民事支持起诉保障特殊群体权益问题思考

摘 要：民事支持起诉在经历近几年的探索、尝试之后，逐渐形成了相对稳定的工作模式，案件量呈现较快增长趋势，但依然存在知晓度不高、线索来源渠道不畅、案件类型较为单一、职能定位不够清晰等问题。为做实做优民事支持起诉工作，检察机关还需要在加强宣传引导、丰富案件类型、强化内外联动、推动多元共治等方面加大工作力度，尤其是加强与相关特殊群体权益保障部门的沟通协作，对打开支持起诉工作局面将大有裨益。

关键词：民事支持起诉 特殊群体 权益保障 协作配合

民事支持起诉是检察机关践行以人民为中心的发展思想，落实司法为民理念的一项重要举措，是专门针对特殊群体的司法帮扶制度，目的是畅通司法救济渠道，解决特殊群体不敢起诉、不能起诉等情形，让特殊群体能够共享法治发展的成果。

一、E市民事支持起诉工作实践

H省检察院下辖15个市州分院，E市是H省最小的地级市，下辖3个区。从全省数据看，自2019年初最高检明确提出对特殊群体开展民事支持起诉以来，2019年处于认识和探索阶段，全省未见关于民事支持起诉案件的描述和统计，2020年开始统计办案数据，并且数量逐年增加，其中2020年110件、2021年151件、2022年521件、2023年1202件。［1］民事支持起诉工作在经历探索、尝试之后，逐渐形成稳定模式，案件量呈现较快增长趋势，E市表现尤为明显。全省15个市州分院中，E市作为最小的市院，2023年支持起诉办案量149件［2］，在全省占比达12.4%；可以说办案成效显著。值得关注的是，这些案件中，有将近87%的案件线索来源于相关部门的移送，这与2023年下半年E市检察机关对全市相关特殊群体权益保障部门开展走访调研、摸排线索工作息息相关。

在我国，司法救济途径并不是群众维权的首要选择，尤其是特殊群体，在权益受到侵害时，更倾向于向相关部门求助，较少诉诸于司法。因此，对特殊群体权益负有保障职责的相关部门往往掌握了诸多案件的第一手资料，他们对特殊群体权益保障的具体情况是最了然的，对于是否需要检察机关介入开展民事支持起诉具有相当的发言权。从E市检察机关走访调研的情况看：

一是大部分农民工投诉案件，都能在劳动保障监察部门的协调下得到解决，小部分协调无法解决的案件则有可能进入民事司法领域，成为民事支持起诉的案件来源。例如，2022年劳动保障监察部门共受理劳动者投诉199件，其中，协调处理177件，协调未果22件，向检察机关移送支持起诉线索5件，涉及农民工36人；2023年共受理271件，其中，协调处理219件，协调未果52件，向检察机关移送支持起诉线索41件，涉及农民工73人。［3］强化与劳动保障监察部门协作，做好行政与司法的衔接，是拓展支持起诉线索渠道的有效手段。

二是申请法律援助的案件在形式上通常也是符合检察机关支持起诉的案件，但实体上是否符合还要具体审查其诉求的合法性、合理性。例如，2022年司法局共受理申请法律援助案件236件，其中，涉及妇女43件、残疾人12件、农民31件、农民工92件、老年人32件、未成年人20件、退役军人3件、少数民族3件；2023年共受理223件，其中，涉及妇女16件、残疾人26件、农民43件、农民工98件、老年人28件、未成年人10件、退役军人1件、少数民族1件。［4］从数据看，农民工是申请法律援助的主要群体，妇女、农民、老年人、残疾人亦占比较高，这些都是典型的特殊群体。此外，军人军属、退役军人也是近两年检察机关重点关注的群体。对申请法律援助的案件进行主动对接，对符合条件的开展支持起诉，是丰富案件类型、提升办案效果的有效方法。

三是预付式消费领域的群体性消费维权案件多发，信访压力大，检察机关或可开展支持起诉。近年来，预付式消费领域出现大量群体性投诉，全市12315平台接到涉及预付式消费的投诉逐年增加，占消费投诉总量的比例越来越大。其中，2021年1308件，占比20.79%；2022年1923件，占比29.72%；2023年3633件，占比40.56%。［5］其中将近一半投诉是因商家关门停业引发的追偿纠纷，许多经营者通过关门停业将资金损失转嫁给消费者，甚至有经营者将圈钱跑路作为牟利手段，消费者追偿十分困难。预付式消费维权已成为消费者权益保障的难点、痛点。检察机关可以积极探索尝试，对符合条件的群体性消费维权案件开展支持起诉，缓解政府信访压力，助力打击不法商家的嚣张气焰，构建安定有序的消费环境。

