“生产属性”：一个公共服务属性研究的新维度

〔摘要〕公共服务的属性可分为共有属性与差异属性，前者从“向外”的视角区分公共服务与私人服务，后者从“向内”的视角识别不同公共服务间的差异。其中，公共性是公共服务的共有属性；作为“消费属性”的非排他性与非竞争性、作为“交易属性”的资产专用性与合同监管难度是公共服务的差异属性。既有研究对处于“生产”环节的公共服务属性讨论不足。根据奥斯特罗姆“生产与提供可分”提出公共服务的“生产属性”，具体包括常态下公共服务的协作性和规模经济性，以及非常态下公共服务的应急性。相较于其他属性，公共服务的“生产属性”关注公共服务在初始生产环节的特点，更适合作为分析公共服务供给机制选择的逻辑起点。

〔关键词〕公共服务的属性；生产属性；有效供给；供给机制；“生产与提供可分”

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）04-0079-12

党的二十大报告中关于“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”〔1〕的表述，凸显了公共服务研究的重要现实意义。事实上，提供公共服务不仅是政府保障和改善民生的具体表现形式〔2〕，也是倒逼政府优化自身组织治理的重要途径〔3〕，前者直接关系到公民幸福感、满意度的提升〔4〕，而后者则深刻影响国家治理效能和中国式现代化建设的推进〔5〕。在公共服务的有关研究中，公共服务的属性研究是一个较为基础的问题。本文尝试重申这一研究的理论意涵，在既有研究两个属性视角以及三类经典研究的基础上，针对既有研究不足提出公共服务的“生产属性”，并以此划分公共服务的不同理想类型。

一、问题提出与既有研究不足

随着“乌卡”时代（简写为VUCA）①〔6〕和大数据时代的到来，公共服务有效供给的机遇与挑战并存。一方面，互联网、大数据、云计算等新技术的迅猛发展深刻改变了公共服务的供给模式〔7〕；而另一方面，新冠疫情等棘手（wicked problem）〔8〕、复杂问题的出现也增加了对公共服务属性特点识别的难度。在此背景下，如何为不同类型的公共服务选择合适的供给机制①，从而实现公共服务的有效供给成为政府面临的重要议题。

事实上，重新审视这一经典问题，公共服务供给机制的选择本质上是一个因产品和服务而引发的组织决策问题〔9〕。因此，回到问题的开端，组织所生产的产品和服务的性质，恰恰是无法忽视的初始“信息”。从应然层面讲，只有为不同类型的公共服务匹配相适应的供给机制，理想的供给状态才有可能实现。作为公共选择布卢明顿学派的代表人物，奥斯特罗姆夫妇即主张公共选择的目的在于探讨不同类型公共服务的有效供给模式〔10〕。而由于公共服务的属性是划分公共服务类型的关键，相应地，公共服务的属性研究具有更为基础的理论意涵。因此，识别公共服务的不同属性，是探究公共服务有效供给的一个基本、首要的问题。本文正是在这一意义上展开相关研究。

学界对公共服务属性的研究大致可以归为两类视角：共有属性与差异属性。前者为所有公共服务共同具备，是将公共服务作为一个整体类别以与其他事物区分开来的关键特征；后者是将作为整体的公共服务进一步划分为具体类别的关键特征。在前述视角下有三类经典研究，分别是作为共有属性的公共性，以及作为差异属性的“交易属性”和“消费属性”。其中，“交易属性”主要指交易成本理论下的资产专用性与合同监管难度，“消费属性”主要指公共物品理论下的非排他性与非竞争性。笔者认为，对公共服务共有属性的识别有助于把握研究的主要方向，确保基本共识的建立。而对公共服务差异属性的识别，有助于更好地理解公共服务间的差异，在划分不同服务类型的基础上进一步探究各类公共服务的供给机制。因此，差异属性是本研究主要关注的公共服务属性视角。那么，应该如何认识和比较前述两个差异属性研究的理论分析价值？

