基于应用场景转换的政策创新扩散：一个新的视角

〔摘要〕从实践来看，政策创新扩散不仅发生在不同属地间，也可以发生在不同政策领域或应用场景间。本文提出基于应用场景转换的政策创新扩散，并通过“长制”演化过程的纵向梳理，系统探索政策创新在不同应用场景间扩散的轨迹及其在时间、空间、场景维度上的特征，同时本文还尝试考察了上级认可对政策创新跨场景扩散及其再创新的影响。研究发现：（1）场景扩散经历了策源场景的早期探索、邻近场景的零星转换、多元场景的集中扩散、其他场景的个别跟进四个阶段，并在时间维度上，呈现出与政策创新空间扩散相类似的S曲线。（2）在空间维度上，相异属地通常比相同属地更容易发生跨场景扩散，且当跨场景扩散发生在相异属地时，更容易产生对原有政策体系的突破性再创新，从而产生新的创新增长点。（3）在场景维度上，相近场景通常比较远场景更容易发生政策创新的跨场景扩散，且从顺序来看，跨场景扩散通常先发生于相近场景，再向较远场景扩散。（4）当一项政策获得上级认可时，更容易引发不同应用场景间的高频扩散。本文的概念提出及最终形成的系列观点拓展了政策创新扩散的研究空间，并为后续政策创新跨场景扩散的模式、机制以及扩散中的再创新等研究奠定了必要基础。

〔关键词〕

应用场景转换；政策创新扩散；政策再创新；河长制

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）04-0091-15

一、问题提出与概念阐释

作为公共政策领域的重要研究议题，政策创新扩散一直颇受研究者青睐，其知识谱系也日益丰满。从现有观点来看，政策创新扩散通常是指一项政策创新从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的政策主体采纳并推行的过程〔1〕，即空间（或主体）维度上的扩散。但事实上，当一项政策创新在某一特定领域取得了良好的治理绩效，特别是获得了上级认可，也很容易对其他政策领域产生示范效应，并推动政策创新在不同应用场景间的转移和扩散。就像人脸识别技术最初用于机场安检应用场景，后来开始扩散到网银支付、手机解锁等其他应用场景。或者说政策创新空间（或主体）扩散的过程中，也很可能同时发生着跨应用场景的扩散。基于此，政策创新扩散理应是一个更加开放包容的概念，不仅包含政策创新在不同空间、不同主体间的扩散，也应该包含政策创新在不同应用场景间的扩散。

在中国本土治理实践中，政策在不同应用场景之间的转移和扩散较为普遍。例如，以首长负责制为要义的河长制，以压实责任为宗旨的属地管理，以攻坚行动、挂图作战等为主要形式的专项行动等。基于应用场景转换的政策创新扩散一方面拓展了政策创新的应用，推动了治理智慧在不同领域的迁移，提升了政策创新的边际价值；另一方面也拓宽了一系列治理难题的解决路径，提升了棘手公共问题的回应效率。但从已有研究来看，对于政策创新在不同空间（或主体）的转移、扩散及其规律的研究较多，针对政策创新在不同应用场景之间转移和扩散的研究很少。对于什么是基于应用场景转换的政策创新扩散，以及这一政策创新扩散类型的表现形式、扩散路径、动力逻辑及其机制等尚缺乏探讨。

场景原指戏剧、影视、文学作品里的场面或情景，是影视行业的一个专业术语。〔2〕由场景衍生出的场景理论实际上发展出两条分支。一条分支是城市社会学的研究。20世纪80年代，以特里·克拉克和丹尼尔·西尔为首的新芝加哥学派提出从文化、消费、空间整合的角度来解释后工业化时期的经济社会文化现象，认为“场景，正在重新定义城市经济、居住生活、政治活动和公共政策……”〔3〕在城市社会学视角下，场景理论及其应用旨在强调文化空间对人类心理和行为的塑造。第二条分支是传播学的研究。这一视角的研究指出，场景是指人与周围景物的关系总和，既包括场所与景物等硬要素，也包括空间与氛围等软要素，把软硬要素放在一起才是完整的。罗伯特·斯考伯和谢尔·伊斯雷尔则将“场景”用于描述网络新媒体带来的新型传播形态，并将多种媒介合作打造多重感官体验的过程称为“场景化”，强调围绕不同用户的个性化需求，通过软要素信息的智能匹配进行差异化的场景营造，实现真正的分众化传播〔4〕。

随着信息技术的不断发展，人工智能、区块链、元宇宙等技术不断应用至不同的领域，由此衍生出应用场景的概念。在信息技术领域，应用场景，指一个应用被使用的时候，用户所处的场景。〔5〕在此基础上，场景创新或称“场景驱动型创新”获得关注〔6〕。2022年，国家科技部、教育部等六部门印发《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》指出，场景创新是以新技术的创造性应用为导向，以供需联动为路径，实现新技术迭代升级和产业快速增长的过程〔7〕。尹西明等提出，场景驱动的创新既是将现有技术应用于某个特定领域或场景，进而实现更大价值的过程；也是基于未来趋势与愿景需求，突破现有技术瓶颈，创造新技术、新产品、新要素、新流程，乃至开辟新市场的过程，是推动技术、组织、市场、战略和各类创新要素有机协同整合的过程。〔8〕这一概念主要是针对传统的技术驱动型创新提出的，旨在强调技术创新不能仅仅依靠单纯的技术开发，更应注重创新要素和情境要素的整合，并借助场景应用和需求驱动，促进关键核心技术突破，甚至激发新的原始性创新。也就是说，场景驱动型政策创新的目的并不仅在于将现有技术应用于特定场景，更在于通过与新场景的融合促进技术的新发展和新突破。公共领域也涉及信息技术应用场景的概念，“将其应用于政府领域，也深刻地改变了政府的办公方式”〔9〕，如2021年，沈阳市大数据局提出持续扩“面”增“景”，在应急管理、城市精细化治理、智慧教育、智慧社区等领域先行突破，形成一批可示范、可推广的应用场景。〔10〕

