农村基层组织改革与壮大集体经济的一致性与适配性研究

〔摘要〕乡镇行政区划和村级建制的调整改革有利于打破资源要素的区域流动障碍，促进乡村产业布局调优、乡村治理降本增效，对加速壮大集体经济意义重大。成都作为四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革的典型，其基层组织结构的优化改革对壮大集体经济的加速作用显著，但同时也在实践中暴露出空间优化规模效应传导不足、乡村组织运行机制不明、集体资产盘活不精准等诸多新问题、新矛盾。未来持续发展壮大农村集体经济，要借助农村基层组织改革成果，以创新集体经济发展模式为切入点，完善乡村组织运行机制和收益分配机制，逐步体现数量调减、布局调优、成本降低的改革效能，重塑乡村基层治理与集体经济壮大的新版图。

〔关键词〕农村基层组织；农村集体经济； 乡村振兴；成都

〔中图分类号〕D422.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）04-0116-08

一、问题提出与文献综述

发展壮大新型农村集体经济，是深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要指示和党中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的决策部署的具体行动。农村基层组织改革与全面推进乡村振兴、壮大集体经济具有内在目标的一致性，也是“坚持大抓基层的鲜明向导，抓党建促乡村振兴”的重要行动方案。新中国成立以来，我国始终坚持“土地集体所有，农户承包经营”的农村经营制度。农村集体经济经历了形成、主导、职能弱化、再激活和发展壮大等阶段，这一跌宕起伏、曲折发展历程也充分表明了农村集体经济在解决“三农问题”和促进我国农业现代化发展等方面的重要性。加速壮大集体经济、促进乡村集体经济增效已成为新时代农村基层组织改革推动实现乡村振兴的重大使命和重要课题。

现有关于农村集体经济的研究成果，主要集中在以下四个方面。一是探讨发展农村集体经济的现实意义。崔超等认为，农村集体经济的发展壮大为推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接奠定了坚实的经济与社会基础。〔1〕肖华堂等认为，在促进共同富裕层面，发展壮大新型农村集体经济做大了农民集体的“蛋糕”，是实现共同富裕的物质保障。〔2〕张弛认为，发展壮大新型农村集体经济是国际、国内双循环发展的重要保障。〔3〕二是探索农村集体经济内涵的阐释研究。与传统农村集体经济组织相比，完善后的集体经济组织在产权关系、法人形态、治理结构和分配方式等方面具有“新”的特征。苑鹏等认为，新型农村集体经济的产权明晰、权责分明、流转顺畅，是一种现代产权制度。〔4〕张杨等认为，集体经济的资产不会量化给个人，是与合作经济不同的一项关键衡量指标。〔5〕三是探讨当前农村集体经济发展所面临的问题。郭晓鸣等提出，尽管农村集体产权制度改革解决了产权不清晰、主体地位不明确等问题，但农村集体资产产权权属主体分散的公共产权性质并未根本改变，其股权、成员、管理的封闭状态与应对开放性市场竞争要求之间存在特殊的问题和矛盾。〔6〕蒋永穆等认为，集体经济发展面临集体经济组织自身发展的日益萎缩和在集体统一经营的普遍缺位的严重挑战。〔7〕贺雪峰指出，农地“三权分置”改革会造成村集体的所有权逐步虚化、分化〔8〕。张克俊等认为，在社会主义市场经济体制下，农民对发展集体经济的认识有误区。〔9〕四是探讨农村集体经济发展路径和实现形式。李萍等研究了如何利用财政支农资金形成农村集体资产、壮大农村集体经济进而实现农业现代化和农民增收。〔10〕肖红波等针对不同村庄类型的划分，提出因地制宜、分类施策发展新型农村集体经济。〔11〕张新文等通过对江苏乡村建设经验的分析，提出从政策、组织、产业、结构、机制等方面推动集体经济发展。〔12〕刘宇晗认为，通过采取股份合作社实现形式的集体经济，既有股份制的特点，也有合作制的特征。〔13〕