对这一问题的回答，需要回到公共服务供给（supply）的具体过程。根据奥斯特罗姆等人的研究，公共服务供给实际上包括生产（production）与提供（provision）两个环节，某项公共服务由政府提供并不意味着该项服务由政府直接生产。〔11〕基于“生产与提供可分”，这一供给过程的核心要素包括生产主体、提供主体、需求主体以及供给内容。而将前述各类要素关联起来的是生产、提供与消费三个主要环节（见图1）。这里有必要进一步澄清本文对“生产”与“提供”内涵的界定。借鉴郁建兴等学者的观点，公共服务提供中相关参与主体涉及两次分工，第一次分工将公共服务的提供者（政府）与生产者（其他参与主体）分离，第二次分工涉及生产者内部对相关资源的整合。〔12〕本文中界定的“生产”涉及前述两次分工，关注参与主体间的互动和主体内部的资源整合两个过程。而本文中的“提供”主要指政府的提供责任。应当说，“生产”与“提供”可分构成本研究的基本语境。

①学界关于供给公共服务的方式有诸多表述，较为常见的有供给模式、供给方式、供给的制度安排、供给机制等。笔者认为“供给机制”体现了供给主体在供给过程中的互动关系，用于表述公共服务的供给方式更为妥帖。本文之后的内容如无特别引用，皆使用“供给机制”的表述。

具体来看，“消费属性”重在识别公共服务在消费环节的主要特征；“交易属性”关注生产环节的公共服务特征，但其主要指公共服务在政府与其他组织“交易”（订立合约）中所呈现出的特点。换言之，“交易属性”事实上预设了生产的主要方式，即政府内部生产或通过购买服务外包给其他组织生产。但理论与实践中可能不止这两种方式，还存在纵向上的行政发包〔13〕、运动式治理〔14〕等。这意味着，既有研究关于公共服务在生产环节的属性研究是不充分的。

本研究认为，基于“生产与提供可分”，在明确了政府的提供责任后，有关公共服务供给机制选择的问题主要是关于公共服务如何“生产”的具体执行问题。因此，“生产属性”可能是探讨公共服务供给机制选择的一类重要属性，具有逻辑分析起点的意义。有鉴于此，本研究拟在介绍两类属性视角和三类经典研究之后，重点探讨公共服务的“生产属性”，并基于已有学者的研究提出并界定三个公共服务的“生产属性”——协作性、规模经济性与应急性的具体内涵。

二、公共服务属性的两个视角：共有属性与差异属性

公共服务的属性可以从“向外”与“向内”两个视角来审视，前者区分公共服务与私人服务，后者识别不同公共服务间的差异，由此可分为共有属性与差异属性。有学者将事物的属性分为特有属性与偶有属性，其中特有属性指某一事物具有而其他事物不具有的属性，偶有属性指某类事物中部分事物所具有而这类事物中其他事物不具有的属性〔15〕。这与本研究的划分视角具有相似性。

“属性”为同义复词。《辞源》中没有收录对该词的解释，但对“属”和“性”分别做出解释。其中，“属”释义为“种类、等辈”〔16〕，“性”释义为“事物的本质、特点”〔17〕。《现代汉语词典》中，“属性”解释为“事物所具有的性质、特点”。〔18〕因此，公共服务的属性可以理解为公共服务的本质、特点或性质。应当说，这些“本质”“性质”“特点”指出了公共服务的关键特征，是将其与其他事物区别开来的重要依据。一般认为，这里的“其他事物”主要指非公共的服务，即私人服务，也即公共服务的属性是公共服务不同于私人服务的特征。但经典的公共物品等理论表明，即使同样作为公共服务，不同的公共服务之间在非排他性与非竞争性上也表现出差异。从这一角度而言，公共服务的属性也可以指在公共服务范围内，用以识别不同公共服务类型的特征。

更进一步来看，公共服务区别于私人服务的特征，实际上是从“向外”的视角识别了公共服务的本质特征，是公共服务较之于私人服务所不同的属性，并且为所有公共服务所共有。而在公共服务内部区分不同公共服务的特征，则是在承认公共服务共有属性的基础上，从“向内”的视角识别公共服务间的差异，因此这些特征并不是所有公共服务共同具备的，而是在不同的公共服务间表现出差异性。本文认为后一视角对于探讨如何供给不同类型的公共服务奠定了基础。从这个意义上讲，对公共服务的属性研究，可以在关注公共服务共有属性的同时，将研究视角进一步聚焦到公共服务的差异属性上，通过细分公共服务类型达到更深入探讨公共服务有效供给研究的作用。

