中国对铁路运价制定权的维护（1921—1928）

［摘 要］

在1921年召开的华盛顿会议上，列强迫使中国签订了《九国公约》，其中第五条规定中国铁路实施平等运价。为了维护铁路运价制定权，北洋政府一再强调中国铁路对外国货物实行相同运价，这为日后中国制定中外不同运价提供了一定的法理依据。此后，北洋政府在国有铁路上对运输的中国货物征收低于外国货物的运价，以保护民族工商业的发展。列强指责中国违反了《九国公约》第五条的规定，要求中国实施相同运价，并不断提出交涉。但直至1928年北洋政府统治结束，列强的目的也没有达到。中外围绕《九国公约》第五条的解释展开的争论，实质是中国在华盛顿体系下对铁路运价制定权的维护。

［关键词］铁路运价；《九国公约》；华盛顿会议；门户开放；北洋政府

［中图分类号］K26" ［文献标识码］A" ［文章编号］0583-0214（2024）08-0053-12

基金项目：山东省社科规划青年项目“中日胶济铁路货物运价交涉研究（1914—1937）”（22DLSJ08）。

铁路货物运价是铁路运输部门运输货物时收取的服务价格，其高低直接关系商品的价格，继而对企业的兴衰、国家的经济状况产生重要影响。北洋政府为了保护本国商贸的发展，在京汉、津浦等国有铁路上对中国货物征收低于外国货物的运价，这严重打击了英、日等列强在华经济利益。列强指责中国违反了《九国公约》第五条的规定，即“中国政府约定，中国全国铁路不施行或许可何种待遇不公之区别，例如运费及各种便利，概无直接、间接之区别，不论搭客隶何国籍，自何国来，向何国去，不论货物出自何国，属诸何人，自何国来，向何国去，不论船舶或他种载运搭客及货物之方法，在未上中国铁路之先，或已上中国铁路之后，隶何国籍，属诸何人。缔约各国，除中国外，对于上称之中国铁路，基于任何让与或特别协约或他项手续，各该国或各该国人民得行其任何管理权者，负有同样之义务”【王铁崖编：《中外旧约章汇编》第3册，北京：生活·读书·新知三联书店1962年版，第219页。】，要求中国实施中外平等运价。中国则坚持平等待遇乃是对外国货物在华铁路运输而言，并不包括中国货物在内。中外围绕这一问题展开了长时间的交涉。

关于中国铁路运价制定权与中外对《九国公约》第五条的不同解释这一问题，目前学界的研究成果不多。学者们大多在铁路史框架下论述近代中国铁路运价制度及其变迁，或从经济史视角揭露列强控制并利用中国铁路运价来攫取在华经济利益的行径。至于外交史领域下的铁路运价问题，学者们或论述北洋政府时期中日两国围绕胶济铁路运价的交涉情形，或在阐述北洋政府收回铁路运价自主权时论及中外围绕国有铁路实施差别货物运价的交涉【主要成果有黄华平：《近代中国铁路运价治理研究（1881—1937）》，北京：人民出版社2021年版；宋希斌、熊亚平：《近代中国铁路货等运价制度变迁初探（1915—1937）》，《兰州学刊》2012年第7期，第47～51页；熊亚平、安宝：《民国铁路联运制度与铁路运输业的发展——以1913—1933年间的华北各铁路为中心》，《史学月刊》2012年第7期，第102～109页；宓汝成：《帝国主义与中国铁路（1847—1949）》，北京：经济管理出版社2007年版，第346～354页；景菲菲：《日本对胶济铁路利权的觊觎和攫夺——以中日关于运价和货捐交涉为中心（1914—1928）》，《史学月刊》2020年第10期，第50～61页；蔡旻哲：《北洋政府收回铁路运价自主权交涉（1912—1928）》（硕士学位论文），东海大学2018年。】。实际上，将中国铁路运价问题置于华盛顿体系下进行观察，可以发现其不仅与“势力范围”“门户开放”等问题密切相关，更引发了中外围绕《九国公约》第五条的解释的争论，体现了列强在华盛顿体系下对华经济侵略与北洋政府试图“突破”华盛顿体系、维护铁路利权的冲突。但学界目前对这一问题鲜有论及，对中外在交涉中的立场、态度的研究也有待深入。有鉴于此，本文从中外对铁路运价的不同方案、在华盛顿会议上展开的交涉以及围绕《九国公约》的争论等方面，揭示西方列强攫取在华经济利益的行径和北洋政府为维护铁路利权而作出的外交努力。

