新时代“枫桥经验”与城市基层纠纷治理共同体构建

〔摘要〕基于新时代“枫桥经验”与社会治理共同体建设的耦合性，以上海市D区为案例研究对象，探索新时代“枫桥经验”在城市基层纠纷治理共同体构建中的作用路径与内在逻辑。在践行新时代“枫桥经验”过程中，D区通过以党建引领、三所联动厘清权责边界；以群众路线、人民本位构建共治网络；以法治为基、多元融合强化行动能力；以技术赋能、情景适配提升治理效能的行动策略，回应了城市基层纠纷治理共同体构建的多重面向，初步形成了以平台化、法治化为特点的治理共同体。其中，党建引领的组织统合机制为利益共同体构建提供了制度保障；人民本位的价值激活机制为价值共同体生成夯实了内在基础；调解优先的功能整合机制为行动共同体建设提供了支撑条件；目标驱动的效能提升机制为实践共同体运作锚定了目标方向。为此，应以组织、价值、功能、目标等维度的耦合调适，有效回应不同情境下的纠纷治理需求，生成更具适应性的治理共同体。

〔关键词〕

新时代“枫桥经验”；纠纷治理共同体；城市基层

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）04-0106-10

一、 问题的提出

基层强则国家强，基层安则天下安。推动基层矛盾纠纷的有效化解，对实现高质量发展、推进基层社会治理现代化具有重要现实意义。党的二十大报告强调要“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”〔1〕。可见，新时代“枫桥经验”已然成为国家防范处置社会矛盾风险的重要方略，不少地方在实践中将新时代“枫桥经验”置于基层社会治理的中心位置，积极探索契合本地实际的经验做法。有鉴于此，本文从新时代“枫桥经验”与社会治理共同体属性的耦合关系入手，通过对上海市D区的经验研究，探索新时代“枫桥经验”推动城市基层纠纷治理共同体构建的机制路径，以期为打造城市基层纠纷治理共同体和阐释新时代“枫桥经验”的城市实践样态提供参考借鉴。

当前关于新时代“枫桥经验”与城市基层纠纷治理共同体的研究，主要有三种进路。一是对新时代“枫桥经验”概念的重新审视。作为我国基层社会治理的成功典范，实践和话语的双重演化极大地丰富了“枫桥经验”的概念内涵，从源初的社会治安方法到新时代中国基层社会治理现代化的表征符号〔2〕，对传统文化和现代要素的兼蓄包容，弥合了“枫桥经验”理论构建中可能出现的逻辑缝隙，形成了新时代“枫桥经验”〔3〕。从治理意义上来看，新时代“枫桥经验”被界定为在党的领导下由枫桥等地人民创造和发展起来的一整套行之有效且具有典型意义的基层社会治理方法，内含党建统领、人民主体、三治结合、共建共治共享、平安和谐等核心要素〔4〕，其目标是实现维护统治秩序、社会秩序、经济秩序的有机统一〔5〕。二是新时代“枫桥经验”与城市基层纠纷化解的相关研究。理论层面，针对城市纠纷显现出的被动治理、风险规避特征，不少学者认为应在全方位改革资源、服务、管理的基础上，以社会矛盾纠纷预防调处化解综合机制的建立，实现对矛盾纠纷的根源性解决〔6〕〔7〕，而新时代“枫桥经验”与矛盾纠纷源头治理的深层关联〔8〕，为其有效回应城市治理需求提供了可能。但这一过程中，需关注枫桥经验的数字面向，发挥好数字技术的支撑作用〔9〕。实践层面，有学者以诸暨市为例，分析了新乡贤参与社会治理的实践过程，认为基层政府应加强社会精英吸纳，增强社会矛盾化解多元主体力量〔10〕。也有学者以绍兴市为例，阐释了该地运用新时代“枫桥经验”推进城市社会治理的理论与实践〔11〕。三是纠纷治理共同体构建的相关研究。面对基层纠纷中的碎片化、刚性化趋向，越来越多的学者尝试整合中西方研究范式，为当代中国治理实践提供契合本土化取向的话语解读。有学者从共同体视角出发，从价值意蕴与制度体系维度阐释了乡村纠纷治理共同体的内涵结构，指出促使乡村社会治理有序运转是乡村纠纷治理共同体的关键性目标。〔12〕也有学者在阐释“枫桥经验”与“共同体”概念相通之处后，指出应以组织协同、价值引导、制度安排、利益协调、技术赋能为能动工具，通过共同利益凝聚、共同意识塑造来构建具有中国特色的合作共同体。〔13〕〔14〕〔15〕