三、公共服务属性的三类经典研究：公共性、交易属性与消费属性

如前所述，从不同的比较层次看，公共服务的属性具有不同含义：将公共服务视为整体，与私人服务进行比较时，识别的是公共服务共有的、本质属性；聚焦公共服务内部，关注不同公共服务的差异时，识别的是具体公共服务的差异属性。事实上，学界在前述两大属性视角上均有经典研究。其中包括在公共服务共有属性意义上对公共性的研究，在公共服务差异属性意义上对资产专用性与合同管理难度、非排他性与非竞争性的研究。

（一）作为共有属性的公共性

对于公共性（publicity）是公共服务本质、共有属性这一观点，已得到学界普遍认可与接受。然而，有关公共性的具体内涵界定却富有争议性，而这往往受制于不同的学科视角〔19〕。如经济学主要从公共物品理论视角来理解公共性，认为由非竞争性与非排他性的不同组合所规定的纯公共物品与准公共物品体现了公共服务的公共性〔20〕。政治学主要从合法性视角来理解公共性，认为公共权力、政治秩序等的权威性、正当性代表了公共性〔21〕。公共管理学者则主要从公共服务提供者与公共服务接受者的视角来理解公共性，认为由政府提供、满足公共需求体现了公共服务的公共性〔22〕。应当说，不同学科视角的界定均对理解公共性贡献了思路，但也因此使学界对公共性的界定囿于学科限制，而难以达成共识。

为此，有学者尝试整合不同视角的定义，以此更全面地阐释公共性。如Haque在综述不同学者研究的基础上，提炼出界定公共服务公共性的五个标准，包括公私部门的区别程度、服务接受者的范围和构成、公共服务社会经济影响的规模和强度、公众问责程度以及公共信任水平〔23〕。他指出，当服务部门越强调平等与代表性，享受服务的人越多、服务的正外部效应越强、公众问责越有效、公众信任水平越高，则公共性越强。尽管该项研究对公共性的界定来自不同维度，但作者的提炼与整合为更全面地审视其内涵提供了基本框架。在这方面，国内学者姜晓萍和陈朝兵对公共服务公共性的阐述相对而言更具系统性。两位学者从价值、功能、过程和结果等维度探讨公共性的含义，指出作为价值维度的实现公共利益，作为功能维度的满足公共需求，作为过程维度的依托公共权力、制定公共政策、配置社会资源，以及作为结果维度的共享社会福利构成了公共服务的公共性，进一步明晰了其内涵〔24〕。

（二）作为差异属性的交易属性：资产专用性与合同监管难度

交易成本理论是经济学领域的重要研究，但在公共管理学界也有较为广泛的应用。该理论关注交易费用对组织行为的影响，认为组织行为及其内部结构取决于交易成本的大小〔25〕。这为分析作为公共组织的政府及其决策行为提供了支撑。从该理论视角出发，威廉姆森提出资产专用性（asset specificity）与合同监管难度（contract management difficulty）两个公共服务属性〔26〕。其中，资产专用性指用于某项特定服务的资产转而用于生产其他服务的难易程度。如一个特定的场地由于难以移动或移动的成本很高而具有较高的资产专用性。合同监管难度指外包合同能够被有效监督的难易程度，具体包括两个方面，一是该项服务的绩效是否可以有效衡量；二是外包供应商的行为是否可以有效监管。如心理健康服务由于缺乏有效的监测服务效果及供应商行为的方法，因而具有较高的合同监管难度，而垃圾回收服务的合同监管难度则相对较低。需要指出的是，国外学者在阐述前述两个属性时，使用的是特性（specific characteristics）〔27〕。这说明，学界对资产专用性与合同监管难度属性的界定属于前文所述的第二类视角，即将其仅视为部分公共服务的特点，而不为所有公共服务所共有。

继威廉姆森之后，学界不乏从交易成本视角分析公共服务属性的研究。学者们多基于李斯特量表，邀请相关政府部门人员同时就几十种公共服务的资产专用性与合同监管难度进行打分，这使得通过量化方式比较不同公共服务间的差异成为可能〔28〕。然而，由于不同政府人员对资产专用性与合同监管难度本身概念理解不同，其打分结果可能很不相同。如在Hefetz和Warner的研究中，对于监狱服务，市区的政府人员较之于城镇的政府人员，认为其资产专用性与合同监管难度更高〔29〕。这意味着交易成本理论在指导政府实践方面可能存在障碍。