一 中国关于铁路运价问题的原则

近代中国铁路运价与“势力范围”“门户开放”等问题紧密相联，牵动着中外的“神经”。1840年鸦片战争后，中国逐渐丧失了关税自主权，失去了保护本国商贸发展的重要屏障，开始与西方列强协定关税，这一方面使得它们在华享有平等的贸易条件，同时也导致它们肆意对中国进行商品倾销和资本输出，严重破坏了中国民族工商业的发展。19世纪末20世纪初，各列强为扩大在华经济利益，纷纷在中国投资铁路，制定针对自身的优惠运价，降低中国输往本国的原料成本和本国输入中国的商品成本，建立势力范围，排挤他国商贸。这就打破了列强之前在华形成的平等贸易条件，导致列强在华格局发生重大变化。为了打破势力范围，1899年美国提出门户开放政策，其中一项内容为：“各国在其‘范围’内之任何口岸，对他国船舶，不得课以高于该国船舶之港口税，并在其‘范围’内所建筑、控制或经营的铁路上运输属于他国公民或臣民的货物通过此种‘范围’时，所收运费不得较高于本国国民运输同样货物所收之运费。”【复旦大学历史系中国近代史教研组：《中国近代对外关系史资料选辑（1840—1949）》上卷第2分册，上海：上海人民出版社1977年版，第123页。】明确要求各列强在自己势力范围内不得实施差别铁路货物运价，以重新确立列强在华平等的贸易条件，使整个中国市场对美国商品开放。1914年爆发的第一次世界大战再次改变了列强在华格局。日本趁英、法等国无暇东顾之机，出兵山东，侵占了胶济铁路，实施针对日商的优惠铁路运价。这大大降低了日本输入山东的商品成本与山东输出日本的原料成本，排挤了他国商贸，确立了日本在山东的经贸优势地位，把山东变为日本的势力范围，同时极大提高了日本对华贸易额，加深了对华经济侵略。

欧战结束后，美国为了打破日本在华势力范围，于1918年提出由英国、日本、法国、美国四国合作，联合各自政府认可的银行，组建新国际银行团，统一管理中国的铁路。1919年2月，北洋政府交通部铁路会计顾问、美国人贝克（Earl Baker）发表了《共同管理中国铁路计划书》，其中第十条规定：“凡运价、票价以及铁路其他一切业务，应不论主顾系隶何国籍，给予同等之待遇。”【④ 宓汝成编：《中华民国铁路史资料（1912—1949）》，北京：社会科学文献出版社2002年版，第413、475页。】企图协定中国铁路运价，使中国铁路不得实施差别运价。在其动员下，北洋政府外交委员会制定了拟提交战后巴黎和会议决的“统一铁路案”，即“凡以外资外债建造已成或未成或已订合同而尚未开工之各铁路，概统一之，其资本及债务合为一总债，以各路政为共同抵押品，由中国政府延用外国专门家，辅助中国人员经理之。俟中国还清该总债之日为止，各路行政及运输事宜，仍须遵守中国法律，概由交通部指挥之”【《收国务院来电》（1919年1月12日），台北“中研院”近代史研究所档案馆藏（本文所引档案，如非特别标注，均出自该处，下文不再一一标注），档号：03-13-006-01-001。】。但新旧交通系的曹汝霖、梁士诒均表示反对。曹汝霖认为“统一铁路案”让外国管理本属中国管理的铁路，是没有道理的，有损中国主权④。梁士诒也认为外国管理中国铁路会导致铁路运价不能由中国自定，而外国则可以制定差别运价，掠夺中国的原料，倾销其商品，将对中国的农工商业造成严重影响王云五主编：《民国梁燕孙先生士诒年谱》，台北：商务印书馆1978年版，第495页。】。“统一铁路案”不仅夹杂着美、日等列强在华利益矛盾，也充斥着国内的派系之争，在中外各方未能形成共识的情况下，最终夭折。