从现有研究成果来看，学术界对集体经济问题的研究主要集中在对集体经济内涵、政策和实践问题与建议方面的研究，有关农村基层组织结构优化对壮大集体经济的影响研究成果十分匮乏。然而，乡镇基层政府作为国家政策落实的“最后一公里”，怎样解决农村基层治理长期存在的管理碎片化、权利配置分散化、治理工作表面化等诸多问题，如何让农村基层组织改革与村集体经济组织实现有机联动，共同挑起壮大集体经济、全面推进乡村振兴的责任重担，值得深思。本文结合成都市自2019年以来开展的乡村振兴与乡镇行政区划和村级建制调整改革的实践成果，厘清农村基层组织结构优化与壮大集体经济之间的一致性与适配性关系，深入分析基层组织在乡村振兴建设中面临的新问题、新矛盾，为进一步优化农村基层组织结构，加速壮大农村集体经济，共促乡村振兴提供切合实际的路径与建议。

二、农村集体经济组织变迁回顾与成都农村基层组织改革情况简述

马克思主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，同时，生产关系反作用于生产力，上层建筑反作用于经济基础。生产关系要适合生产力，上层建筑要符合经济基础，否则，生产力发展受阻，经济基础受到影响。农村集体经济组织是发展农村集体经济的有效载体，伴随着我国经济社会发展而发生变化。农村基层组织改革为壮大集体经济提供强有力组织保障和参与机制，而集体经济发展则为农村基层组织改革提供了更广阔的发展空间和改革动力。农村基层组织改革与农村集体经济壮大成为推进乡村振兴、实现共同富裕的重要举措。农村基层组织改革得好不好，将直接影响村集体经济发展、产业发展等专项方案的有效实施，事关改革成果能否有效转化为发展红利和治理实效，二者相互关联、相互促进，形成“基层组织改革引领集体经济发展，集体经济发展助力基层组织建设”的良好局面。

（一）农村集体经济组织变迁的历史回顾

新中国成立之后，经过三年的恢复和建设，我们党提出了过渡时期的总路线，即社会主义“一化三改”。广大农村经过互助社、初级社、高级社的形式，循序渐进地实现了土地私有向集体所有、私有制经济向公有制经济、小农经济向集体经济的转变。20世纪50年代后期，党中央提出“三面红旗”，即“大跃进”、总路线、人民公社，把高级合作社上升为以队为基础、大队和人民公社三级所有的集体经济组织，发展成为既是一个经济组织、又是一级政权机制的生产组织方式。一直到20世纪70年代后期，集体经济组织的实现形式是劳动生产资料归集体所有，统一组织生产、统一计工计酬、统一分配劳动成果，政社合一体制成为改革开放前农村集体经济组织的基本形态。党的十一届三中全会后，安徽省凤阳县小岗村率先实行家庭联产承包责任制，原来意义上的集体经济发生根本性的变化，逐步建立起“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这是我国宪法确立的农村基本经营制度。

改革开放以来，为适合我国农村经济社会发展，逐步建立起乡政村治的农村基层政权体系，同时集体经济形式的发展和演变经历了三个发展阶段。第一阶段是20世纪80年代，各地大办乡镇企业，涌现出一大批集体经济性质的乡镇企业，村级集体经济的主要形式是村办集体企业以及村集体资产的承包和租赁经营。第二阶段是20世纪90年代，由于乡镇企业既缺管理经验又缺技术，出现大面积亏损，多数乡镇企业倒闭，农村集体经济形式的发展又以新的形式如农村股份合作企业、农民专业技术协会的发展形式为主体。第三阶段是2000年以后，农村集体经济形式的发展主要表现为农户+公司联合体、社区股份合作社、农民专业合作社等形式。这一时期，由于国家对农村实施了取消农业税和实行种粮补贴两大根本性改革，农村集体经济的积累主要依靠财政拨款，统分结合的双层经营体制没有完全建立起来，“分”的功能得到强化，“统”的功能被弱化，组织化程度低仍是困扰农村集体经济组织发展的难题。国家农村集体产权制度改革以来，中央要求规范建立农村集体经济组织。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，要求从2017年到2021年，用5年时间全面完成改革任务，提出“建立健全农村集体经济组织”“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济”。2020年5月，《民法典》明确了农村集体经济组织具有“特别法人”的法律地位。因此，现在所提的农村集体经济组织，就是按照中共中央、国务院关于农村集体产权制度改革的意见要求①规范建立起来的、适应农村改革发展要求的农村集体经济组织。