总体来看，学界在新时代“枫桥经验”与城市基层纠纷治理方面已经形成了一些富有启发性的研究成果。但具体到纠纷治理共同体构建方面，相关研究多限于理论诠释，结合案例展开的研究并不多。对于新时代“枫桥经验”在城市基层纠纷治理中的作用机理、实践路径方面，仍有待深入。事实上，作为中国基层社会治理领域的重要内生经验，新时代“枫桥经验”不仅吸收了“枫桥、诸暨、绍兴之外的人民结合本地实践，在学习和运用‘枫桥经验’过程中探索、创新和发展起来的新经验”〔16〕，也积极吸纳了治理共同体、自治等现代要素。就矛盾纠纷化解方面，不少研究者指出应在“治道”视域下审视基层治理模式调整，除却关注政策供给和制度改革外，还应将关注重心转移到真实折射多元主体关系的机制设计和修复合作上，即回到“共同体”和“团结”两种合作模式〔17〕〔18〕。由此可见，新时代“枫桥经验”与社会治理共同体建设之间存在深度耦合关系。一方面，坚持和发展好新时代“枫桥经验”与建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，已然成为中国式现代化建设进程中的两个重要面向，二者在实践场域中的交汇碰撞，共同形塑了基层社会治理的图景。另一方面，快速现代化转型和社会碎片化发展之间的矛盾张力进一步凸显了维护社会良序的重要性，从这一目标定位来讲，新时代“枫桥经验”与社会治理共同体建设之间存在共同旨归，即应通过组织、价值、功能、目标等维度的整合调适，把复杂的社会需求及个别化的社会行为妥帖地整合到国家总体秩序安排之中〔19〕，以达成统筹发展和安全、促进和谐稳定的目标。

具体地看，组织层面，坚持党的领导是开辟“中国之治”新境界应恪守的根本原则，也是中国式现代化走得通、行得稳的根本政治保证。因此，践行新时代“枫桥经验”和推进社会治理共同体建设，必须坚持党的领导，通过发挥党的领导的政治优势来理顺组织关系、厘清权责边界。价值层面，作为贯穿基层社会治理的根本价值遵循，坚持以人民为中心不仅是建设社会治理共同体的重要保障，也是支撑新时代“枫桥经验”由地方经验升格为国家治理方略的底层逻辑。功能层面，棘手性问题的化解需要治理系统不断拓展自身边界，以结构耦合和功能匹配来促成合作治理，这构成了新时代“枫桥经验”与社会治理共同体联动推进的逻辑基础。目标层面，矛盾风险的多维场域形态，需要两者的相互支撑来提升治理效能，其中共建共治共享是新时代“枫桥经验”的核心要素，和谐平安是社会治理共同体得以实现的前提条件。