为了缓和美、日矛盾，英、美、日等九国召开了华盛顿会议。1921年7月，在会议召开前夕，日本外务省制定了预想的议题，其中“中国问题”第十项即是“铁道中立问题”【日本外务省：《华盛顿会议》（外務省「ワシントン会議」）上卷，东京：外务省1977年版，第45页。】，试图维护在华势力范围。美、英为了打破日本在华势力范围，计划在中国铁路运价问题上真正贯彻门户开放政策【《中国铁路运价差别问题一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202页。】。因此，美国于9月12日拟定了七项华盛顿会议上关于中国问题的议题，其中第六项便是“优待之铁路运价”【《美馆照会一件》（1921年9月17日），档号：03-39-003-01-004。】。

对于该项议题，社会舆论认为其“含有列国协定铁路运费”之意，严重损害了中国主权，建议北洋政府或作出声明以打消列强的企图【《国内专电》，《申报》，1921年10月7日，第7版。】，或主张删除此项议题【《太平洋讨论会研究太议日程》，《申报》，1921年9月27日，第10版。】。外交部为了最大限度收回国家权益，请交通部提出意见【《各部院要局密函》（1921年9月17日），档号：03-39-003-01-005。】。交通部于9月28日向外交部提出了“关于太平洋会议议题中优待铁路运价之宣言”，即“凡中国国有民有铁路，承运各国货物所收运价，向系平等待遇，中国政府主张此后国有民有铁路仍恪守向来办法，赓续办理，并主张凡在中国领土内外人所承办或中外合办各铁路，承运中国及各国货物与运其承办国或合办国货物之运价及其他一切，待遇均应一律平等”【《交通部函一件》（1921年9月28日），档号：03-05-068-01-005。】。这显示交通部承诺国有铁路运输外国货物时一律平等待遇，同时试图利用门户开放政策以打破列强在华实施的针对自身的铁路优惠运价，希望列强在华修筑的铁路或中外合办的铁路对中外货物实行平等运价，却忽视了中国应完全掌握在其领土范围内的铁路运价制定权这一重要问题。

幸运的是，几天后交通部便意识到了这个问题，认为门户开放政策可以适用于中国铁路运价，但不能妨碍中国铁路运价制定权，于是再次致函外交部，提出“中国境内各铁路应依照世界自主国铁路之先例，中国政府有完全审订及监督执行运价之权”，要求坚决捍卫铁路运价制定权；同时承诺对所有中国铁路运输的各国进口货物，无论行销中国或经过中国运销他国，运价及其他一切待遇均一律平等【《交通部函一件》（1921年10月6日），档号：03-05-068-01-006。】。这体现了交通部对中国铁路运价制定权与门户开放政策的态度，即中国可以按照门户开放政策，对外国货物在华运输时一律实施平等运价，同时维护自身的铁路运价制定权，可以自主制定运价，以便实行针对国货的优惠运价，保护民族工商业的发展。此态度成为北洋政府在华盛顿会议上与英、美、日等列强围绕中国铁路运价问题展开交涉时的既定原则。

外交部同意交通部的意见，但认为“铁路优待运价”一语“范围较狭”，遂将其改为铁路“平等待遇”，并与美国国务卿许斯（Charles Evans Hughes）展开商议，试图修改议题【《王顾代表密电》（1921年10月20日），档号：03-39-003-02-017。】。许斯认为中国的修改意见只是扩大了议题范围，并没有增加任何议题，因而予以拒绝【《驻美施公使廿七日电》（1921年10月28日），档号：03-39-003-02-019。】。最终，北洋政府只得按照美国拟定的议题，在华盛顿会议上与列强展开交涉。由此，中国铁路运价议题被提上了华盛顿会议议程之一的远东及太平洋会议上。