①即按照“锁定成员、清产核资、量化股份、建立三会、等级赋码、规范设置挂牌”等六个步骤。

（二）成都乡镇行政区划和村级建制调整改革后农村集体经济组织变化情况

为了更好地调动各种资源要素、激发农村经济发展活力，自“四川省乡镇行政区划和村级建制调整”（以下简称“两项改革”）实施以来，成都深入推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，充分发挥农村集体经济组织功能作用。调研数据显示，两项改革前，成都共有村（社区）4370个，村级农村集体经济组织3541个。改革后，全市共有村（社区）2289个，原有村民小组27130个，合并后变为15354个；村级集体经济组织2289个，较改革前减少1252个，调减比例达到35.35%。由于农村集体经济长期实行“三级所有、队为基础”制度，农村土地资源的所有权大都在组级集体经济组织，加之各组集体组织成员间土地权利差异大，村民小组合并对成员土地权利影响较大等原因，按四川省、成都市两项改革的规定，采取多种模式对村民小组合并后组集体经济组织进行了调整，主要模式有三种。一是组建新组集体经济组织但由原组集体作为二级独立核算单位实行独立经营管理。大部分合并的村民小组，原组集体进行了合并，组建新的组集体，负责人由合并后的村民小组组长担任，但在经营管理上，仍以合并前的原组集体为单位实施二级独立核算。二是合并组建新组集体经济组织进行统一经营管理。少数合并的村民小组，经各原组集体成员同意，少数集体“三资”差异不大的原组集体经济组织同步进行了合并，并实现新的组集体经济组织统一经营管理。三是保留原组集体经济组织继续运行。个别合并的村民小组，其合并前对应的各原组集体经济组织，以原建制为单位继续进行经营管理。在开展村（社区）体制机制改革的同时，由于村级集体经济组织土地资源少，资产资金并账易于进行，合并对成员权利直接影响小等原因，成都制定出台《成都市村级集体经济组织调整改革实施方案》等配套文件，对村级集体经济组织进行调整合并。各乡村在积极探索发展壮大村级集体经济的过程中，立足实际、因地制宜，取得了一定的成效，基于经济实力、区位条件、资源禀赋等的不同，积极探索创新出“集体经济+”“农业+”新模式，形成集体经济联营制、集体经济“四合一”等多种集体经济发展模式，涌现出郫都战旗、简阳尤安、大邑新福社区等一批典型。

三、农村基层组织改革与壮大集体经济之间的适配性问题分析

成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区、全国农村改革试验区，部分区（市）县作为国家首批、第二批农村产权制度改革试点，以承担国家级农村产权制度、农村承包土地经营权抵押贷款、农村集体经济新的实现形式和运行机制等国家改革任务为契机，在两项改革中探索建立现代农村集体治理制度，促进农村生产要素有序流动，持续推动农村集体经济发展壮大，但从全局视角看，集体经济壮大过程中仍然面临诸多基层组织优化与适配问题。

（一）行政空间布局优化对集体经济壮大的传导力不足

乡镇行政区划和村级建制调整改革过程中，成都市通过合并村级集体经济组织实现统一融合经营管理。两项改革后，成都所有村集体经济组织均已完成登记赋码，共确认集体经济组织成员735.15万人。农村集体资产总量达到342.88亿元，其中经营性资产92.57亿元，资源性资产（土地）达1376万亩。成都共725.3万人持有集体资产股份或份额，持股比例达到98.4%。2022年成都农村集体经济总收入56.3亿元，较上年增加22.6%；农村居民人均可支配收入30931元，同比增加10.2%。调研发现，通过将乡镇和建制村数量调减、布局调优、成本降低、效能提高，有力加强了农村基层政权和基层组织建设。但是，在顺应空间形态变化、激活集体经济、以乘数效应释放改革红利、更大范围优化资源配置等方面有待进一步提升，农村集体经济发展整体水平仍然不高。一是集体经济发展不均衡不充分。因区位条件、资源禀赋和政策支持的差异而造成村与村之间集体经济发展水平差距的变大，村集体经济发展地区不均衡特征显著：既有集体经济年收入上亿元的宝山村，也有683个村集体收入在10万元以下的薄弱村。二是集体经济收入不高。2022年成都农村集体经济村平收入44.4万元，分别只有上海的16%、杭州的70%。农村集体经济发展真正实现镇域统筹、多村联动发展的少，受发展投资能力和经营能力双重制约，集体经济规模普遍偏小，盈利能力普遍不强。三是集体经济组织经营性资产占比不高。成都农村集体经济组织的经营性资产比重平均值为27%，与全国平均水平47.4%相比差距较大。部分农村集体经济组织经营性资产少，资源开发价值低，缺少支柱性产业，主要依靠出租集体土地来获得较少收入，且稳定性不高。可见，两项改革实施以来，成都通过将乡镇和建制村数量调减，优化了乡村空间布局，但集体经济的运行成本和治理效能并没有实现全局化的规模效应，因为单个集体经济总量的提升并不意味着要素成本降低，更不意味着经济规模效应会自然显现。因此，虽然乡镇行政区划和村级建制调整改革本想通过空间布局调优，打破制约资源和要素跨行政区域流动的障碍，但是区域与建制改革的空间优势效应尚未体现为集体经济发展的规模优势。下一步，要做好“后半篇文章”，切实需要致力于基层组织精简后如何探索带动集体经济实现低成本、高效能的“新型”发展模式。