（三）作为差异属性的消费属性：非排他性与非竞争性

1954年，萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》，从消费的非竞争性角度对公共物品与私人物品做出区分。他指出，“集体消费物品（collective consumption goods）为所有人共同享有，任何个体对其的消费不会导致其他个体对其消费的减少”〔30〕。换言之，该物品的边际生产成本为零，所有人均可同时享受该物品，表现为受益的不可分割性（indivisibility of benefits）〔31〕。其在1955年对公共消费物品（public consumption good）的概念界定也再次提到了非竞争性的内涵〔32〕。在此基础上，马斯格雷夫引入是否排他的分析维度，以进一步区分公共物品与私人物品，由此明确了公共物品的两大界定标准〔33〕。此后，萨缪尔森与诺森豪斯合撰修订《经济学》，并对公共物品的概念进行了修正。他指出，公共物品（public goods）是“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享”〔34〕。这一概念界定清晰地阐述了非竞争性与非排他性的内涵。

应当说，两大属性的提出对廓清公共物品与私人物品的边界做出了有益尝试，在学界得到普遍关注和应用。但同时该理论也受到一些质疑，持批判态度的学者认为两大属性主要阐述了公共物品的技术特征，而缺少对其本身价值内涵的关注。如科斯在研读了萨缪尔森等学者关于灯塔的问题后，指出其论点中的悖论：一方面，由于私人无法为灯塔收费，因此应该由政府供给；另一方面即使私人可以收费，也不能由私人供给〔35〕。这似乎指出了政府经营灯塔的正当性。然而科斯援引早期历史中英国灯塔由私人经营的例子，旨在进一步说明收费困难是导致灯塔采取政府供给的关键所在〔36〕。这使得决定一项物品是否为公共物品是出于技术而非政治的考虑〔37〕。

回到公共物品理论提出的时代背景，20世纪中期西方盛行凯恩斯国家干预主义，主张政府通过积极干预，确保经济稳定增长。应当说，萨缪尔森的研究为这一主张提供了有力支撑，同时也有扩大政府责任边界的取向。尽管此后乔治·恩德勒从法律、伦理等角度丰富了非排他性、非竞争性的内涵，指出非排他性也包含基于公平考量而不应该排除他人享有的含义〔38〕，但总体而言，该理论依然具有一定的局限性，有混淆公共产品的本质特征与其外在表现形式的嫌疑。〔39〕作为公共服务研究领域广为借鉴的经典理论，公共物品理论尝试从非排他性与非竞争性角度来定义公共性，以与私人物品相区分。但事实上大量公共服务（物品）介于纯公共物品与私人物品中间，部分具有非排他性与非竞争性特征，这种俱乐部产品的存在表明非排他性与非竞争性并非所有公共服务（物品）共有的本质属性。

综上，本节分别对三类经典的公共服务属性进行了阐述。其中公共性是公共服务的共有、本质属性，交易成本理论下的资产专用性与合同监管难度、公共物品理论下的非竞争性与非排他性是公共服务的差异属性。它们关注到公共服务在“交易”或“消费”等环节的不同特点，但对公共服务在“生产”环节的属性特点关注不足。

四、“生产属性”：关注公共服务在生产环节的特点

考虑到风险社会的来临对公共服务供给带来的挑战，本研究认为有必要关注公共服务所处外在环境的状态。当前，全球已进入高风险社会和“后疫情时代”。〔40〕人类社会不仅面临各类自然风险、技术风险〔41〕，还面临制度性风险〔42〕。而新冠疫情的爆发也让我们看到了风险一旦转化为危机后，对公共秩序和公众生命健康安全可能带来的巨大影响。据此，本研究提出从常态与非常态两个维度区分公共服务所处的不同环境。其中常态下的公共服务主要指外部环境相对稳定、处于风险较低状态下的公共服务；非常态下的公共服务主要指外部环境短期内出现较大变动、处于风险较高状态下的公共服务。