二 《九国公约》第五条关于中国铁路运价的规定

1922年1月18日，远东及太平洋会议第20次会议讨论美国提出的《在华门户开放案》时，会议主席许斯询问是否有解决中国铁路运价问题的方案提交大会，以供讨论。英国华盛顿会议代表、驻美大使奥克兰·格迪斯（Auckland Geddes）随即提出了一个“中国铁路运价方案”，即中国政府声明，中国所有铁路在运费及各种便利方面均不实施或许可任何直接或间接不公之区别，不论搭客隶何国籍，自何国来，向何国去；不论货物出自何国，属诸何人，自何国来，向何国去；在未上中国铁路之前或已上中国铁路之后，此种客货搭载的船舶或其他运具，一律实行平等待遇。出席本次会议的其他国家对于上述中国铁路基于任何让与，或特别协约，或他项手续，各该国及其人民基于任何让与或其他条约管理的铁路亦同样作出相应的声明【《华盛顿会议会议记录——太平洋和远东问题委员会（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/7976、F1085/34/10。】。许斯认为各国对中国铁路应有一个政治共识，即中国政府未来能够统一管理整个铁路系统，外国资本和专门技术在必要时可以进行辅助，但必须服从于中国的统一管理【⑤ 《华盛顿会议会议记录——太平洋和远东问题委员会（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference-Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/7976、F1085/34/10。】。仔细分析该方案，可以发现美、英此时继续在华推行门户开放政策，要求中国铁路不得实施差别运价，以打破势力范围，同时进一步维护中国的主权与行政完整，确保中国的铁路运价制定权，防止列强的单独干预。另外，方案内容极易产生两种解释：第一，中国铁路对所有货物实行平等运价，包括中国货物在内；第二，中国铁路针对外国货物实施相同运价。实际上，美、英提出该方案的动机是在中国铁路运价上推行门户开放政策，以打破列强在华势力范围。因此，各列强将重点放在了它们在华实施的歧视性运价方面，在方案中明确指出了外国货物在华铁路运输时一律平等待遇，却忽略了中国货物与外国货物的铁路运价问题，既没有指明中国货物不在其规定范围之内，也没有确定中国货物在其规定范围之内，正如英国外交大臣寇松（Marquess Curzon of Kedleston）所指出的，华盛顿会议没有考虑到中国政府自己在其管理的铁路上实施中外不同运价的问题【《贸易委员会（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18，1923），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】。

但若“中外人一律待遇，则中国如无团力采取保护政策，全国人民之经济事业，将尽操于他国人之手”【罗家伦：《我对于中国在华盛顿会议之观察》，《东方杂志》第19卷第2号，1922年1月，第17页。】。因此，为维护国家权益，华盛顿会议中国代表团提前布局，进行谋划。中国代表团专门委员、交通部代表颜德庆按照交通部的既定原则，认为中国铁路运输外国客货时一律实施平等待遇是没有问题的，但必须声明，中国有权自由规定国货的运价，因为这是中国的主权与内政。而中国代表团美籍法律顾问韦罗璧（Westel W.Willoughby）则反对中国提出声明，并解释称，“中国铁路运价方案”已充分确保了中国的铁路运价制定权；若中国明确提出国货运价问题，各列强肯定会察觉方案的疏漏之处，从而进一步明确要求中国国内客货与外国客货必须实行同等铁路运价，这就会使中国陷入十分不利的局面。因此，韦罗璧建议中国对“中国铁路运价方案”只能采取一种解释，即中国铁路对所有外国在华货物运输时一律平等待遇【《中国铁路运价差别问题一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202页。】。综合考虑之下，中国代表团采纳了韦罗璧的意见。

1月19日，远东及太平洋会议第21次会议继续讨论“中国铁路运价方案”。会议第一阶段，许斯先作开场白，然后格迪斯陈述了方案的核心内容，称此可以使门户开放政策在中国真正、有效地发挥作用。紧接着中国全权代表施肇基郑重声明，中国政府一直以来的政策就是发展对外贸易，欢迎外国商人或旅客来华贸易，并为他们提供平等待遇。第二阶段，施肇基声明，为避免将来可能产生的误会，中国对所有国有铁路保留唯一运价制定权。许斯同意中国的声明，称该方案对中国铁路运价制定权并无妨害。施肇基表示，希望将来可以确保中国自主制定铁路运价的权利。许斯为了打消中国的担忧，进一步解释道，此方案不会损害中国政府的铁路运价制定权，只是要求中国在制定铁路运价时不应有所差别。第三阶段，日本全权代表币原喜重郎询问，中国铁路运价是否对不同的国家或人民均不应有何种或优或劣的歧视。许斯称此项运价的制定不应有何种不公的歧视，即无论搭客隶属何国，向何国去，亦不论货物出自何国，属诸何人，自何国来，向何国去，均不应有何种直接或间接的歧视⑤。在这次会议上，施肇基不仅确认了中国可以自主制定铁路运价，而且声明中国铁路对外国在华货物实施平等待遇，这成为日后中国维护权益的重要法理依据。