事实上，不仅是信息技术的开发及运用过程中涉及应用场景及其拓展，公共政策的创新和扩散过程中同样也涉及应用场景及其转换。借用信息技术中应用场景的概念，本文提出基于应用场景转换的政策创新扩散，指的是政策从原有的政策领域（如河流治理）应用到新的政策领域（如湖泊治理、滩涂治理、街区卫生管理、出租楼综合事务管理等）的过程，其中每一种政策领域都可以称之为应用场景。将一项政策创新应用于新的政策领域或场景，既可以理解为政策创新的扩散过程，也可以理解为已有政策与新的政策领域或场景发生整合互动的再生产过程。但总体而言，在公共政策领域，一项政策创新应用于新的政策领域或场景，首先意味着对该项政策创新的采纳和应用，尽管当现有政策与新的场景发生整合后可能会产生新的政策，但新政策的产生并不必然意味着政策理念、模式、机制、措施、技术等要素的新发展。为此，本文认为，采用“基于应用场景转换的政策创新扩散”这一概念描述一项政策创新应用于新的政策领域或场景的过程是更为准确的。当然，场景驱动型创新的概念也提示我们，应特别注重观察一项政策创新扩散到新应用场景的过程中是否推动了政策的再生产。

二、文献回顾与分析框架

作为公共政策研究的重要议题，政策创新扩散研究肇始于20世纪60年代末〔11〕。从内涵来看，现有概念主要强调政策在不同区域、不同主体间的扩散。例如，Lucas将政策扩散定义为一项政策方案从一个地区传输到另一个地区，并被新政策主体采纳和推行的过程〔12〕；Charles将政策扩散界定为一个政府受到其他政府选择影响，将外来的政策经验、信息与理念吸纳到本土政策的过程〔13〕；也有学者Rogers提出较为宽泛的界定，认为创新扩散为一项创新随着时间流逝通过某种渠道在社会系统内传播沟通的过程〔14〕，但并没有明确将社会系统扩展至不同政策领域或场景。

从研究侧重来看，政策创新扩散的研究大致经历了三个发展阶段。早期的政策创新扩散研究主要围绕创新扩散的路径展开。研究者主要关注一项政策在时间、空间、层级方面的扩散特征。Brown和Cox提出了政策扩散的三条规律，即在时间维度上展现出S曲线、在空间维度上表现为地理位置“近邻效应”、在区域维度上呈现出“领导者-追随者”层级效应。〔15〕其中，时间和空间维度上的讨论比较集中。在时间维度上，Berry指出，在全国互动模式下政策随时间扩散的累积数量增长趋势符合S曲线〔16〕。中国学者对暂住证政策〔17〕、行政审批制度〔18〕等政策创新扩散的追踪也佐证了S曲线规律的本土适用性。随后，一些学者又提出政策扩散除了渐进式政策扩散中的S曲线外，还有爆发式政策扩散的R曲线〔19〕和阶梯型扩散〔20〕。在空间维度上，政策扩散的“近邻效应”在中国的暂住证政策〔21〕、信息公开制度〔22〕等实践中得到了验证。但也有学者对此提出了修正和挑战。例如，朱旭峰通过比较天津市南开区“超时默许”政策和成都市“一窗式”行政许可政策扩散过程发现，由于同属一个上级政府的相邻政府间存在y6hz0KrQXQgxK5WN1hBjKq+vvNHIqLnhVl7B7utf6rU=着创新绩效竞争，反而可能阻碍了创新在近邻地区的扩散，即政策创新在地理邻近的地方政府间反而难以扩散〔23〕。贾义猛、张郁则将这一现象称为“近攻效应”〔24〕。

在政策扩散过程描述的基础上，政策创新扩散的中期研究逐渐转向模式、机制的研究。在模式方面，Berry提出政策扩散具有内部决定型、区域扩散型和全国互动型三种模式〔25〕；也有国内学者从中国场景出发，归纳中国政策创新扩散的全国互动型、区域传播型、领导跟进型以及垂直影响型等四种模式〔26〕；提出以“试点-推广”为基本特征的中国特色政策扩散模式〔27〕；等等。在机制方面，Marsh和Sharman提出公共政策扩散呈现出学习、竞争、模仿和强制四种机制〔28〕；等等。在此基础上，国内学者还补充了行政指令等机制〔29〕。