受奥斯特罗姆夫妇、国内学者等相关研究的启发，并基于对突发公共危机事件应对、国家重大且紧迫性公共服务等两类服务特点的分析，本文提出从协作性与规模经济性来界定常态下公共服务的“生产属性”，从应急性来界定非常态下公共服务的“生产属性”。

（一）常态下的公共服务“生产属性”：协作性与规模经济性

本部分对常态下公共服务“生产属性”的界定，受奥斯特罗姆夫妇、孙晓冬和宋磊等国内外学者研究的启发，并基于笔者对公共服务供给相关实践的观察进一步完善。

1.协作性的提出与界定

奥斯特罗姆夫妇等人在《美国地方政府》〔43〕一书中有关警察服务、固体垃圾收集、消防、教育等公共服务的实证研究表明，不同类型的公共服务供给对服务对象的参与程度要求不同。其中，警察服务、教育、消防等对服务对象的参与程度要求较高，如警察服务需要公众的积极配合才能保障好的社会秩序，教育需要学生的积极配合才能实现好的教育效果，消防需要居民的积极配合以尽可能减少火灾隐患。〔44〕相对而言，固体垃圾收集效率的实现对公众的参与程度要求不高。孙晓冬、宋磊据此提出，用对公共服务提供者和消费者之间合作的需求来定义“协作性”，并将其作为公共服务属性之一。〔45〕当某项公共服务的供给效率明显受服务对象及相关机构参与程度的影响时，则认为该项服务的协作性较显著；反之，则协作性不显著。

根据前文对“生产”与“提供”的内涵辨析，本研究语境下有关“生产”的讨论主要涉及参与主体间的互动和主体内部的资源整合两个过程。可以看到，上述两位国内学者关于“协作性”的界定，关注到公共服务供给对提供者与消费者之间互动的要求，属于典型的“生产”视角的公共服务属性。考虑到参与主体的类型多元，该属性对主体间互动的要求不仅来自公共服务的提供者与消费者之间，也可能来自不同生产者之间、生产者与消费者之间，或提供者与生产者之间，由此表现为公共服务涉及利益相关者的数量较多。同时，协作性还表现出“跨界”特征，以在环境污染、气候变化等问题上表现最为明显。〔46〕有学者基于对公共危机跨界特征的研究，提出跨政治边界、功能边界和时间边界三种具体形式。〔47〕根据笔者对新冠疫情防控和城市生活垃圾分类等相关公共服务供给实践的观察，本研究认为这种“跨界”主要体现为纵向上跨政府层级，横向上跨行政区域以及政府与市场社会边界。此外，由于资源稀缺，且政府仅掌握有限资源，为解决相关“跨域”问题，需要依靠多主体协作。综上，本研究对“协作性”做出如下界定，指公共服务涉及的领域、利益相关的数量较多，对各类资源的需求程度较高。更进一步地，对该属性的分析具体可从问题的跨界性和资源有限性两个方面展开。

2.规模经济性的提出与界定

奥斯特罗姆夫妇等人的研究还显示，规模经济问题在公共服务的供给中较为常见。其中，固体垃圾收集服务是较为典型的具有规模经济性的服务。哥伦比亚大学一项研究显示，当服务的人口规模从2500人增加到2.5万人，则每年固体垃圾收集的平均家庭成本由30美元下降到24.01美元。〔48〕但在教育、警察服务供给中则表现出较弱的规模经济性。如有学者的研究表明，学生成绩并未随着学校规模的扩大而提高，反而下降。〔49〕对于警察服务，直接服务较之于间接服务的规模经济性弱。①〔50〕如作为辅助性服务的犯罪实验分析对设备和技术人员的要求较高，通常需要较大的人口基数以保证足够多的案例得以分析；而对于作为直接服务的巡逻，则多由不到10人的警察部门提供，表现出较弱的规模经济性。〔51〕基于此，孙晓冬、宋磊提炼出公共服务属性的另一个维度——“规模经济性”，用以区分不同类型的公共服务在生产中的规模效应。〔52〕当生产某项公共服务的成本随其产量增加而下降，则该项服务具有显著的规模经济性。