但颜德庆心中仍有顾虑，认为方案极易混淆外国货物与中国货物的铁路运价。为了应对未来可能出现的纠纷，颜德庆预备了两种解释：第一，此方案因门户开放政策而提出，因而属于中国的对外政策，与中国客货的铁路运价这一内政问题无关；第二，按照韦罗璧所说，此方案从字面来看是完全针对外国客货而言，且为尽量避免将来的纷争，施肇基也曾声明中国铁路针对外国客货一律平等待遇，并没有谈及中国客货问题；经与华盛顿会议中国全权代表施肇基、顾维钧、王宠惠讨论，倾向于采用第二种办法【《中国铁路运价差别问题一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第3卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690900，第197～202页。】。

因此，在接下来的华盛顿会议上，施肇基一有机会，就不断声明中国铁路对外国客货一律实施平等待遇，以明确“显示”此方案并不包括中国客货在内。2月1日，华盛顿会议第五次全体会议表决通过了“中国铁路运价方案”，施肇基趁机再次复述了在远东及太平洋会议第21次会议上的声明记录【《华盛顿会议会议记录（1922年2月22日）》（Proceedings of Washington Conference，February 22，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/7975、F811/34/10。】。第二天，在远东及太平洋会议第30次会议上，币原喜重郎询问中国代表是否有促进本国自然资源开发的政策时，施肇基再次声明，中国一直在稳步鼓励自然资源的开发，比如中国铁路在制定所有外国商人的货物运价方面，始终严守平等待遇的原则【《华盛顿会议会议记录——太平洋和远东问题委员会（1922年3月16日）》（Proceedings of Washington Conference.Committee on Pacific and Far Eastern questions，March 16，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/7977、F1098/34/10。】。

最终，“中国铁路运价方案”稍作修改后被写入《九国公约》第五条。与1899年门户开放政策中有关铁路运价的内容相比，该公约不仅在中国铁路运价上落实了门户开放政策，规定中国铁路实施平等运价，破除了势力范围，而且排除了各列强对中国铁路运价的单独控制，确保了中国的铁路运价制定权，同时使列强拥有了干涉中国铁路运价的法理依据，但忽略了中国货物与外国货物的铁路运价问题；而北洋政府为了在失去关税自主权的情况下保护国货发展，实施针对中国货物的优惠运价，预想到了未来可能出现的纠纷，特别在华盛顿会议上不断强调中国掌握着铁路运价的唯一制定权，平等待遇专指各外国货物在华铁路运输而言。正是因为中外的着眼点不同，当北洋政府日后在国有铁路上全面实施中外不同货物运价时，中外围绕《九国公约》第五条的解释遂成为争论的焦点。

三 中外对《九国公约》第五条的不同解释

“我国关税，因受条约之束缚，不克实行保护政策，已足制我死命……查欧美各国，对于运输本国货物，多有减价之规定，我国亟宜仿效之”【《高鹿鸣君改革铁路运价之意见》，《铁路协会会报》第158、159期合刊，1925年12月，第86页。】。华盛顿会议后，北洋政府为保护国货发展，在国有铁路上全面实行新制定的《中华国有铁路货车运输货物分等表》，将药材、烟草、席、棉花、铁器、酸果、辣椒、酒、各种火柴、腌肉及火腿、草帽、袜类、扫帚、灯笼、烟筒、马鞍、纸、蜡烛、肥皂、玩具等20多种商品以中国货物与外国货物区分等级，且中国货物的运价低于外国货物的运价。如火柴，中国货物为三等运价，外国货物为一等运价；酒类、地毯、烟等商品，中国货物为三等运价，外国货物为二等运价；药材、帽等商品，中国货物为四等运价，外国货物则为二等运价；玩具、烟草、棉布、棉纱、腌肉及火腿、酸果、辣椒、马鞍、靛青、蜡烛、烟叶等商品，中国货物为四等运价，外国货物为三等运价【《中华国有铁路货车运输通则附件：货物分等表》，胶济铁路管理局1927年印，第1～105页。】。另外，各国有铁路之间不仅同等级的运价差别大，而且等级之间的差额亦较为悬殊，如运输同等重量的货物，相同距离，津浦铁路一等运价5.4元，三等运价3.45元，相差1.95元；京绥铁路一等运价10元，三等运价7.5元，相差2.5元；京汉铁路一等运价12.54元，三等运价6.53元，相差6.01元，差额大约分别是津浦铁路的3倍与京绥铁路的2.4倍【《中国铁路运价差别问题一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第32页。】。这就使相同种类的中国货物与外国货物的铁路运价等级不平等，从而导致两者的铁路运价有高低之分，极大地提高了外国货物在华铁路运输费用，降低了中国货物的铁路运输费用，进而降低了中国商品的成本，增强了其市场竞争力，有力地维护了国货发展，相应地提高了外国在华商品的成本，打击了列强在华经济利益。

