从“署”改“院”看检察制度发展演进的历史逻辑

摘 要：第一届全国人民代表大会通过《宪法》和《人民检察院组织法》，将检察署改为检察院，正式确立了共和国“一府两院”的国家机构体制。通过“署”“部”“司”“厅”“局”“处”“科”在官制文化中的解读，比较“院”在中国官制文化中的定位，可认识到“人民检察署”改“人民检察院”体现了人民检察院与人民法院平行设置的司法体制渊源及历史逻辑。

关键词： 人民检察署 人民检察院 名称演化 文化解读

“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。”［1］人民检察院与人民法院平行设置的两院体制是中国特色社会主义司法制度的鲜明特征，是百年来党绝对领导下的人民司法制度长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，是近代以来中国司法的经验总结，具有深厚的历史逻辑。梳理阐释这一历史逻辑的角度可以有多种，从检察机关名称演化角度是其中之一。古语云：名不正则言不顺。一个机构冠以什么样的名称，本身也是该制度历史的一个重要组成部分。检察署改为检察院，从一个侧面可以展示检察制度生成、发展、演进的历史逻辑。

一、“署”在官制文化中的解读

《说文解字》中对“署”的解读如下：“部署，有所网属。从网，者声。”［2］从其中的解释不难看出，“署”有部署、从署之意。从广义上讲，所有的行政机构都属于官署。在中国古代，官署指古代政治机构的办公场所，州府、县署、监司等官方机构都有相应的官署，因此和署相关的机构往往广泛存在于古代各大行政部门，以“署”为名称的国家机构虽然只占其中一部分，但分布于多种部门，试举数例言之：（1）太仓署：秦汉置太仓令，汉属大司农，掌收受和贮存郡国上交谷物。历代沿置。北齐及隋唐有太仓署，属司农寺，掌仓廪出纳，宋代废除。［3］（2）公车署：北魏置，掌受吏民章奏，以理冤事，以令、丞为长贰。北齐隶卫尉寺，掌尚书所不理之诉讼，有枉屈，经判奏闻。隋朝沿置。［4］（3）车府署：南北朝设，隶属太仆或尚书省驾部。北齐、隋迄唐宋，皆属太仆寺，置令、丞，掌诸杂车及驯驭之法。［5］（4）典客署：西晋置，掌接待少数民族等事务，隶大鸿胪。设令、丞以掌署事。北齐、隋、唐沿置，隶鸿胪寺。［6］（5）平准署：北齐司农寺置，设令、丞，掌平准之事。隋炀帝时改隶太府寺。唐沿置，掌供官市易之事，凡百司不用之物及没官之物皆以时出卖。设令、丞、监事、典事等官职。［7］由此可见，在中国古代以署为名的国家机构分布广泛，但通常地位不如部等国家机关，行政从属性强。署往往是由于特定事项设立的一类专门机构，负责特定事务的管理。例如，南宋时钱币交易的机构称为“钱署”就和上述六种情况接近。

二、“部”“司”“厅”“局”等在官制文化中的解读

同样的，部、司、厅、局、处、科也作为国家机构的一部分，在古代官制文化中往往也被作为行政机构的名称使用，并在现代职官系统留存了下来。（1）“部”，原指吏、户、礼、兵、刑、工六部，延展至今重要的中央行政部门一般称为某部如财政部、司法部。（2）“司”，本是主管之意，作为一种官职，早期通常叫司某，见诸《周礼》，如司徒、司空［8］，延至明清时期，常叫某司，如提刑按察使司、承宣布政使司。（3）“厅”，这是官府办公地方的通称，但除却唐宋的冰厅、登闻鼓厅，元代的典籍厅、明代的博士厅等少数机构外，清以前六部之下设厅的机构较少，厅之设置在清代之后逐渐增多。清朝既在中央机构设厅，如参事厅、稽俸厅，又在地方府级以下的行政机构设厅，如街道厅、捕厅等。（4）“局”，这也是古代官署名之一，在北齐和隋代时，中央政府门下省之下就设有城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内六局。［9］在此之后，以“局”为名称的机构，宋代著名的有“四司六局”，明代宦官官署也有所谓兵仗局等八局。到了清末之后，以局为名的机构只增不减，且名称日益接近现代官僚机构的雏形，例如保卫局、币制局等。（5）“处”，原指处理、处置。清代之后以“处”命名的机构较多，最著名的是军机处，此外还有吏部当月处、户部监印处等［10］，其级别也和现代职官一样，往往是以“司”为名机构的上级。延至清末，“处”作为中央各部下属机构名称被广泛应用。（6）“科”，以明代的吏、户、礼、兵、刑、工六科著名，为监察机关，其职官为给事中。清光绪三十四年就在地方劝业公所的职务中设有科长、副科长、科员等官，与现代官职类似。总的来看，署和司、厅、局、处、科都有共同的特点，那就是隶属于“部”等国家机构，行政色彩较为浓厚，独立性较差。