根据前文对“生产”内涵的分析，既有学者关于“规模经济性”的界定主要涉及了公共服务在第二次分工下的“生产”，也即生产者内部的具体生产过程。因此该属性同样具有典型的“生产”视角。前述界定指出了公共服务的初始投入规模和产量规模是规模经济性的主要影响因素。其中，投入规模不仅涉及一般产品生产所需的资金、技术，还涉及将负外部效应内部化的相关制度投入。②〔53〕后者凸显了公共服务生产与工业领域产品生产的不同。而产量规模在公共服务供给中可对应于服务人群的规模或人群所在组织的规模。③〔54〕〔55〕综上，本研究对“规模经济性”做出如下界定，指公共服务对初始投入需求较高，服务的人群规模较大，初始投入分摊到个体上的平均成本较低。因此，对该属性的具体分析可从初始投入和服务规模两个角度展开。

（二）非常态下的公共服务“生产属性”：应急性

把握非常态下的公共服务的特征，可以从两类典型的非常态下的公共服务入手。一类为突发公共事件应对，一类为适应经济社会发展新形势提出的公共服务供给新任务。

1.突发公共事件应对中的应急性

在《中华人民共和国突发事件应对法》中，突发事件指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。④该定义明确界定了突发事件的内涵。其中，“突然发生”“严重”“应急处置”表明突发事件具有突发性、高度不确定性、较为棘手等特点，“社会危害”表明其具有较强的负外部性。因此，突发事件应对不仅具有典型的公共性，还表现出应急性、急迫性。具体而言，这种应急性主要体现在保护人民生命财产安全、公共安全、社会秩序等所面临的挑战。事实上，前述方面也正是突发公共事件所威胁、冲击的领域。可以说，突发事件应对的“应急性”与突发事件本身的突发性、棘手性等特点密切关联。如在地震、洪涝等自然灾害中，受灾群众的生命健康安全受到严重威胁。抗震救灾、抗洪抢险的应急性要求救援工作必须争分夺秒，尽可能减少人员伤亡。〔56〕换言之，突发事件对公共服务供给时效性提出较高要求，而这显然不同于常规状态下的公共服务供给。对于后者而言，受教育、养老服务等供给并非如此紧迫，不需要在短时间内立刻提供。

①直接服务主要指面向公众提供的公共服务，间接服务指为直接服务提供辅助和保障，并不直接面向公众提供的公共服务。

②如环境污染问题具有典型的负外部性，为了使该问题内部化需要先进制度保障。

③在许多学者的研究中，这种组织主要指市一级政府。

④参见《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日施行）。

2.重大、紧迫任务中的应急性

在突发公共事件应对之外，还有一类公共服务的供给具有时间紧迫性特点，即那些为适应经济社会发展新形势，由国家或地方层面提出的重大、紧迫且与公众利益密切相关的公共服务供给任务，比如脱贫攻坚、生态环境治理等。〔57〕通常，这类任务原有的供给机制失效，而新的形势（公众利益诉求、经济发展需要等）又要求国家或地方层面在较短时间内做出有力回应。以水污染治理为例，日益突出的水环境问题不仅损害群众健康，也不利于经济的绿色、健康和可持续发展，为此中央或地方出台一系列文件，并规定不同时间节点的工作目标。2015年，国务院印发的《水污染防治行动计划》明确了到2020、2030年之前的水污染治理指标要求。〔58〕同年9月，住建部颁布《城市黑臭水体整治工作指南》，对地方落实提出更具体的目标，在前述两个时间节点之前又增加了2017年的时间节点任务〔59〕，紧迫性进一步增强。这要求各地政府在制度与行动上快速做出响应。有诸多研究关注到了地方政府的运动式应对行为。〔60〕〔61〕

对前述两类非常态公共服务属性特征的分析，如果对应到“生产”的过程可以发现，这种“紧迫性”不仅体现在初次分工下各参与主体间的互动中，也体现在二次分工下生产者内部的资源整合过程中，相当于限定了“生产”过程的供给时效。因此，这一属性也具有“生产”的视角。在此，本研究尝试对作为公共服务生产属性的“应急性”做出界定，它是指在与公众利益密切相关的领域，常规供给机制失效，需要在短时间内快速提供替代机制的公共服务所具有的属性。显然，对威胁公众生命财产安全或破坏社会秩序的突发公共事件的应对具有显著的应急性。同时，那些国家或地方层面基于新的经济社会形势，部署的紧迫且与公众利益密切相关的任务，也具有显著的应急性。对该属性的分析可以从社会危害性和供给紧迫性两个方面来展开。