7月27日，英国驻华公使馆代办克莱佛（Robert Henry Clive）就京汉铁路实施中外不同货物运价向北洋政府外交总长颜惠庆提出抗议。克莱佛为了维护英国在华经济利益，对《九国公约》第五条进行了有利于自身的解释，认为其已规定中国铁路实施平等运价，自然是中外货物一律平等，故而京汉铁路实施的中外不同货物运价实属违反公约规定，要求中国将此不同待遇废除【《克莱佛致外交部（1922年7月27日）》（Mr.Clive to Wai-chiao Pu，July 27，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】。另外，日本驻华公使小幡酉吉为了维护日本在华经贸利益，8月29日也以中国违反《九国公约》第五条规定为由，向北洋政府继任外交总长顾维钧提出抗议，要求中国取消在津浦铁路实施的中外不同货物运价【《日本馆照会一件》（1922年8月30日），档号：03-05-068-01-012。】。此时，英、日等列强为了维护自身在华利益，不仅刻意曲解《九国公约》第五条，而且在公约尚未发生效力的情况下向中国提出抗议，显然是不合法理的。《九国公约》第九条规定：“本条约经各缔约国依各该国宪法上之手续批准后，从速将批准文件交存华盛顿，并自全部交到华盛顿之日起，发生效力”【王铁崖编：《中外旧约章汇编》第3册，第220页。】。自九国在华盛顿会议上签署《九国公约》后，中国、美国、英国、日本、意大利、荷兰、葡萄牙、比利时八国政府批准通过了《九国公约》，但由于中法之间“金法郎案”的发生，法国迟迟没有批准《九国公约》，从而导致其并未立即生效。因此，从国际法上看，北洋政府对未生效的公约原则上没有适用的义务。

对此，北洋政府外交部与交通部先进行了沟通。交通总长高恩洪认为“铁路运费优待宣言”所说的“所有各铁路运价及其他一切待遇均应一律平等者”专指承运各国在华行销或经过货物而言；而且，当时施肇基在华盛顿会议上曾多次声明，“中国政府向来所持之政策，乃在发展国外营业，欢迎装运外国货物及外国乘客，并与以平等待遇”，这很明显是专门针对外国货物而言，当然不包括所有国内货物。因此，交通部难以理解英、日两国的抗议，表示在收到华盛顿会议议事录后进行详细核对，以探清事情原委【《交通部咨一件》（1922年10月4日），档号：03-05-068-01-016。】。对于交通部的意见，外交部在仔细查阅远东及太平洋会议第20、21次议事录后表示同意，同时将华盛顿会议议事录抄送交通部【《交通部函稿》（1922年10月26日），档号：03-05-068-01-019。】。

10月14日，克莱佛态度强硬地向顾维钧表示，除非他立即获知中国政府在京汉铁路中外不同货物运价上拟采取的措施，否则不得不直接向寇松进行汇报【《致外交部照会（1922年10月14日）》（Note to Wai-chiao Pu，October14，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】。由此，顾维钧只得于27日答复克莱佛，称中国没有必要修改货物运价，并提出了两点理由：第一，《九国公约》第五条是基于门户开放原则而形成的，中国铁路给予的平等待遇仅适用于外国货物，本国货物自然不在范围之内；第二，中国政府对中国商人的货物征收低于外国货物的运价完全是中国内部政策问题，与门户开放政策无关，也不涉及《九国公约》第五条的规定【《外交部致国王陛下大臣（1922年10月27日）》（Wai-chiao Pu to His Majesty's Minister，October27，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】。