二、民事支持起诉案件特点

以E市为例，近几年的民事支持起诉案件呈现出以下特点：

（一）案件类型以农民工讨薪案件为主

近几年办理的支持起诉案件有一半以上是农民工讨薪案件，尤其在2023年上半年以前，农民工讨薪案件占比在80%以上。这有一定的现实原因。因为每逢岁末年初农民工讨薪难的问题都会成为社会焦点问题，最高检于2020年部署开展了“发挥检察职能助力根治拖欠农民工工资问题”专项活动，自此农民工讨薪问题成为检察机关的关注重点，E市检察机关与劳动监察部门建立了联系机制，为民事支持起诉工作打开了最初的案源渠道。

（二）标的额不大

民事支持起诉案件通常属于“群众身边的小案”，诉讼标的额较小，绝大多数在5万元以下，甚至很多在1万元以下。［6］原因在于，一是很多农民工是临时性务工，随工程开工而来、工程结束而走，工作时间较短，从1个月到几个月不等，流动性较大，工资总额不多；二是有些公司前期经营状况良好，未发生欠薪问题，后期因经营不善或资金链断裂等原因导致欠薪，数额累计还不大；三是办理的预付式群体性消费维权案件中，消费者充值金额一般不大，多数不超过1万元。

（三）权利义务关系较为明确

民事支持起诉案件的标的主要是金钱给付，并且以给付劳动报酬居多，2023年下半年办理的一批对消费者支持起诉的案件则是要求退还预付资金，除金钱给付之外通常无其他诉讼请求，法律关系较为简单，权利义务关系较为明确，争议焦点主要在于给付金额的多少问题，有部分案件如存在挂靠、违法转分包等关系的还会涉及到义务主体的确定问题，总的来说争议焦点较少。

（四）法院调解率较高

近几年E市检察机关民事支持起诉的案件，有67%是法院调解结案的，这与前面所说的标的额不大、权利义务关系较为明确的特点直接相关，同时因为有检察机关支持起诉，事实通常已经查清，证据链较为完整，被告对检察机关调取的证据认可度较高，且检察机关在办案中注重释法说理、引导和解，支持起诉之后还会配合法院开展调解工作，为调解结案打下了基础。

（五）上诉率较低

目前看，E市检察机关支持起诉的案件还没有出现上诉的情况。法院对支持起诉案件庭审大多适用简易程序，大部分案件提起诉讼后经法院调解后达成和解协议。在法院作出判决的案件中，未发现上诉或者申请再审的情况，纠纷通常可以一次性化解，其原因与调解率较高的原因大体相同。

三、E市民事支持起诉工作存在的问题

（一）案件类型较为单一

如前所述，民事支持起诉案件类型以农民工讨薪案件为主，消费者权益保护案件刚有办理，其他案件类型诸如涉及老年人、妇女、残疾人等权益保护的案件尚没有突破，案件类型比较单一。主要原因是民事支持起诉工作还没有全面铺开，大多停留在某个领域，对其他领域的探索和摸排不够。

（二）线索来源渠道不畅

E市检察机关在走访调研时，大多数单位人员表示不了解民事支持起诉的含义，也不知道检察机关有民事支持起诉的职能。由于公众知晓度低，相关部门也不了解，导致民事支持起诉的线索来源渠道不畅。近几年办理的案件，主要是从劳动监察部门获取的线索，这还要得益于2020年根治欠薪专项期间建立的联系机制。2023年下半年通过走访调研与其他部门建立的协作机制还没有完全发挥效用，一些部门对于线索筛查和移送较为被动，需要在日后工作中逐步推动机制运行落地生效。

（三）职能定位不够清晰

在办理的民事支持起诉案件中，当事人基于自身困难和对检察机关的信赖，几乎将整个案件都托付于检察机关处理，从政策法规咨询、证据调查收集、被告财产线索查询到诉讼文书制作、起诉流程推进等，几乎由检察机关包办，大部分当事人都没有请律师或申请法律援助。检察机关职能定位不够清晰，介入过多，导致在办案中承担的工作量过大，不利于民事支持起诉工作的持续稳定发展。

（四）检察和解率低

最高检强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，促进民事支持起诉案件在检察环节实现和解，以减少诉累，节约司法资源。但实践中，真正实现检察和解的案件很少，在E市不足3%。原因在于，一是法院对案件争议具有最终裁判权，有些案件的双方当事人对事实或证据存在争议，需要法院运用裁判权对案件争议一锤定音；二是申请人渴望获得具有强制执行力的法律文书，检察机关推动达成的和解协议不具有强制执行力，事后一旦一方当事人反悔或者不履行和解协议约定义务，另一方当事人的权益将难以保障。正因如此，有些案件在检察机关的调解下，尽管双方当事人已经对权利义务进行确认，但申请人依然希望检察机关支持其向法院提起诉讼，以获得法院的生效裁判。