随着政策扩散研究的不断深入，研究者们逐渐关注到政策扩散过程中，政策主体结合实际情境对原有政策进行能动性调整、维护和再造的过程〔30〕。这一过程既可以理解为政策本土化的过程，也包含着知识的再生产。张海柱、林华旌将这种知识再生产的过程称为“政策再创新”，并通过对16个案例的定性比较分析发现地方政府间的竞争是政策扩散中政策再创新的内在驱动力〔31〕。熊烨以江苏省河长制在地级市间的转移为例，提出“行动者与情境之间的交互作用推动着政策创新在转移过程中实现‘再建构’” 〔32〕。此外，既有研究也已证明，中央政府的政治认可〔33〕、经济水平的地区差异〔34〕、横向府际的考察学习〔35〕、主任官员的创新意愿〔36〕、政策本身的兼容属性〔37〕等因素均会影响知识再生产的水平。

综观已有的知识谱系，相关研究多聚焦于政策创新的空间扩散，着重关注了三方面的问题，即如何扩散，为何扩散，扩散过程中是否发生了知识的再生产。本文的主旨在于提出“基于应用场景转换的政策创新扩散”这一概念，并集中回答第一个问题。即，当一项政策在策源场景下获得了良好的治理绩效甚至获得了上级的认可时，会沿着怎样的轨迹、以何种方式向其他应用场景扩散？参照已有政策创新空间扩散的知识谱系，政策创新轨迹及特征的描述主要集中于时间、空间维度。但本文提出的基于应用场景转换的政策创新扩散天然嵌入了“场景”这一概念，因此，还需要关注场景距离这一维度。即当政策创新向其他场景扩散的过程中，通常会优先扩散至较近的应用场景，还是较远的应用场景？此外，需要特别指出的是，尽管政策创新扩散的概念源于西方政策理论体系，但由于治理体系、文化传统等方面的差异，中国情境下的政策创新扩散具有区别于西方政策创新扩散体系的独特性。例如，纵向扩散与横向扩散的互动关系、自上而下的政策引导对政策创新扩散的影响等。那么，在本文的研究中，同样需要扎根中国本土治理实践，充分关注中国情境下上级认可对于政策创新跨场景扩散的影响。据此，本文尝试从“时间-空间-场景距离-上级认可”四个维度出发，系统梳理和描述政策创新的跨场景扩散。

三、研究设计

（一）研究方法

本文选取单案例研究方法，对政策创新跨场景扩散的轨迹及其特征作出探索性分析，主要原因有以下两个方面。其一，相对于传统政策创新扩散的知识谱系而言，基于应用场景转换的政策创新扩散是一个新的概念，涉及对一系列新问题和新要素的探索。案例研究在情境还原、过程描述、要素挖掘方面具有显著的优势，适合对新概念、新问题和新要素开展探索性研究。〔38〕其二，同一项政策从一个应用场景扩散至其他应用场景的过程是一个动态、复杂的过程，包含着多项场景扩散的发生，例如“长制”演化过程包含着“路长制→河长制”“河长制→湖长制”等子过程。选取单一案例进行细致深入地描述，有助于系统梳理其扩散的轨迹及其时空特征〔39〕。

（二）案例选择

本文选取“长制”演化过程作为案例研究对象，主要考虑两方面因素。一是案例的典型性。在“长制”的发展历程中，既有从政策源发地向其他属地的横向扩散，也有从县、市向省级和国家层面的纵向扩散，同时也存在着从河长制到湖长、湾（滩）长、岛长、山长、路长等长制的扩散，属于典型的基于应用场景转换的政策创新扩散。需要指出的是，张继亮把河长制应用至其他政策领域，转换为“N长制”的过程称为政策扩散过程中的再创新〔40〕。但事实上，政策扩散中的再创新无论是先采纳、再创新，还是采纳的同时发生创新，其被采纳的都是同一项政策。而河长制转化为“N长制”的过程是政策从一个领域或应用场景扩散至另一个领域或应用场景，属于应用场景转换的政策创新扩散，而不能等同于政策扩散中的再创新。二是资料的可获得性。基于应用场景转换的政策创新扩散往往与政策的空间扩散过程相伴生，涉及非常复杂的过程和要素，只有在详尽的资料收集和系统的资料整理基础上才能细致、客观地再现其演化过程。而“长制”的演化历程受到广泛关注，可以查阅到大量的公开报道和文件资料，便于资料的获取。

（三）数据收集

“长制”的演化是一个漫长而复杂的过程。从时间跨度来看，涉及2003年至今长达20余年的时间；从扩散维度来看，既涉及河长制在全国范围内的横向空间扩散和纵向层级扩散，也涉及从路长制向河长制，从河长制向湖长、湾（滩）长等其他长制的跨场景扩散。在历时长且过程复杂的案例研究中，单纯依靠一手资料是不可能完成的，采用二手数据在样本大小和时间跨度上均具有明显的优势〔41〕。同时，采用二手数据也有利于保证数据的客观性和完整性〔42〕。通过大量二手资料的搜集和整理，可以精准确定河长制演化的相关事件及其关键节点，识别出这些节点背后的时间、地点、情境等相关要素并拼接出河长制演化的完整过程。