顾维钧对《九国公约》第五条的解释令克莱佛十分意外。克莱佛认为，《九国公约》第五条规定中国政府在整个中国铁路上不会实施或允许任何形式的不公平待遇是非常清楚且明确的，英国虽然不能否认中国有权利通过一切合法手段以培育和发展本国的民族工商业，但应该抵制中国这种不以货物价值为基础，反以产地为基础来区别征收铁路运价的行为，以免给在华英商增加新的困难。因此，克莱佛向寇松详细汇报了此事，请英国政府来判断中国关于《九国公约》第五条的解释是否准确，并指出美、日也倾向于反对中国的解释，同时表示在收到政府指示之前，其不会采取进一步的行动【《克莱佛致寇松侯爵（1922年11月22日）》（Mr.Clive to the Marquess Curzon of Kedleston，November 22，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】。

收到克莱佛的报告后，寇松认为即使《九国公约》第五条没有明确体现中国政府对中外货物一律实施平等待遇这一精神，但1913年10月10日袁世凯就任中华民国大总统时曾明确声明：“保障外国臣民根据国际交往、国家法规和惯例在中国享有的一切权利与特权。”【《贸易委员会（1923年1月18日）》（Board of Trade，January 18th，1923），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F19/19/10。】同时，寇松还就此事征求英国贸易委员会的意见，认为《九国公约》第五条明确规定禁止中国政府在征收铁路运费时区别中外货物，因而中国的解释有悖于公约【《贸易委员会（1923年1月26日）》（Board of Trade，January 26th，1923），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F240/19/10。】。最后，寇松致电克莱佛，明确指出《九国公约》第五条清楚地规定了中国不得按照中国货物与外国货物来区别征收运价，建议其与《九国公约》签字国在华公使共同讨论此问题，以联合向中国提出抗议【《寇松侯爵致克莱佛（1923年1月30日）》（The Marquess Curzon of Kedleston to Mr.Clive，January 30th，1923），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F240/19/10。】。

克莱佛按照英国政府的指示，开始了行动。他联系汉口外国人商业会议所，请其向各国驻汉口领事团提出中国政府在京汉铁路实施的中外不同货物运价问题。汉口外国人商业会议所致电各国驻汉口领事团，称京汉铁路以中国货物与外国货物来区别征收运价，严重损害了各国在华商人的经济利益。各国驻汉口领事团向北京公使团领衔公使、葡萄牙驻华公使符礼德（Monsieur Batalha de Freitas）报告了此事，称中国违反了《九国公约》第五条的规定，请其向中国提出交涉【⑥ 《中国铁路运价差别问题一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第2卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276页。】。

中外不同铁路货物运价与各列强在华经济利益息息相关。此时，各列强为了维护在华的共同利益，采取了一致行动，要求中国对中外货物实施相同运价。如此一来，外国货物不仅可以取得与中国货物同等的铁路运价，使得中外商品有着相同的竞争条件，也极大地降低了在华铁路运输的费用，减轻了成本，从而便利列强对华经济侵略。1922年12月28日，符礼德照会北洋政府外交部，称中国实施的这种中外不同货物运价违反了《九国公约》第五条的规定，是对外国在华贸易的一种毫无根据的限制，实际上也是对外国在华商品的一种捐税，要求中国停止实施此种运价【《符礼德致外交部（1922年12月28日）》（M.de Freitas to Wai-Chiao Pu，December 28th，1922），英国国家档案馆藏，外交部档案，档号：FO371/9188、F634/19/10。】。1923年1月11日，外交部将符礼德的照会转达交通部后【《交通部咨稿》（1923年1月11日），档号：03-05-068-01-021。】，一直未得到交通部的回应。4个月后，符礼德在英国驻华公使艾斯顿（Beilby Francis Alston）的建议下再次照会外交部，要求其尽快答复⑥。外交部依然将照会转达给了交通部，同样未得到回复《交通部咨稿》（1923年4月17日），档号：03-05-068-01-023。】。直至此时，北洋政府没有采取任何措施来停止实行中外不同铁路货物运价。10月22日，符礼德在汉口外国人商业会议所的请求下又一次照会顾维钧，强烈要求中国对中外货物实施统一运价【《照译领衔葡符使照会》（1923年10月22日），档号：03-05-068-01-024。】。