（三）“生产”视角下公共服务的理想类型划分

前文基于已有学者研究和对相关经验现象的观察，从常态与非常态界定了公共服务的三个“生产属性”，包括常态下公共服务的协作性、规模经济性，以及非常态下公共服务的应急性。其中，协作性关注到在初次分工生产下各参与主体间的互动，规模经济性关注到在二次分工生产下生产主体内部的资源整合，应急性关注到两次分工生产的时间性要求。各属性的内涵分析详见表1。

①奥斯特罗姆根据公共服务是否具有消费上的竞争性和排他性，将公共服务划分为四种理想类型，分别是竞争性、排他性公共服务（私人物品和服务），非竞争性、非排他性公共服务（公共物品和服务），竞争性、非排他性公共服务（共享物品和服务），非竞争性、排他性公共服务（俱乐部物品和服务）。

借鉴奥斯特罗姆划分公共服务四种理想类型的方式①〔62〕，本文根据公共服务是否具有某一生产属性，将公共服务分为八种类型，如表2所示。其中，“协作性—规模经济性—应急性”公共服务典型代表如全国或地方层面的传染病控制；“协作性—非规模经济性—应急性”公共服务典型代表如地震发生后的紧急救援等；“非协作性—规模经济性—应急性”公共服务典型代表如各类突发危机事件应对中的危机预警等；“非协作性—非规模经济性—应急性”公共服务典型代表如紧急出警服务等；“协作性—规模经济性—非应急性”公共服务典型代表如全国或地方营商环境建设；“协作性—非规模经济性—非应急性”公共服务典型代表如社区垃圾分类投放；“非协作性—规模经济性—非应急性”公共服务典型代表如某一公共服务政策的发布；“非协作性—非规模经济性—非应急性”公共服务典型代表如政府依托科层体系提供的常规性公共服务等。

五、结论与讨论

如何有效供给公共服务一直是理论与实务界较为关注的问题。在中国式现代化推进的当前阶段，这一问题具有更为确切的目标指向——“扎实推进共同富裕”。有学者认为，根据公共服务的不同类型采取相应的供给模式可以实现公共服务的有效供给，而这构成了公共管理的新范式。〔63〕可以说，本文正是在这一意义上开展对公共服务的属性研究，并认为公共服务的属性是划定公共服务类型的重要依据，是进一步探讨公共服务分类供给的基本前提。本文研究发现，公共服务的属性本身具有丰富的意涵。其中，公共性是公共服务的本质属性，用以区分公共服务与私人服务，“消费属性”“交易属性”以及“生产属性”是公共服务的差异属性，分别关注到公共服务在消费、生产等不同环节的特点差异。辨析不同维度的公共服务属性，有助于在把握公共服务特征的基础上推进对公共服务供给机制的研究。本文认为，相较于其他属性，“生产属性”更适合作为分析公共服务供给机制选择的逻辑起点。从理论上讲，基于“生产与提供可分”，在明确政府的提供责任后，根据公共服务在“生产”过程中呈现的特点选择相适应的“生产”方式，可能实现对公共服务的有效供给。未来的研究可以此为基础，探讨不同类型的公共服务所采取的理想供给机制类型。

本文在奥斯特罗姆夫妇、国内学者等人研究基础上，结合对公共服务供给外在环境的分析，提出并界定了公共服务三个重要的“生产属性”，分别是关注在初次分工下各参与主体间互动的“协作性”，关注在二次分工下生产主体内部资源整合的“规模经济性”，以及关注两次分工生产时间性要求的“应急性”。其中，“应急性”的提出与引入，将对非常态下公共服务供给的研究与常态下一般公共服务的供给研究置于统一的框架内，可能有助于在更广泛的意义上建立起对公共服务供给的整体性认识。在实践方面，本文对“生产属性”的界定，或可以为实践工作者提供实现公共服务有效供给的可能路径。即对于某一类公共服务的提供，应当首先判断该类公共服务的生产属性，并为其匹配相适应的供给方式。即使受制于各种环境、资源约束，供给方式偏离理论预期，这一思路仍可能为改进和提升公共服务的供给效果指出方向。

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【责任编辑：朱凤霞】