（二）组织运行机制不明使集体经济后续壮大动能不强

新中国成立以来，《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《村民委员会组织法》《乡村振兴促进法》等法律对集体经济组织做出了规定，明确其代表集体行使集体资产所有权，享有独立进行经济活动的自主权。《民法典》明确了农村集体经济组织具有特别法人的法律地位，但迄今尚无关于农村集体经济组织的专门立法。农村集体经济组织是否具备法人的各项要素、与营利法人及非营利法人的区别、是否有独立财产权、能否直接参与市场活动并对外承担责任等尚在探索阶段，限制了农村集体经济组织在农业产业化方面主体地位作用的发挥。作为全国首个由省人大颁布的《四川省农村集体经济组织条例》虽已出台，但配套政策不完善，相关措施难以落地，造成了农村集体经济组织概念不明、法律地位不明、职能不清的尴尬境地。从成都市两项改革成效来看，成都市通过统一融合经营管理，现已新成立的1051个合并村集体经济组织，主要采取“一本账”管理、均等股份量化和“A股（原村股份）+B股（合并村股份）”股份量化两种方式进行统一经营管理，按照“一本账”量化管理的841个，按照“A股+B股”量化管理的210个，合并村持股成员439.1万人。但现行法律中关于农村集体经济组织与村民委员会的职能规定存在重叠，对农村集体经济组织的主体性质、组织架构、运行规则无明确规定，而关于村民委员会的组织及运营的规定则较为明确，造成了不同程度上村委会代行集体经济组织职责的现状。近年来全国各地针对农村市场经营主体开展了一系列改革探索，包括以集体股份制改革为基础的股份经济合作社、农户自愿以土地出资入股成立土地股份合作社、村集体出资设立企业法人（有限责任公司），以及组建经济合作社（农民专业合作社、供销社）等，促进了农村产业发展，但农村集体经济组织的有效设立和运行机制问题并没有彻底解决。

（三）基层组织规模扩大对精确盘活集体资产带来新挑战

两项改革之后，新的乡镇、村、组集体成员构成给进一步明确集体成员与集体经济组织的关系带来困难。农村集体经济组织与其成员之间的关系是系于产权还是系于以户籍、地域、血缘等为基础的其他关系，成员权是财产权、身份权还是复合型权利，成员权在法律上如何取得和丧失，成员权如何保障等在实务中均存在诸多争议。随着农村集体空间规模扩张和人员总量增长，农村集体经济组织的地域和人口壮大，成员权所承载的利益也会相应变化，但是集体经济组织成员资格确认方式仍较为固化。新生孩子、嫁入媳/上门婿等新增人口，如何获得成员身份有待进一步探索。随着城中村改造、户籍制度改革等持续推进，成员权的界定问题更加复杂，户口迁到城镇成员的财产权益保护力度仍需不断增强。这一系列问题导致精准盘活农村集体成员的集体资产的操作难度加大，具体有以下三种表现。一是合并村组资产尚未充分融合。部分合并后的村民小组已成为小组集体土地所有权主体，但土地管理仍沿用由原小组自行管理的惯例做法，村民小组集体经济组织“形合实不合”，集体土地所有权主体地位虚置，可能导致村民小组的集体土地难以进行规模使用，后续收益分配过程中也易出现矛盾。二是资产盘活利用机制未理顺。当前农村的闲置资产包括学校、医院和已腾退的村级活动服务场所等，部分闲置资产由行业部门与村集体共同管理。以闲置校舍为例，其建设用地产权属于村集体，但地面以上建筑物及附属设施为国有权属，仍由教育局管理。村集体和教育局均对此类资产存在“不敢动”的心态，影响资产改造或出租。三是集体土地和各类资金未得到有效统筹和盘活。随着城镇化快速推进，大量宅基地处于低效利用状态，农村宅基地闲置浪费问题突出，造成土地资源极大浪费。财政、金融、社会资本等各类资金缺乏系统盘活，资金使用效率较低。