为此，本文尝试以新时代“枫桥经验”与社会治理共同体建设的耦合性为逻辑起点，以上海市D区的“三所联动”实践为例，从价值、组织、功能、目标等维度对新时代“枫桥经验”推动纠纷治理共同体的实践样态及其内在逻辑展开考察，力求通过对案例的深度解析，为构建更具适应性的纠纷治理共同体提供有益借鉴。案例选择缘由如下：首先，作为上海人口密度最大、老龄化程度最高的城区之一，D区正在经历大规模旧改和城市更新转型，辖区内矛盾呈现出“量大、面广、类型复杂”的特点，具有较好的个案典型性。其次，针对大都市基层纠纷治理的特点，D区在践行新时代“枫桥经验”过程中开展了积极的实践探索并形成了一系列有实效的创新性做法。最后，自推行“三所联动”做法以来，D区纠纷类警情、民转刑案件、行政复议、信访投诉均呈现明显下降趋势，入选了2023年全国“枫桥式工作法”单位，得到辖区人民群众的高度认可。笔者于2023年10月至2023年11月间三次深入D区及其下辖街道，通过圆桌座谈、参与式观察和访谈获取了大量第一手数据资料。

二、城市基层纠纷治理共同体构建的多重面向

从城市基层纠纷治理实践来看，围绕着矛盾纠纷源头化解这一目标，治理共同体需综合考量不同主体的利益取向，在统一的价值导向下，通过整合资源、消解冲突来形成共治共管的协同治理格局。这意味着，城市基层纠纷治理共同体构建是一个多维度、多面向的复杂系统工程。

（一）共治共管为核心的利益共同体

有学者认为，条块协同障碍已然成为基层社会治理中诸多问题的症结。〔20〕为此，有必要调适不同组分、不同部门间的动态张力关系，通过寻求不同主体的利益公约数来生成责任共担、问题共管的治理共同体。

理顺条块关系。行动主体整合是任务落实的关键，然而对于有责无权或权责不明的问题，有的部门往往选择“睁一只眼闭一只眼”。在这种应对式治理取向下，难以量化的预防性、服务性工作极易被忽视。此外，随着潜在问题的显性化，将部分边界不清纠纷转包的负面效应愈发显现。从发包方来讲，公安、综治等发包部门需要为分流回流过程中被激化的风险事件被动兜底；从承包方来看，陷于多重任务和多重约束的属地政府往往难以完成化解任务，陷入履职困境。

促成联动治理。除存在不想接、不愿接的新问题，接不住、管不好的老问题也是掣肘各主体高效联动的困点。受角色定位和岗位职责影响，不同行动者在关注重心和处置方法上存在明显差异。如社区层面，加装电梯遇阻、噪音扰民等日常纠纷是社区干部的重点关注议题；对基层民警而言，会更聚焦于群众反映强烈的治安问题如电信网络诈骗、非法集资等；司法所的工作人员则主要承担指导调解、社区矫正等职能。单一主体无法从整体上对属地综治状况实现有效管理，单一环节的工作成效也难以转化成为平安治理的整体成效。

（二）共识凝聚为关键的价值共同体

共识是纠纷治理共同体得以生成并维系的关键要素。相似的价值认同有助于激发治理主体的能动性，在降低共同体成员间协作成本的同时，增强共同体的内在凝聚力。

增进价值认同。在城市空间急剧变迁的背景下，人与人之间的关系联结愈发松散化，老龄化程度的不断加深，不仅让家庭赡养、房产继承等社区类纠纷日益普遍，情感要素的稀化也让利益取向成为社会交往的新向度。从D区2020年至2022年统计数据来看，全区纠纷警情年均2.4余万起，占全区总警情四分之一。面对当前社会因个体利益碰撞和社会价值流变诱发的矛盾冲突，应以培育共治共享理念、健全共议共决机制来降低主体间的价值冲突与行动分歧，进而达到有效治理和减少矛盾纠纷的目的。

凝聚共识规范。从矛盾纠纷的形成机理来看，主客观因素的纵横交织是矛盾纠纷发生的关键动因。以噪音扰民、堆物纠纷等常见邻里纠纷为例，这些矛盾背后既有居民生活习惯差异、邻里尊重意识薄弱等主观因素，也有社会结构变迁、法制建设滞后等客观原因。换言之，在社区由地域性的社会生活共同体转变为政府管理维度意义上的行政区划后，调和不同主体间的观念冲突，促成各方就治理目标、行动准则达成一致，不仅能增强居民的社区归属感，也能进一步明确各方权利与义务，确保治理工作有序运行。