本文的二手数据收集主要包括三个步骤。首先，以“长制”为关键词进行百度搜索，找到与河长制有关的所有概念并进行系统整理，以全面掌握“长制”在不同政策领域或场景的应用。例如，在流域环境治理方面涉及河长、湖长、湾（滩）长等，在陆域环境治理方面涉及岛长、山长等，在资源治理方面涉及林长、草长、田长等，在生产管理领域涉及港长、公路长、链长等，在辖区环境卫生管理领域涉及街长、片长、里弄长、桶长、厕长、公园长等。其次，以“河长制”“湖长制”“湾（滩）长制”“岛长制”“路长制”等与河长制有关的概念为关键词，分别搜索每一种“长制”相关的新闻报道、官网信息、刊物资料、公众号推文等。获取并记录与之相关的时间、地点、关键事件、关联事件等信息，以更加密切和客观地追踪河长制演化的关键节点、相关情境、完整历程。需要指出的是，在中国情境下，纵向层面（特别是中央政府）的政策采纳和认可对政策扩散具有深远影响，为此，本文资料收集中所指的相关事件不仅包含地方层面上对河长、湖长等长制的采纳，还应包含中央层面对河长、湖长等长制的认可和推广。最后，选择影响力较大、受到关注较多、发展较为成熟的几种“长制”，分别搜索与这些“长制”相关的政策文件，结合相关的新闻报道、官网信息、刊物资料、公众号推文等，获取并记录这些“长制”的政策内容，以更加细致和客观地比较河长制应用于不同场景时的政策变化，为分析跨场景扩散中的政策再创新奠定资料基础。

（四）数据分析

1. 数据梳理

课题组整理出与“长制”有关的每一次场景扩散，并按照时间顺序串联起“长制”演化过程的完整链条；进一步系统梳理出与每一次场景扩散相关的所有重要事件，形成包含16个子案例的3万字案例报告；结合时间、频次等要素特征，将“长制”演化的整个过程划分为“策源场景的早期探索”“邻近场景的零星转换”“多元场景的集中扩散”“其他场景的个别跟进”等四个阶段。

2. 数据分析

基于应用场景转换的政策创新扩散是本文提出的新概念，也是理解中国特色扩散实践的一种新视角。从这一视角出发，政策创新的场景扩散应与政策创新的空间扩散并列，同为政策创新扩散的具体类型。那么，首先需要关注的是，相对于政策创新的空间扩散而言，基于场景转换的政策创新扩散在路径、轨迹等方面具有哪些特征？以往政策创新空间扩散的研究主要关注时间和空间维度的扩散路径特征。本文的研究主题是基于应用场景转换的政策创新扩散，因此，有必要在时间维度和空间维度基础上增加场景维度的分析。在时间维度上，一方面，系统梳理了与河长制演化有关的每一次场景扩散，为追踪河长制演化过程提供时间线索；另一方面，以2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》作为分水岭，便于考察“获得国家认可”这一纵向因素对河长制演化的影响。在空间维度上，梳理并记录了每一次跨场景扩散的发生地，并标注出应用场景转换属于“同地转换”还是“异地转换”。在场景维度上，梳理并记录了每一次跨场景扩散的策源场景和采纳场景，并标注了策源场景与采纳场景间的距离，包括“近、远”两种类型，为分析跨场景扩散的顺序提供依据（如图1）。需要指出的是，这里的场景距离并不是空间意义上的距离，而是策源场景和采纳场景之间，在政策领域相关度意义上的距离。

四、“长制”应用场景扩散的历程

从应用场景转换的视角出发，“长制”在河流治理和其他应用场景间转换的过程，也可以理解为“长制”的演化过程。从最初路长制演化为河长制，到河长制演化为湖长、山长、田长、林长、湾（滩）长制，再到厕长、港长、土长、岛长、路长、链长制，再到后续的桶长、草长、公园长制，“长制”的演化过程经历了公共政策跨应用场景扩散的四个阶段（如图2）。

（一）策源场景的早期探索（2003-2010年）

经过20年的发展，与“长制”有关的政策创新已广泛扩散至河流、湖泊、海岛、林、草、土，甚至路、港、链、公园等诸多应用场景。但从“长制”在不同应用场景间扩散的整个历程来看，“河长制”是诸多“长制”中出现较早并产生一定影响，后续又引发了其他领域广泛学习和借鉴的一种“长制”。为此，可以将河流治理作为“长制”场景扩散过程中的策源场景，并把“河长制”的出现和早期发展称为“策源场景的早期探索”。通过资料收集与历时性梳理可以发现，“策源场景的早期探索”阶段主要包含了两个重要事件：一是浙江长兴县从路长制到河长制的跨场景扩散，二是江苏无锡河长制的出现和早期发展。

1. 浙江长兴县从路长制到河长制

2002年，浙江省长兴县为创建国家卫生县城，先后在卫生责任片区管理、道路管理、街道管理中推出了片长、路长、里弄长等管理机制。这些机制的实施取得了显著效果，也为长兴县的河流管理提供了经验借鉴。2003年，中共长兴县委办和政府办联合下发《关于调整城区环境卫生责任区和路长地段 建立里弄长制和河长制并进一步明确工作职责的通知》，任命水利局长、环卫处负责人为“河长”，对护城河、坛家桥港等重要河道实行河长制管理。这份文件的出台，标志河长制正式诞生。但需要强调的是，这里“河长制”的实质是以政府部门领导负责为核心的责任包干制。2005年，长兴县水口乡人民政府为“切实改善包漾河饮用水源水质”，任命乡长为包漾河上游水口港河道的河长。这推动河长制的核心从政府部门领导负责转向行政首长负责。长兴县从路长制到河长制的演化，是与河长制有关的首次应用场景转换，也是河长制的最初探索和实践。但在当时，长兴县的河长制并未引起较大的社会关注，也未能形成示范扩散效应。