三、“院”在官制文化中的解读

院在中国官制文化中的定位与署和部、司、厅、局、处、科有明显不同，与院有关的机构有如下几种：（1）枢密院：唐代开始形成，宋初罢宰相兼掌枢密之制，遂与中书门下并称“二府”，掌军政大权。后枢密院专掌军国机务、兵防，边备、军马等政令及出纳机密命令之事，为国家最高军事机构。［11］辽、西夏、元都有设置。（2）宣政院：元代置，掌管全国佛教事务和统辖吐蕃地区。宣政院所辖吐蕃之地分置吐蕃等处宣慰司、吐蕃等路宣慰使司和乌思、藏、纳里速古鲁孙三路宣慰司，其官员僧俗并用，军民兼管，主要官员由帝师和宣政院荐举，朝廷任命。［12］（3）都察院：明清全国最高监察机构，掌纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司，由唐宋御史台分台院、殿院、察院三院发展而来。所属有六科、十五道、五城察院、宗室御史处及稽察内务府御史处等机构。［13］（4）审刑院：宋太宗设审刑院于宫中，大理寺权归审刑院，只书面断决地方上奏案，不再开庭审判。凡案件经大理寺裁断，报审刑院复查，由知院与详议官写出书面意见，上报中书，奏请皇帝决定。宋元丰三年撤销。［14］（5）大理院：清光绪三十二年由大理寺改设，为全国最高审判机构，负责终审全国各地方审判厅初审、高等审判厅二审不服之上控案，及办理宗室、官犯重大案件和皇帝特旨交审的案件。［15］由此可见，以院为名的机构有两大特点：一是管理特定事务，往往具有独立处理重大国家事务的职权，例如宣政院专门负责民族事务，都察院专门负责监察事务。前文提到的相关机构也往往从属于其他国家机关，但院大多是相对独立的机构。二是地位较高，与六部往往为并列关系， 院的规格往往比署要高。

四、“署”改“院”伴随着司法体制从审检合署到审检并立的历史进程

清末变法修律、官制改革，司法裁判与传统行政分立，揭开了中国近代司法体制改革的序幕。1906年12月清政府颁布《大理院审判编制法》，其中第12条规定：“凡大理院以下审判厅、局，均须设有检察官，其检察局附属该衙门之内。”次年正式设检察厅，配置检察官。清政府在各审判机构内分别设置总检察厅、高等检察厅、地方检察厅和初级检察厅。［16］1927年8月16日，国民政府发布第148号训令暨“裁撤各级检察厅并改定检察长名称令”，从1927年11月1日起，各级检察厅均被裁撤，改为在各级法院内设置由司法部选派的首席检察官及由首席检察官统领的检察官，负责各项检察事务，结束了自清末以来的审检合署制，改为检察官配置制。