（三）资源整合为要义的行动共同体

在既有结构约束下，资源的整合聚集是突破集体行动困境的重要抓手。明确相关主体的功能定位，有助于建立起以合作为中心的组织架构，促成协同行动。

整合纠纷化解力量。从城市既有纠纷化解力量来看，理论上基层矛盾纠纷可依靠人民调解、行政调解、司法调解来予以有效化解（如表1所示），但这三者在实践中存在时序错位和衔接不畅，导致某些复杂矛盾争议往往在人民调解、行政调解程序中往复流转后，仍进入诉讼环节，出现“案结事不了”、程序空转等问题。此外，面对“一因多果”“多因一果”“多因多果”的风险形态，单一部门或组织很难独自应对危机中的协调挑战。因此，在整合上述调解资源的基础上，还应充分调动综治、城管、安监等职能部门的积极性，以回应不同的矛盾纠纷治理需求。

融通治理工具。城市快速转型在改变矛盾纠纷形态的同时，也催生出各类新型的治理工具。但传统科层结构下，矛盾纠纷治理的全量要素和全周期过程往往被割裂在不同部门，这无疑制约了治理工具的效用发挥。以遗产纠纷调解为例，对存在血缘、亲缘关系的矛盾双方，不单要考虑法律关系，也要结合亲情、过往历史，以及实际居住情况等因素来通盘考虑。从这一角度来看，除却资源的高效整合外，治理工具的融合赋能也是促成联动治理的关键。既要发挥法律等权威性工具的刚性约束功能，也要发挥讲理说法等柔性工具的教化作用，以正式制度和非正式制度的相互补充来化解矛盾纠纷。

（四）纠纷化解为旨归的实践共同体

就矛盾纠纷主体来看，不仅个人是常见的矛盾主体，法人、行政组织也是矛盾纠纷的利益相关者。为此，有必要通过连续一致的政策目标去改变个体与共同体之间的碎片化状态，形成协同合力。

化解显性矛盾问题。显性的矛盾纠纷是警情的起点，也是社会矛盾激化的表现。从风险应对行为来看，大部分民众会将自身利益需求实现诉诸调解、诉讼等制度化途径，但受问题久拖不决的影响，有的个体或小群体会倾向于采取较为激进的策略手段如“挟”“闹”等展开利益博弈，有时候个体纠纷与群体情绪的交叉碰撞还会催生出群体性事件。因此，对工程邻避、劳资纠纷等因明确现实目的对立而引发的冲突，要调和内在的“人心之理”和外在的利益纷争〔21〕，通过法治思维、法治方式来避免矛盾的激烈化、衍生化。

消除隐性风险要素。相较于显性的矛盾问题，社会负面情绪影响、价值理念冲突、邻里间微妙关系等以隐蔽形式存在的风险要素往往被忽视，这些看似微小的问题，如果不加以关注和解决，很容易诱发次生风险，影响社会稳定。从2023年D区公安局受理立案的8起故意伤害案件来，有一半是因先前未报警但实际上存在的隐性矛盾所致。而对这些苗头性、倾向性问题的及时发现、及早消化，有助于避免矛盾的扩大化和风险化。

三、城市基层纠纷治理共同体构建的D区实践

作为上海中心城区，区域内人口、资源等各类要素的集聚在推动D区经济社会高质量发展的同时，也让辖区内矛盾纠纷显现出多元化、棘手化特征。为实现矛盾纠纷的根源性治理，D区在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中，通过组织、价值、功能、目标等维度的全方位改革，初步形成了以平台化、法治化为特点的纠纷治理共同体。