2. 江苏无锡河长制的系统化

真正奠定河长制制度基调并在全国范围产生较大影响的是江苏省无锡市的河长制。无锡市实施河长制的初衷是应对突发性水危机。2007年5月，无锡市爆发严重的太湖蓝藻事件。为应对这一危机，中共无锡市委办、市政府办于2007年8月联合印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》《无锡市治理太湖保护水源工作问责办法（试行）》。文件明确提出，将河流断面水质检测结果“纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”，并由市、县两级党政主要负责人分别担任64条河流的“河长”。2008年，无锡市委、市政府提出，设置“市-县（区）-镇（街道、园区）”三级河长体系，并在全市范围进行推广。此外，无锡市相继建立起保证金等保障性制度。与长兴县河长制相比，无锡市河长制具备以下两个特征。其一，它的实质不再是以部门领导负责或行政首长负责为核心的责任包干制，而是党政领导一把手负责制；其二，它形成了较为系统的政策体系，即以党政领导负责制为核心，辅以保证金制度、监察问责机制等。在中央和江苏省的支持下，无锡市河长制的制度创新与治水绩效产生了较为广泛的创新示范效应，全国很多省市主动学习借鉴河长制经验，建立起相应的防水治水责任制。

（二）邻近场景的零星转换（2011-2016年）

随着江苏省河长制治理绩效的显著化，河长制逐步扩散至不同属地。与此同时，也有部分场景关注并引进了这一制度创新。通过资料收集与历时性梳理发现，2011-2016年期间，陆续出现从河长制到湖长制、从河长制到楼长制、从湖长制到山长制、从河长制到田长制、从河长制到滩长制等5次跨场景扩散。其中，从湖长制到山长制的跨场景扩散发生在相同属地，其余跨场景扩散均发生在相异属地。总体来看，在这一阶段中跨场景扩散发生的次数相对较少，但发生场景多为河道治理的相近场景。因此，本文将这一阶段称为“邻近场景的零星转换”。

具体包括以下场景转换。一是湖长制。2011年，湖北武汉市率先借鉴河长制治理经验，推出湖长制制度创新。2012年10月，湖北省推出首部保护湖泊的地方性法规《湖北省湖泊保护条例》，明确实行“一湖一长”的行政首长负责制。2017年1月，湖北省出台《关于全面推行河湖长制的实施意见》，提出统筹“河长制+湖长制”，实行“河湖长制”。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，全面推广湖长制。二是楼长制。2011年，深圳市承办第26届世界大学生夏季运动会。为切实做好维稳安保工作，深圳市各区县推出一系列社会管理创新举措。其中，光明区率先试点推行出租屋楼长制。2012年6月，深圳市综治委总结光明区试点经验，出台《关于在全市推广楼（栋）长制管理工作的意见》，在全市推行“楼长制”。2018年，上海市普陀区对“楼长制”的内涵作出拓展，即参照“河长制”设计，建立区、镇（街道）两级“楼长制”工作领导机构，并按照分级负责的原则，加强对“楼长制”工作的指导、协调、研究和督查。三是山长制。2013年11月，武汉市政府为拯救和保护日益消亡的山体，决定借鉴湖长制设立“山长负责制”。武汉市出台《关于进一步加强山体资源保护工作的意见》，提出新城区以建制村为单位，中心城区以每座山体为单位，建立“山长负责制”。四是田长制。2015年，浙江省杭州市余杭区在永安村等多个村庄试点推行“田长制”。2016年7月，余杭区总结试点经验，印发《关于实行基本农田保护“田长制”进一步落实耕地保护责任的通知》，在全区层面推广田长制，建立起“镇（街）总田长+村级田长+网格田长”的制度体系。2022年9月，自然资源部公布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）中提出“国家建立耕地保护田长制，实施耕地保护网格化管理”，意味着这项制度将正式在全国范围推广。五是滩长制。2016年12月，浙江象山县正式实施“滩长制”，即按照“属地管理、条块结合、分片包干”的原则，设立“县、镇（街道）、村（社区）”三级“滩长”。2017年9月，原国家海洋局出台《关于开展湾长制试点工作的指导意见》。文件将原有“滩长制”升级为“湾（滩）长制”，并在浙江、秦皇岛、青岛、连云港、海口“一省四市”开展“湾长制”试点。在国家海洋局的支持下，浙江省进一步推动“滩长制”的版本全面升级，从滩面管理为主的“滩长制”向覆盖海洋综合管理的“湾（滩）长制”拓展。

（三）多元场景的集中扩散（2017年）

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》。这一规范性文件的出台标志着河长制在全国范围的正式推广，并设定“到2018年年底全面建立河长制”的目标。在中央政府的高位推动下，河长制迎来了“爆发式扩散”，不仅在短期内实现了各个省份的全覆盖，也被迁移至更多应用场景中〔43〕。仅在2017年，就相继出现了厕长制、林长制、港长制、土长制、岛长制、公路长制、链长制、桶长制等八项跨场景扩散。本文将这一阶段称为“多元场景的集中扩散”。与前一阶段相比，这一阶段的跨场景扩散不仅出现的时间更为集中，而且涉及的领域也更加多元，既包括海岛治理、林业管理等较近场景，也包括厕所整治、公路管理等较远场景。从空间维度上，这一阶段的跨场景扩散均发生在相异属地。