四、农村基层组织改革促进集体经济壮大的路径优化

正如习近平总书记所指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”〔14〕。持续壮大集体经济，不会是一马平川，农村基层组织改革也不能简单停留在机构的“加减法”上，需要调配新的组织结构优势，促进县乡村三级联动、整体思考、上下配套，方可水到渠成。面对改革中出现的诸多问题和矛盾，要从创新集体经济发展模式、明确乡村组织运行机制和收益分配机制三个层面探讨农村基层组织改革持续壮大集体经济的实践路径。

（一）创新集体经济发展模式激发组织结构优化的规模效应

农村基层组织改革的目标在于通过数量调减，使乡村布局调优，优化资源配置，增强服务能力，从而实现集体经济低成本、高效能的规模化发展，写好农村基层组织机构改革的“后半篇”文章。

1.根据农村集体经济组织资源优势，分类制定发展方案。一是做强资本运营型集体经济。对于部分已经完成资本原始积累、发展实力较为雄厚的村集体经济组织，通过投资参股经营等方式，获取股金、利息和资产增值收入，鼓励走出本地开拓外部市场，持续将集体经济做大做强。二是做大商贸型集体经济。对于处于城郊结合部、产业园区周边的村组，可利用集体闲置的建设用地、房屋和设施通过租赁、承包经营、股份合作等多种方式获取收益，将区位优势转化为经济优势。三是做优文旅型集体经济。对于有文化旅游资源的村组，可通过打造个性化的民居建筑群、挖掘乡土文化艺术亮点、开发生产劳作项目等方式吸引游客。四是做实生产型集体经济。对于优质特色农业产业资源的乡村，可引入龙头企业发展生产型集体经济，鼓励村集体领办土地股份合作社，开展农产品加工、电商、农业生产服务等乡村特色产业。五是发展委托运作型集体经济。加大对经济发展基础较差、资源严重不足的乡村，尤其是集体经济年收入在10万元以下的薄弱村的政策扶持力度。可利用各级财政扶持资金和村级自筹资金组建发展集体经济基金池，委托国资公司投资经营，再以较为稳定的方式返还分红收益给村集体经济组织。

2.厘清农村党组织与集体经济组织、自治组织的关系。强化基层党组织领导作用，全面推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人，村集体经济重要事项需经村党组织研究讨论，以确保基层党组织发挥统领作用。按照“推进自治组织与农村集体经济组织分离”的要求，从功能定位、职能职责、价值取向上进一步厘清集体经济组织与自治组织的关系，形成日常事务处理和经营管理活动各司其职、各行其是、分置运行的格局，确保按各自职责规范高效运转。稳步推进农村集体经济组织与村民委员会分设会计账套和银行账户，实行资产分管、核算分立，促进集体经济组织独立开展经济活动。合理授权，完善治理架构和监督机制，支持农村集体经济组织依法依规履行经济职能。着力发现和化解一些苗头性、倾向性问题，避免“一管就死、一放就乱”。

（二）明确乡村组织运行机制为集体经济壮大注入新动能

农村基层组织改革不能再简单地停留在“加减法”上，必须从集体发展的本位出发，从整体布局，整合组织多样化资源，提升治理效能，促进集体经济壮大。

1.积极推动各类集体经济组织的有效设立。一是通过清产核资做实集体资产属性界定工作。明晰集体建设用地和农村公益性闲置房屋产权，进一步明晰集体建设用地产权，加快办理确权登记和颁发证书。对权属不明确的公益性闲置房产，可确权给当地农村集体经济组织；对已明确为国有权属的闲置资产，可由区（市）县政府整体划转给所在地乡镇政府，原负责资产管理的行业部门按管理程序对划转资产予以核销。乡镇政府通过签订相关权益转让协议，将闲置资产的占有、使用、收益等权益让渡给当地农村集体经济组织行使。二是加强指导集体经济组织出资设立企业法人。出资设立企业严格按照我国《公司法》等相关法律法规规定实施，并根据农村集体经济组织的经营发展需要，科学、规范构建法人治理结构，确保管理高效、决策有序、运营顺畅，并能充分保障集体经济组织及其成员的合法权益。这一项专业工作，在不干涉农村集体经济组织自主经营权的前提下，对此给予有效帮助和指导。三是逐步完成组级集体经济组织的登记赋码。从前期农村产权确权颁证的实际情况来看，集体土地所有权大多确权在村民小组。村民小组合并后，为避免与合并前的村民小组名称混淆，应对合并后的村民小组进行全面摸排，对保留的原组集体经济组织重新命名，有序推进组级集体经济组织登记赋码，加快推进组级农村集体经济组织设立并有效运营，确保各项生产经营活动正常进行。