（一） 组织维：以党建引领、三所联动厘清权责边界

为破除既往矛盾纠纷治理中的各自为战、被动维稳难题，D区以党建引领、三所联动厘清了条块部门的权责边界，促成了矛盾纠纷的复合治理。

党建引领，厘清权责边界。顶层设计上，D区党委从践行党的群众路线这一高度提升“三所联动”的任务位阶，除出台《D区“三所联动”机制工作规范》等系列政策文件外，以“三所联动”相关工作纳入年度平安建设考核体系，倒逼各部门不断明确权责边界、做好依法履职。具体执行上，发挥党政统合的制度优势，在区党委统筹下将“三所联动”纳入区政府实事工程，以区级实体化运作专班和街道“一把手”建设专班，压实平安建设各方责任。此外，对涉及群体多、处理难度大的复杂矛盾，在党政领导包案等体制机制保障下，形成纠纷化解合力。

三所联动，打造一站式解纷平台。针对部分纠纷在分流回流过程中容易被激化，形成“民转刑、刑转命”案件的问题，D区将分出去不托底的纠纷从街道或职能部门拿回来，由派出所、司法所、律所联动化解，即“三所联动”。其中，司法所作为矛盾化解行政力量，在诉前阶段主动排查、分类评估，指导调解方案；派出所作为治安维稳力量，发挥执法人员的威信，引导纠纷妥善解决；律所作为第三方力量，以法律服务供给将政府决策和民众行动引入法律轨道。与此同时，针对矛盾纠纷关联性强的特性，由派出所牵头，整合信访办、平安办等职能部门力量，以“三所联动”与物业治理、民生保障、城市更新等领域的集成管理，推动法治力量向疏导端用力。

（二）价值维：以群众路线、人民本位构建共治网络

为发挥基层自治力量在止纷息诉的积极作用，D区通过创新群众路线、站稳人民立场，推动了个体与共同体的双向互构。

创新群众路线，充实基层力量。一方面，充分发挥楼长、路长、门长、里长这“社区四长”人熟、地熟、情况熟的优势，在吸纳退休干部等民间贤达的同时，积极培育根植社区、衔接政府的社区代表，让平安志愿者、小区保安等群防群治力量成为矛盾纠纷发现预警的第一防线。另一方面，进一步明确网格作为风险处置基本单位的功能定位，在辖区9个派出所、8个街道、198个居委会设立工作站点，以“网格+调解”“综治中心+网格”的机制创新将风险责任落实到网格，为营造法在身边、遇事找法的社会共识提供保障。

坚持人民本位，构建共治网络。首先，以“人民城市”理念为引领，设立社会矛盾纠纷联合调解机构，依托解纷“一件事”等信息平台，提供包括咨询、评估、调节等在内的一站式化解功能。其次，彰显人民至上的价值取向，根据纠纷具体情况和人民实际需求，不断优化内部管理流程，以政法力量的重心下移、律师力量的公益介入，降低群众用法成本。最后，以人民需求为导向，针对垃圾分类、美丽家园等重难点问题和欠薪讨薪等节点性问题，以预防在先、关口前置提高矛盾化解质效。

（三）功能维：以法治为基、多元联动强化行动能力

为实现矛盾的根源性治理，D区在厘清矛盾复杂成因的基础上，充分发挥法律定纷止争的作用，以更为综合性的措施来化解矛盾。

立足法治，强调优势互补。针对辖区内人口基数大、群众法治意识强的特点，D区以法治化为主线，凭借一体化平台对各类资源的高效整合，扭转了以往纠纷化解中司法所、派出所、律所各自为战的局面。具体运转过程中，人民调解员讲情理，充分发挥扎根本地、熟悉社情的优势，通过“老娘舅”“老大妈”说理评理等方式转变当事人思想，修复双方关系；社区民警讲规则，在维护秩序的基础上围绕争议焦点，寻求双方利益最大公约数；律师释法理，从专业角度厘清法律关系和责任义务，合理引导当事人心理预期。

