”意识，注重运用大数据技术分析、发现侵害市场主体合法权益的监督线索，以个案办理为基础，建立数字监督模型，形成可复制的行政检察监督“产品”，通过激活数据矿藏助力公平公正市场环境建设。

（三）抓实抓细检察服务保障举措

1.创建更多服务保障市场主体经营有关举措。在实践中，各地已经建立了一系列行之有效的举措，如针对行政裁判和行政行为并无明显不当，但市场主体资金紧张、生产困难的，可以在法律政策范围内，以公开听证、检察宣告、释法说理等方式，协调行政机关、人民法院准予分期履行或者暂缓履行；对因公共利益需要作出行政决定，但未给予市场主体赔偿或合理补偿的，可以加强与行政机关沟通协调，积极引导予以政策扶持，促进提升政务服务效能，全力维护社会稳定。但面对企业的新需求，更要用好有关专业平台，如联合各类研究机构、行业协会（商会）等设立“企检服务中心”，推行“刑事合规+行政合规+行业合规”的企业“三规合一”建设模式，为企业提供事前、事中、事后的全流程法治服务。

2.为办案人员提供强有力的容错免责制度保障。当前，部分检察机关办案人员担心对涉营商环境案件开展争议化解，会被怀疑有案外因素、办的是“金钱案”“人情案”，办案存在廉政风险。在工作量上，觉得作争议化解会增加额外的工作，占用原本就紧张的办案时间。实际上，服务保障市场主体有一系列制度政策作为依据，只要坚持平等保护、依法办案、不谋私利、不徇私情，就不必担心被怀疑甚至追责。检务督察和案件质量评查职能部门应当传递好这些价值导向，引导办案人员不就案办案，并通过建立健全履职保障措施和评价机制，让检察办案人员在办理涉营商环境案件时打消后顾之忧。