2.做实“三会”职权，促进基层组织职能有效发挥。成员大会是农村集体经济组织权力机构，理事会是管理和执行机构，但实务中可能存在理事会成员与村委会干部身份重叠而滥用权力、理事会“架空”成员大会等情况。建议从以下三个方面做实“三会”职权：一是严格制定并执行集体经济组织章程，将章程规定作为“三会”各自发挥职权的根本依据；二是将重大决策事项做到公开透明，确保成员大会召开程序和决议的有效性；三是发挥多方面的监督机制，除做实内部监事会以外，还应健全完善其他监督保障措施，如加强党组织、政府对理事会、村委会的工作监督，确保成员大会作为最高权力机构的职能得以有效发挥。

（三）明晰集体成员收益分配机制确保集体资产盘活增效

收益分配制度是农村集体经济高质量发展的保障，两项改革需保障落实农民作为新型农村集体经济组织成员的民主权利，防止基层组织结构的调整而导致集体经济收益被内部少数人侵占和控制。因此，提高乡镇行政区划和村级建制改革的成效，需进一步明晰集体成员收益分配机制确保集体资产盘活增效，促进集体经济实现高质量发展。

1.做好调整后的集体经济组织成员身份认定确保权益保障精准到位。一是做好成员身份的认定。各县级人民政府在制定本区域农村集体经济组织及成员认定的指导意见时，依据综合多因素的复合型成员身份认定原则对本地区普遍存在的情形进行有效规定，以保证本地区认定标准的相对统一。指导农村集体经济组织针对特殊情形按照法定程序形成相对固定的认定标准，确保集体经济组织内部成员身份认定标准及规则公平合理。二是探索集体经济组织成员的动态确认机制。构建家庭财产权、成员量化股份长久不变，成员身份动态管理的机制，以户籍作为成员资格认定的一般标准，对于成员子女、配偶等新增户籍人口情况，可在尊重其本人或监护人意愿的前提下通过出资加入集体经济组织，出资标准及其他取得成员身份的条件应由成员大会民主决策。如果自然人死亡，则该权利丧失，对于集体经济组织成员死亡的情况，在集体经济组织中享有的资产股权可考虑在集体内部转让或由集体赎回。

2.厘清建制调整后的集体产权权属为精准盘活集体要素资源奠定基础。一是分类推进合并村组集体资产产权融合。充分尊重群众意愿，在共识程度较高的情形下，按照程序规范、群众认可的原则，通过民主程序讨论，完善相关组织程序，加快村组集体资产的产权融合进程。若合并村组居民对集体资产产权融合存在较大分歧，应按照尊重历史、实事求是的原则，实施分账管理。二是逐步完善合并村组农村产权颁证。开展调整后的农村集体经济组织及其成员各类权证的变更登记工作，原来颁发的各类权证持续有效，待有关资源、资产、量化股份发生流转、继承等变动时做变更登记，一并换发新的权证。其中，承包经营权证建议在2027年第三轮土地延包时统一换发。三是明晰集体建设用地和农村公益性闲置房屋产权。进一步明晰集体建设用地产权，加快办理确权登记和颁发证书。对权属不明确的公益性闲置房产，可确权给当地农村集体经济组织。对已明确为国有权属的闲置资产，可由区（市）县政府整体划转给所在地乡镇政府，原负责资产管理的行业部门按管理程序对划转资产予以核销。乡镇政府通过签订相关权益转让协议，将闲置资产的占有、使用、收益等权益让渡给当地农村集体经济组织行使。四是盘活农村土地资源。开展农村闲置宅基地整治，依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策，结合片区规划预留集体经济发展产业用地，为乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障，提高土地资源利用效率。

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【责任编辑：刘彦武】