多元联动，增强化解合力。围绕“矛盾不上交、就地解决”的重要任务，有针对性地统筹各方资源和力量，以共同受理、协商议事等联动工作制度的建立健全，增强矛盾纠纷化解效果。例如，在抚育纠纷、分家析产等家事纠纷调处中，以楼栋调解员等自治力量为主，运用道德教化等情义手段确保矛盾不升级；在房屋租赁、损害赔偿等复杂纠纷调解时，由社区民警牵头调解小组进行释法说理，以法治力量介入来规范相关方行为与决策；在工地纠纷、动迁纠纷等疑难矛盾中，与区住建委、旧改指挥部等部门紧密联动，形成专业化解合力。

（四）目标维：以技术赋能、情景适配提升治理效能

为促成矛盾纠纷源头治理，D区从需求和供给两端发力，以技术赋能、场景适配促成了显隐性矛盾纠纷的早预防、早化解。

技术赋能，形成调处闭环。针对各类矛盾跨界性强、传导性快的特点，D区从矛盾纠纷化解的关键环节着手，在对110警情、12345热线等6类矛盾信息研判分析的基础上，对发现的苗头隐患分级落实跟进措施，推动风险隐患的系统治理。与此同时，不断优化“线上+线下”衔接机制，以事前源头预防、事中化解调节与事后控制反馈的工作闭环提升化解成功率。其中，前端环节，着重做好纠纷的成因分析、常态研判；中端环节，通过人民调解、行政调解的优势互补，消除隔阂冲突；末端环节，强化诉调对接、检调对接，达到案结事了人和的目的。

问题导向，做好场景适配。为提升涉外商事、知识产权等新型矛盾纠纷的化解效能，D区在强化与行业性专业性调委会协作的同时，以调处机制向社区、商圈、学校等场域单元的全面覆盖，提升调解工作的专业性、及时性。此外，针对隐性矛盾显性化、显性矛盾尖锐化的趋势，在整合多部门相关数据的基础上，就僵尸车治理等专业性较强、跨部门特征明显的共性问题，生成不同类型的应用场景，推动职能部门协同攻坚的同时，以区司法所发布的工作指引绿皮书为参照，促成类案的规范化处理。

四、新时代“枫桥经验”推动基层纠纷治理共同体的形成

从前文分析可知，为有效回应城市基层纠纷治理共同体构建的多重面向，D区以组织维的权责边界厘清、价值维的共治网络构建、功能维的行动能力强化、目标维的治理效能提升，促成了矛盾纠纷的联动治理。为此，可将D区运用新时代“枫桥经验”推动城市基层纠纷治理共同体建设的底层逻辑总结为：党政引领的组织统合机制、人民本位的价值激活机制、调解优先的功能整合机制以及目标驱动的效能机制（如图1所示），四者的有效衔接与良性互动让纠纷治理共同体构建成为可能。

（一） 党建引领的组织统合机制

在城市基层矛盾纠纷日益复杂化的当下，一个和谐有序的治理共同体并不会自发生成，而是需要在政治力量的引领和导向下构建或重建。作为在党的领导下发动和依靠人民群众就地化解矛盾的方法，新时代“枫桥经验”通过发挥党的组织凝聚力和整合力优势，为利益共同体构建提供了制度保障。

针对不同主体间存在的多重复杂关系，新时代“枫桥经验”对党的领导这一核心政治原则的强调，为化解条块矛盾、完善纠纷解决机制提供了制度引领和治理势能。如本文案例中，纵向层级中政法委、公安等部门的高位政治势能，经由“条条”层面的权力与资源下移，建立了“社区—街道—区”的分级分责管理模式。而横向层面“1（党委领导）+3（三所）+N（区职能部门）”的工作体系，则以纵向贯通、横向协作的机制建立，提升了矛盾纠纷的属地化解能力。这一过程中，社区层面无需再独自应对疑难治理事项，只需配合各职能部门即可。

除却对条块关系的动态调适外，矛盾的发现在早、化解在小还需要激活不同主体的自主性。而强化主体分工协作关系，通过层级划分和职责分流，为行动者提供清晰的行为指导。分级方面，在地域、职能、级别管辖等原则的指引下，新时代“枫桥经验”鼓励各层级按照实际情况不断厘清责任清单和职责边界，形成简约高效的矛盾纠纷化解“路线图”。分流方面，以综治中心为代表的平台化运作方式一定程度上消解了信息不对称和碎片化带来的困境，诉源、警源、访源等矛盾纠纷数据的汇聚集成，为构建以“事”为中心的矛盾治理模式创造了条件。