具体包括以下场景转换。一是厕长制。2017年1月，陕西省西安市率先响应中央号召，在“厕所革命”工作中首次提出并实施厕所所长制。其后，西安市出台《西安市旅游厕所“所长制”实施方案》，确立“总所长-副总所长-所长”三级管理体系。2018年1月，国家住房城乡建设部出台《关于做好推进“厕所革命”提升城镇公共厕所服务水平有关工作的通知》，明确推广厕长制。二是林长制。2017年4月，江西省武宁县印发《武宁县“林长制”工作实施方案》。在该方案中，武宁县拓展“长制”内涵，构建形成包括林长组织体系、“一长三员”源头管理体系、制度保障体系、目标考核体系、智慧管理体系在内的森林资源管理制度，并引入总林长发令机制、林长巡林机制、部门协作机制、督查督办机制、林长对接机制等五项新管理机制。2020年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅对林长制加以认可，推出了《关于全面推行林长制的意见》，并要求“确保到2022年6月全面建立林长制”。三是港长制。2017年6月，山东省烟台市出台《烟台市全面推行渔港港长制实施意见》，实行政府分管领导负责的“县（区）-镇（街道）-村（社区）”三级渔港港长制。随后，在《2018年渔业渔政工作要点》中，国家农业农村部认可并推广了这一政策创新。四是土长制。2017年8月，贵州省凤冈县试点实施了“县（区）-镇（街道）-村（社区）-组”四级土长制管理体系，并在取得初步成效后全县推广。五是岛长制。2017年9月，海南省三沙市将七连屿作为“岛长制”试点，设置“总岛长-下级岛长-岛礁巡查员”三级“岛长”管理体系。2017年12月，三沙市召开全面推行“岛长制”专题工作会议，商议出台《三沙市全面推行岛长制工作方案》。六是公路长制。2017年11月，福建省印发《关于进一步创新农村公路管理体制机制的意见》，在全省推广实施政府分管领导负责的“县-乡-村”三级公路长制。2019年8月，国家交通运输部在“四好农村路”全国现场会上，对福建省的“公路长制”创新予以认可、推广。七是链长制。2017年11月，湖南省长沙市在产业链工作动员部署会上提出，设立产业链推进办公室，实施链长制。随后，浙江省商务厅借鉴并完善了这一制度创新。2018年9月，国务院办公厅提出，“要建立产业链‘链长制’责任体系，提升‘补链’能力”。八是桶长制。2017年，上海市奉贤区四团镇也针对农村生活垃圾分类工作，推出了三级“桶长制”。

（四）其他场景的个别跟进（2018-2022年）

2018-2022年，河长制跨场景扩散的频次显著下降，仅出现塘坝治理、草地治理、公园管理等三个新应用场景。本文将这一阶段视为“长制”跨场景扩散的饱和阶段，称为“其他场景的个别跟进”。从空间维度上来看，这一阶段的跨场景扩散均发生在相异属地；从场景距离维度来看，这一阶段的跨场景扩散均发生在较远应用场景。

具体包括以下场景转换。一是塘长制。2018年6月，安徽省安庆市太湖县在原有河长制组织体系下实施塘长制。即各乡镇设置“总塘长”，总塘长由乡镇主要负责人担任；各村设置“副总塘长”，由村委会负责人或片区负责人担任；各塘坝设置“塘长”，由村民小组组长、党员、志愿者、受益群众代表担任。二是草长制。2020年1月，青海省果洛州出台《果洛州全面推行“草长制”实施意见》，提出要“建立推行草长制”。“草长制”是由各级党委和政府主要负责人担任“草长”，负责相应草原的管理和保护工作，涵盖了“州-县-乡-村-合作社”五个层级。三是公园长制。2021年8月，重庆市两江新区发布《重庆两江新区全面推行公园长制工作方案》，在全国首创“公园长制”，实行“区-街道-社区”三级公园长体系。

五、研究发现

在对“长制”跨场景扩散过程进行历时性梳理的基础上，本文尝试以政策创新空间扩散的相关研究为参照，从“时间-空间-场景距离-上级认可”四个维度出发，进一步分析政策创新跨场景扩散的轨迹及特征（如表1）。即何时、何地、何种场景、何种情形下更容易发生基于应用场景转换的政策创新扩散？在此基础上，本文得出有关政策创新跨应用场景扩散的4项结论。

结论1：基于应用场景转换的政策创新扩散随时间变化呈现出与政策创新空间扩散相类似的S曲线。

埃弗雷特·罗杰斯的“创新扩散理论”指出，新技术、新观念或新做法的推广大多会经历一个类似S曲线的过程。一开始，只有少数的“创新者”愿意试验新事物；随着一些“早期采纳者”看到创新者的成功并开始采纳新事物，扩散速度开始加快；当大量的人开始采纳新事物时，扩散进入了最快的阶段；此时，大多数人都在不断地采纳新事物，直到达到一个饱和点；在扩散的末尾，采纳新事物的人数逐渐趋于平稳甚至减少〔44〕。从本文的归纳分析可以看出，新知识、新政策随着时间变化在不同地域和主体间传播的规律同样适用于政策创新在不同应用场景间的扩散。在本研究中（如图2），从浙江长兴县的路长制同地转化为河长制并扩散为江苏河长制的过程，经历了从2003-2010年的时间，可以视为“长制”跨场景扩散的初始阶段；2011-2016年间，武汉市的湖长制、山长制，深圳光明区的楼长制，浙江余杭区的田长制、浙江象山县的滩长制的陆续出现，可以视为“长制”跨场景扩散的缓慢采纳阶段；2017年短短一年时间里，集中出现了厕长制、林长制、港长制、土长制、岛长制、公路长制、链长制、桶长制等8项“长制”，可以视为“长制”跨场景扩散的快速扩散阶段；此后的2018-2022年，仅出现了草长制和公园长制2项“长制”，可以视为“长制”跨场景扩散的饱和阶段。