裁撤各级检察厅后，北京政府时期审判厅和检察厅并立的局面不复存在，但是即便是配置制，机构意义上的检察署（最高法院）和检察处（高等和地方法院）很快就又恢复了。1928年11月，国民政府公布《最高法院组织法》，1929年8月修正，规定“最高法院配置检察署，检察署置配检察长1人，指挥监督并分配该管检察事务，设检察官7至9人处理关于检察之一切事务”。“最高法院检察署检察长及检察官均为简任职”（民国期间公务员分为简任职、荐任职、委任职三等）。检察处的提议，首先出自司法行政部1928年8月起草的《暂行法院组织法草案》，在其附具理由中称：“现制不废检察官，仅废检察长，而代以首席检察官，削减其狱务行政权，比之旧制，不过缩小范围而已。实施结果，往往因权限不清，动多龃龉，似不如别为检察处，从而规定其职务，可以减少多少之误会冲突。”此后，在经司法行政部指令颁布的《河南高等法院暂行组织条例》《河南高等法院第二分院暂行组织条例》《浙江高等法院检察处暂行处务规程》《浙江省地方检察处暂行处务规程》等法规，都明确了“检察处”的设置。需要指出的是，检察处并无印信，对外行文使用首席检察官印信。在需要与法院共同行文时，首席检察官印信与法院印信并列使用。在我国台湾地区，1980年“院检分隶”后，高等和地方法院检察处改为检察署，首席检察官改为检察长。

五、“两院”体制是中国特色社会主义司法制度发展演进的历史必然

从传统官制文化中“署”和“院”的定位以及在不同阶段对机关名称的取舍，可以看到近代检察制度引入中国的发展演进。当对检察机关的性质、地位、职能有不同认识的时候，这种认识自然会在机关名称上体现出来。

如果一个机关的性质和职能主要偏重于司法办案和对法律实施情况进行监督，用“院”来定义可能较为合适；如果对其性质和职能的理解偏重于行政属性，或者兼有行政和司法属性，用“署”来定义可能较为合适。清末官制改革，大理寺改为大理院。大理院、都察院都体现出以“院”来定义司法、监察机关。所以，当与法院平行设置，兼有一般监督和司法监督职能，按照列宁法律监督思想构建的苏联检察体制成为新中国检察制度学习借鉴对象的时候，用“院”来命名检察机关就是一个合乎逻辑的必然选择。

毛泽东同志为“两院”司法体制作出关键决策。［17］在党领导的工农民主政权建设中，人民检察制度孕育而生。鄂豫皖区的革命法庭设有国家公诉处和国家公诉员。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，中央苏区的法院（裁判部）设置检察长、检察员，承担预审和出庭告发的职责。1937年7月，陕甘宁边区高等法院成立，设置检察长和检察员各1人。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会决定在陕甘宁边区高等法院设置检察处。1946年10月，陕甘宁边区第三届参议会决定，将陕甘宁边区高等法院检察处改为“陕甘宁边区高等检察处”，首次确定了审检并立体制。1949年9月通过的《中央人民政府组织法》规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关。”至此，在共和国成立之初，人民检察署与人民法院同属中央人民政府，署院平行设置的司法体制已然形成。1954年9月在讨论《人民检察署组织法（草案）》时，毛泽东提出：“既然检察工作这么重要，为什么叫检察署，不叫检察院呢？可以改为院么！”［18］第一届全国人民代表大会通过《宪法》和《人民检察院组织法》，将检察署改为检察院，正式确立了共和国“一府两院”的国家机构体制。至此，检察机关和审判机关不仅平行设置，而且在名称上也对等为“院”，具有独立的宪法法律地位。

综上所述，从机构名称这一角度：法院配置检察员——法院内设检察处——人民检察署——人民检察院，这其中蕴含着深刻的历史逻辑，体现了人民检察制度发展的历史必然性。从检察署到检察院虽只是一字之差，但体现的是党中央对检察制度的高度重视，蕴含着党基于国情对检察机关的准确宪法定位和对中华优秀传统法律文化的深刻把握。近代以来中国检察制度的发展历程，伴随着要不要检察机关，要一个什么样的检察机关，检察机关的宪法定位以及在国家机构体系中的地位，领导体制，职权范围等诸多方面的理论探讨和实践检验，展现出鲜明的螺旋式发展特征。世界上没有完全相同的法治模式，也没有完全相同的检察制度。一个好的检察制度应适应本国经济、政治、社会发展需要和国家民主法治建设需要。在中国共产党对国家制度和法律制度探索的历程中，通过长期发展、渐进改进、内生性演化，逐步形成了“两院”司法体制，这是党领导人民在法治领域的伟大创举，符合我国国情、适应国家民主法治建设，具有历史必然性、内在合理性、显著优越性。要把握其深刻的历史逻辑，以习近平法治思想指引新时代检察理论和实践，不断推进中国特色社会主义检察制度成熟定型。