（二） 人民本位的价值激活机制

一个多元的矛盾纠纷化解体系需以共同价值、集体联结为内核。而通过坚持以人民为中心、坚持群众路线，新时代“枫桥经验”以主体激活、共识嵌入，为价值共同体生成夯实了内在基础。

主体激活方面，通过主动适应社会主要矛盾的变化，完善多元化解矛盾纠纷工作机制，新时代“枫桥经验”成功激活了各治理主体的内生动力。以协商调解为基本方式的工作手段，不仅有助于提升居民自治和法治的意识与能力，还能在问题解决过程中实现个体与共同体之间的互动与发展。例如，在小区环境整治、公共空间侵占等纠纷处置时，社区居民的广泛参与，可更好地找到契合矛盾双方诉求的解决方案。此外，依靠群众就地化解矛盾意味着要用好群防群治力量，既要通过多种方式充实基层法治力量，如培育“法律明白人”、人民调解员等，也要不断创新基层民主协商平台，为群众广泛参与矛盾纠纷化解提供渠道。

共识嵌入方面，面对转型期个体与共同体之间的利益分化，强调要把保障和改善民生作为预防化解矛盾纠纷的基础性工作，在法治框架下平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为。基层实践层面，围绕教育、医疗、养老等人民群众普遍关心的民生问题，主张将基层一线作为化解矛盾纠纷的主阵地，在各部门依法履责的前提下，以听民意、察民情、解民忧来回应时代变迁和群众关切。社会心理层面，遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的整体氛围营造，让基层民众在遭遇矛盾纠纷时，更愿意通过制度化方式解决问题，进而为缓和个体与共同体的冲突注入柔性治理逻辑。

（三） 调解优先的功能整合机制

作为中国独有的非诉讼纠纷解决方式，调解具有成本低、效率高、非对抗的特点。通过考量不同纠纷解决机制的功能，完善衔接联动机制，新时代“枫桥经验”以调解方式、调解资源的系统性整合，为行动共同体建构提供了支撑条件。

明确角色定位。合理的功能定位，是确保各方力量有序参与的关键。而实践探索出的调解优先、分层递进、司法兜底的多元化解工作体系，为各主体明晰了角色定位。在矛盾纠纷化解前端，要发挥人民调解的基础性作用，以行政机关、司法机关的协调指导，促成非诉纠纷在地化解；在矛盾纠纷化解中端，应发挥行政调解的主导作用，在“谁主管、谁负责”的原则下由各行政机关和授权组织展开依法调解，处置人民调解难以解决的民事纠纷及行政争议；在矛盾纠纷化解终端，注重发挥司法调解的兜底作用，对久调不决的民商事案件应及时立案、当判则判，弥补人民调解、行政调解权威性不足的短板。

强化联动衔接。从城市既有矛盾纠纷实践来看，复杂矛盾纠纷往往涉及信访、诉讼、调解等方式的有效衔接，只有情、理、法皆备于其中，才能实现矛盾纠纷的有效化解。这需要在顶层设计保障下，支撑不同调解力量发挥各自的功能，既要明确各方的职能侧重，知晓做什么和怎么做；也要根据纠纷解决的实际需要或者具体情境，以调解、协商、教化等不同手段的有机结合，弥补单纯法律管制的不足。换言之，针对城市生活单元半熟人化、陌生化的特性，需要在依法的前提下，推动法、理、情工具在各领域的多维组合性使用。而新时代“枫桥经验”对调解优先、运用法治的强调，为不同工具的互嵌互融创造了活动空间。