结论2：相异属地通常比相同属地更容易发生政策创新的跨场景扩散。

传统意义上政策创新扩散空间特征的研究主要集中在空间依赖性和地理距离的角度，探讨政策如何在空间上从一个行政区域传播到另一个行政区域。持空间依赖性观点的学者认为，政府在决策时往往会受到邻近地区政策选择的影响，这种现象的背后原因可能与竞争、模仿、学习或其他相互依赖的行为有关〔45〕，Berry（1990）等将其定义为“近邻效应”〔46〕。当然，也有学者提出竞争性观点，即“近攻效应”。这一观点认为，某政策或实践在一个地区被成功实施后，距离较远的其他地区可能会采纳相似的政策。当然，这种距离较远不一定指地理距离，也可能指的是文化、经济或政治的距离。〔47〕

鉴于传统意义上政策创新空间扩散与本研究中政策创新跨场景扩散间的差异，本研究认为，政策创新跨场景扩散的空间维度分析重点不在于邻近空间和较远空间，而在于相同属地和相异属地。在本研究中（如表1），“长制”跨场景扩散的过程中，绝大多数发生在相异属地间。同一属地内政策创新的跨场景扩散只有两项：一是浙江长兴县将路长制扩散为河长制；二是湖北武汉市将湖长制扩散为山长制。可能是由于不同应用场景的公共事务归属不同的管理部门，除非所在属地基于政策创新系统化的考虑，围绕某一项政策创新进行全域统筹和全局部署，否则部门间出于竞争和政策原创性的考虑，通常并不愿意借鉴同级别其他部门的做法。也就是说，在基于应用场景转换的政策创新扩散中，同一层级不同部门间也可能存在一种类似于“排斥”的现象。

结论3：政策创新在相异属地间进行跨场景扩散时，通常会优先向相近的应用场景扩散，再向较远的应用场景扩散。

如表1，尽管从数量来看，相近场景和较远场景的政策创新扩散大致相当，但从扩散顺序来看，大部分情况下，政策创新的跨场景扩散还是优先发生在相近应用场景间，而后再向较远应用场景扩散，这一点在相异属地政策创新的跨场景扩散中尤其明显。这种模式的逻辑类似于新产品或服务首次被特定的消费者群体采纳，然后扩展到更广泛的市场有着相似的逻辑。这种跨场景扩散优先考虑相近场景可能是出于以下原因。首先，相近应用场景与原始场景有着相似功能、结构，也相应地更容易引发相似的需求，进而更容易对政策采纳者提供启发。其次，相近应用场景间在功能、结构方面的相似性也有利于降低风险和成本。对于管理者来说，两个场景之间的相似性使得新政策更容易被接受并产生预期效果，从而降低政策创新跨场景扩散的风险。再次，从资源和策略的角度看，基于相似应用场景的政策扩散能够更好地利用现有的资源和经验，减少尝试成本〔48〕。最后，从本研究中16项政策创新跨场景扩散的子案例也不难看出，相比于较远场景，相近场景的政策创新扩散也更容易获得较好的治理绩效，更容易获得上级认可。

结论4：当一项政策获得上级认可时，更容易引发不同应用场景间的高频扩散。

在中国自上而下的治理体制下，纵向认可（主要是中央认可）是评价政策创新的重要维度，也是政策创新扩散的重要推动力量。为此，本文特别分析了中央认可对于政策创新跨场景扩散的影响。研究表明，“长制”的跨场景扩散经历了漫长积累，在2003-2016年长达8年的时间里仅发生了6次跨应用场景的创新扩散，但在2016年12月，中央下发《关于全面推行河长制的意见》后，仅2017年1年间，“长制”的跨场景扩散就发生了8项。这表明，针对一项政策的中央认可，不仅有利于政策在不同属地、不同层级、不同主体间的扩散，也将极大地激发不同政策领域或场景对该项政策理念、模式、做法或技术的追捧，或者说为不同领域或场景解决类似问题提供启发，进而推动同一政策创新基于不同应用场景转换的“跨界扩散”。这可能是由于自上而下的政策创新扩散意味着上级政策偏好意图和注意力的表达〔49〕。

六、研究贡献、启示与展望

（一）研究贡献

本文在Lucas 〔50〕、Charles 〔51〕等学者提出的传统政策创新扩散概念基础上，提出“基于应用场景转换的政策创新扩散”这一新的概念，并从场景、政策创新扩散等已有概念出发，对基于应用场景转换的政策创新扩散进行内涵阐释。在此基础上，进一步以政策创新空间扩散的传统框架为参照，将“场景”这一概念嵌入到政策创新扩散的观察维度中，并结合中国自上而下治理体系的特征，从“时间-空间-场景距离-上级认可”四个方面对“长制”跨场景扩散的轨迹和特征进行描述性研究，全景展现了政策创新跨场景扩散的总体图景。