（五）延伸履职不够

一些案件存在一诉了之的情况，对于案件后续是否得到执行、特殊群体权益保障是否到位、法院是否存在怠于执行的情况等关注较少，特殊群体权益保障还面临“最后一公里”的问题。因检察系统对民事支持起诉案件的考核是以取得法院生效判决、调解书为标准，因此办案人员对后续情况关注较少，实践中有申请人反映一两年还没有拿到执行款。

四、做优民事支持起诉的对策探析

（一）积极探索尝试，丰富案件类型

准确把握特殊群体的内涵和外延，明确民事支持起诉的范围。特殊群体可以分为两类：一类是自身能力有所欠缺的人，如农民工、老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗职工等，由于生理和社会原因，缺乏经济能力和诉讼能力，维权非常艰难；另一类是限于经济社会结构原因，其诉讼能力明显比对方弱的，如一些劳动者、消费者、特定事故受害人等，在相关劳动争议、消费纠纷、赔偿纠纷等案件中，责任方在专业知识和诉讼能力上具有显著优势，诉讼结构严重失衡，受害人得到赔偿十分困难。［7］对于以上两类群体，检察机关可以积极探索开展民事支持起诉，维护社会公平正义。

（二）强化部门联动，凝聚工作合力

一是内挖潜力。强化民事检察部门与刑事检察部门、控申部门的沟通协作，刑事部门办理涉及特殊群体刑事案件时，发现存在申请宣告儿童父母失踪或死亡、撤销监护权、被家暴妇女离婚诉讼等支持起诉案件线索的，要积极移送民事检察部门，构建民刑无缝衔接的保护网。二是外借助力。坚持“走出去”“请进来”的工作方针，在线索摸排、拓展案源上积极联系、主动出击。加强与残联、妇联、民政、法律援助中心、人社等相关部门的沟通联系，多渠道了解特殊群体维权需求，宣传民事支持起诉价值功能，鼓励相关单位积极向检察机关移送案件线索，引导特殊群体依法维权。

（三）坚持有限介入，维护诉权实质平等

检察机关要准确把握民事支持起诉制度的职能定位，将保障特殊群体诉权实质平等作为民事支持起诉的核心要义，始终坚持客观公正的立场，避免过度干预、包办代办，甚至变相成为当事人的诉讼代理人。［8］在案件处理方面，着重审查当事人是否属于特殊群体范畴、诉讼结构是否严重失衡、是否经过行政部门履职仍无法维权等实质条件，如果双方当事人不存在诉讼能力差别悬殊的情况，则不宜支持起诉。在调查核实方面，坚持必要性原则，积极引导当事人自行收集证据材料、申请法律援助，对于确因客观原因不能自行收集或自行收集确有困难的，检察机关可依法进行调查核实。在与当事人关系方面，以尊重当事人意愿为前提，在充分释法说理的情况下，对于是否起诉、是否和解、是否撤诉、是否上诉等事项充分尊重当事人行使处分权。在出庭方面，除当事人受暴力、威胁等特殊情形认为确有必要出庭外，检察机关一般不宜出庭。［9］

（四）积极促进和解，尽早化解纠纷

检察机关办理民事支持起诉案件，要积极运用多元化解纠纷机制。经审查，认为可以通过协调、督促有关行政机关、社会组织等依法履职维护申请人合法权益的，积极协调、督促相关部门依法履职；根据案件情况和双方当事人关系情况，检察机关可以开展公开听证和诉前调解，积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加，共同引导当事人达成和解；积极与法院协调，探索建立“检察和解+司法确认”纠纷解决机制，赋予检察和解协议强制执行力，消解当事人后顾之忧，推动民事纠纷实质性化解；检察机关决定支持起诉的，可以联合法院开展调解工作，促进当事人达成调解协议，尽早化解纠纷，减少诉累。

（五）坚持多元治理，提升办案效果

充分运用“支持起诉+”的办案模式，提升工作质效。一是“支持起诉+跟进监督”。检察机关办理民事支持起诉案件，不能一诉了之，还要对法院的审判活动、裁判结果、执行活动进行跟进监督，确保特殊群体的合法权益得到实实在在的维护。二是“支持起诉+司法救助”。开展支持起诉后，发现因对方当事人下落不明或者没有履行能力等，导致判决结果中的经济利益难以执行到位，且原告生活困难，符合司法救助条件的，积极向控申部门移送司法救助线索，帮助弱势群体渡过难关。三是“支持起诉+社会治理”。在办理支持起诉案件中，发现有关方面存在明显监管漏洞、相关单位怠于履行职责等情形的，及时向有关主管部门发出改进工作、完善治理的检察建议或意见，促进社会规范管理，引领社会法治意识。