（四） 目标驱动的效能提升机制

从不同历史阶段来看，尽管具体任务与实践形态在不断变化，但化解基层矛盾始终是“枫桥经验”的核心主线。面对日益复杂的治理场景，新时代“枫桥经验”倡导的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”原则，为实践共同体锚定了目标方向。

厘定关键节点。相较于传统矛盾纠纷治理对事后应对的强调，新时代“枫桥经验”主张从源头治理和综合治理出发，将工作重心放到抓前端、治未病上。这种积极主动的治理取向，为纠纷治理共同体构建明晰了实践要求。具体地看，源头治理意味着要聚焦于诱发各类矛盾纠纷的深层次原因，通过将全过程人民民主、协商民主等理念贯穿到全面依法治国各领域全过程，来促成个体利益与共同体利益的激励相融，进而避免和减少矛盾纠纷发生。综合治理则着眼于如何更好地盘活和整合各方面的资源、力量和手段，主张以机制方法的综合运用来推动矛盾纠纷的“一站式”化解。

提升整体效能。从矛盾发生和演化的深层机理来看，简单问题背后反映的往往是标签化、类型化的主体诉求，这要求治理部门从个案看类案，做好对苗头隐患、矛盾风险的监测预警和前置防范。而新时代“枫桥经验”蕴含的预防在前、调解在先理念，为实现上述目标提供了可能。一方面，对预防、调解等成本取向表述的强调，要求基层矛盾化解既要降低群众维权的时间成本和心理成本，也要减少政府部门的经济成本、行政成本和政治成本，以关口前移、流程优化，实现低成本与有效性的有机统一。另一方面，主动适应信息化要求，需要各部门积极挖掘新时代“枫桥经验”的多维数字面向，通过融合智治技术、创新数据应用、拓展应用场景等举措，来促成社会矛盾问题的精确治理。

五、结论与讨论

坚持好、发展好新时代“枫桥经验”既是社会稳定有序的重要抓手，也是基层治理现代化的内在要求。从上海市D区的实践来看，通过以党建引领、三所联动厘清权责边界；以群众路线、人民本位构建共治网络；以法治为基、多元联动强化行动能力；以技术赋能、情景适配提升治理效能的一系列行动策略。D区“三所联动”实践不仅适应了超大型城市矛盾化解的需求，找到了共建共治共享的支撑点，更通过对复杂矛盾的法理情会诊，构建了具有新时代“枫桥经验”特质、大都市特色的城市基层纠纷治理共同体。而D区实践案例显现出的“法治化”“平台化”特征，正是新时代“枫桥经验”与治理共同体构建相互形塑的结果，通过将矛盾纠纷预防化解纳入法治轨道、形成纵横联动的平台化运作方式，多元解纷力量的共同在场以资源整合、优势互补消弭了原有治理模式中的空隙，回应了城市基层纠纷治理共同体构建的多重面向。基于此，可将新时代“枫桥经验”推动城市基层纠纷治理共同体建设的内在机制归纳为以下四个方面，即党建引领的组织统合机制、人民本位的价值激活机制、调解优先的功能整合机制、目标驱动的效能提升机制。其中党建引领为利益共同体构建提供了制度保障；人民本位为价值共同体生成夯实了内在基础；调解优先为行动共同体建设提供了支撑条件；目标驱动为实践共同体运作锚定了目标方向。

当然实践中还存在更多可探讨的问题。一是社会力量参与的长效化问题。近年来，城市公共安全体系已初具多主体特征。但社会力量有效参与还存在资源与诉求对接不强、行动嵌入有限等难点。因此，若想促成治理主体间更便捷高效地联动，还需要进一步激发治理主体联动治理的内生动力，创新激励约束和行为激励机制。二是“三所联动”的体系优化问题。尽管文中阐述了诸多“三所联动”的积极效应，但“三所联动”并不能对所有纠纷“药到病除”，如何强化与一网统管等平台的有效融合，仍需要学界和实践层面深入挖掘。三是试点经验的复制推广问题。如何在其他地区更好地推广有关经验仍需要结合更多的实践案例进行研究。

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