具体来看，在时间维度上，与Brown等人空间扩散研究发现相同，“长制”的跨场景扩散同样呈现出“缓慢扩散-加速扩散-平稳扩散”的S曲线规律〔52〕；在空间维度上，“长制”的跨场景扩散也符合贾义猛、张郁提出的“近攻效应”，即相异属地比相同属地更有意愿开展跨场景扩散〔53〕；在场景距离上，政策创新在相异属地间进行跨场景扩散时，通常会优先发生在相近的应用场景，后出现在较远的应用场景；在上级认可上，中央认可不仅推动政策创新在地域维度上的快速覆盖〔54〕，更会引发场景维度上的爆发式扩散。

但需要指出的是，尽管在描述性研究部分，本文所得结论与传统意义上政策创新空间扩散的轨迹和特征相比，并没有较大差异。但一方面，基于应用场景转换的政策创新扩散这一基础性概念的提出及其初始研究，本文的主要贡献在于丰富了政策创新扩散研究的理论谱系，拓展了政策创新扩散的研究空间，为后续政策创新跨场景扩散的模式、机制以及扩散中的再创新等研究提供了比较有说服力的分析框架，奠定了重要的研究基础。

另一方面，相对于西方政策创新空间扩散的实践，政策创新在不同应用场景间扩散的过程可视为中国特色政策创新扩散实践的一部分，这一概念的提出也为构建中国特色政策创新扩散理论体系提供了更广阔的空间和可能。正如维特根斯坦所言，一个新概念的提出犹如在讨论的园地里播下一粒新的种子〔55〕。

（二）实践启示

本研究的启示在于：实践中，推动政策创新跨应用场景扩散，可以为不同领域相关问题的解决提供新的路径〔56〕。在技术创新研究领域，也会将技术在不同场景中的应用定义为“场景驱动的技术创新”〔57〕。如果将政策创新应用于新政策场景的过程称为“场景驱动的政策创新”，那么，对这一过程的关注可以在两个方面丰富政策创新的内涵。第一，政策创新不仅仅只针对政策内容的创新，也应该包含针对政策应用场景的创新。第二，应当将政策创新视为一个持续的过程，即政策创新不仅仅发生于原始创新阶段，也不仅仅限于政策应用过程中的再生产，将一项政策应用于不同政策场景同样是政策创新过程的一部分。当然，无论是基于场景转换的政策创新扩散，还是基于应用场景驱动的政策创新，都有利于政策创新成果的价值最大化。

与此同时，也必须充分考虑到，这一政策创新扩散的独特形式不仅涉及政策在不同地域空间的适应性问题，还涉及政策在不同应用场景间的适用性问题。为此，当政策创新在不同应用场景间转移或扩散的过程中更应警惕不顾实际情况的盲目照搬、简单套用，甚至粗暴滥用。例如，在河长制推广过程中，就曾陆续涌现出湖长制、湾长制、林长制、路长制、街长制等“一应俱‘长’”的现象，把“某长制”当作一专多能的“万能灵药”，甚至一些地方还出现了“桌长制”等。这种现象在专项行动、攻坚行动、挂图作战等运动式治理的推广过程中也曾有发生〔58〕。

（三）研究局限与展望

作为“基于应用场景转换的政策创新扩散”这一概念的提出及其初始研究，本文不可避免地存在一些局限。

第一，本文选取全景视角，对“长制”这一政策创新跨场景扩散的过程进行纵向梳理，重点在于追溯每一次政策创新跨场景扩散的事实，即“是”“否”发生了政策创新的跨场景扩散，以及呈现出“怎样”的轨迹和特征。暂未涉及政策创新跨场景扩散模式、机制等“如何”和“为什么”的解释。未来还应以政策创新空间扩散为参照，做进一步的探索，这是使政策创新跨场景扩散研究走向深入的必由之路。

第二，本文的描述性研究主要集中于政策创新跨场景扩散的轨迹及其特征，关注时间、空间、场景、上级认可对政策创新跨场景扩散的影响。但如文献回顾中提及的，政策创新扩散从根本上包含着“扩散”以及“扩散中的再创新”两个过程。相比于政策创新扩散研究只回答“是”或“否”的问题，政策创新扩散中再创新则不仅涉及“是”“否”发生了再创新，还涉及再创新的程度、内容等更为复杂的问题，其影响因素也必然更为多元。为了使研究更聚焦和更具有可操作性，本文的研究仅关注了政策创新跨场景扩散的过程，而并未进一步涉及跨场景扩散中的再创新的过程。在后续研究中，还应针对这一问题进行专门研究。

第三，本研究将时间、空间、场景距离、上级认可四个方面纳入政策创新场景扩散的影响因素中，但没有关注同一属地不同主体对政策创新应用场景扩散及其再创新的影响。例如一些应用场景中的政策主体是作为“块”的地方政府，而另一些场景中的政策主体可能是作为“条”的地方政府职能部门。同一属地不同主体对应用场景扩散及其再创新的影响也是后续值得关注的话题。

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