与此同时，日本、英国也不断向北洋政府提出抗议。中国自1922年收回胶济铁路后，也开始实施中外不同货物运价，如此一来，日本在青岛的火柴公司通过胶济铁路在济南—青岛间运输时，一车货物要比之前多支付约70元，再加上津浦铁路的差别运价，严重削弱了日本火柴在中国的市场竞争力，影响了日本在华贸易的发展。因此，日本不断向中国提出交涉，要求其停止实施中外不同铁路运价【《中国铁路运价差别问题一件（1921—1929年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1921—1929年）」]第1卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690000，第39～40页。】。另外，京汉铁路、陇海铁路对汉口中国肥皂有限公司在上海工厂生产的肥皂按照外国货物征收运费，比中国生产的肥皂多收约33%。对此，英国驻华使馆不断照会北洋政府外交部，称中国此举违反了《九国公约》第五条的意旨，要求其予以详细解释【《英馆照会一件》（1925年4月8日），档号：03-05-068-02-007。】。

迫于强大的外交压力，北洋政府外交部不得不主动与交通部进行沟通。顾维钧认为，《九国公约》序言表明，“该约之订立，原为‘采定一种政策，以巩固远东之状况，维护中国之权利、利益，并以机会均等为原则增进中国与各国之往来’”。而且，远东及太平洋会议第21次会议议事录也充分显示，“各代表对于议拟第五条条文之讨论，仍不外开放门户与机会均等之主义，并未提明土货与洋货之运费亦须一律，不能稍有歧异”。因此，《九国公约》的精神当是以“门户开放”“机会均等”为原则，必然专指中国对外须一律待遇而言。具体到第五条规定来说，其虽然没有指明中国货物不在范围之内，但也没有确定中国货物在范围之内，所以中国政府“对于各国货物，分别种类，划一运价，而不能谓为违反该项条文之规定，土货运费自决不受该项条文之拘束”。况且，中国国有铁路为保护本国工商业起见而对其酌量减轻运价，这本属中国的内政与主权，“与对外绝对无关系”。总之，符礼德的照会“似属误会”。倘若此次按照符礼德照会的要求办理，将外国货物与中国货物实行相同运价，对内“恐起风波”，有碍国家行政主权，也与华盛顿会议上中国维护国家权益的原则相违背；对外则恐开先例，北京公使团可借机要求外国人在华其他方面也应享有“门户开放”“机会均等”主义【《领衔葡符使照会一件》（1923年10月23日），档号：03-05-068-01-024。】。对此，继任交通总长吴毓麟表示赞同【《交通部咨一件》（1923年12月10日），档号：03-05-068-01-026。】。因此，顾维钧于12月22日正式照会时任北京公使团领衔公使、荷兰驻华公使欧登科（W.J.Oudendijk），称《九国公约》既以“门户开放”“机会均等”主义为原则，其第五条规定当然专指在华外商与外商之间的关系而言，中国国有铁路针对国货征收优惠运价这一行为属于中国内政，并不违背“门户开放”“机会均等”主义以及《九国公约》第五条的规定，目的在于提倡本国工商业的发展，并非对外国在华商品的歧视【《领衔和欧公使照会稿》（1923年12月22日），档号：03-05-068-01-027。】。

收到答复后，北京公使团召开会议进行讨论。艾斯顿认为中国不仅违反了《九国公约》第五条的规定，而且1844年中美《五口贸易章程：海关税则》第15条规定：“各国通商旧例归广州官设洋行经理，现经议定将洋行名目裁撤，所有合众国民人贩货进口、出口，均准其自与中国商民任便交易，不加限制，以杜包揽把持之弊。”【王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，北京：生活·读书·新知三联书店1957年版，第53～54页。】依此来看，中国实施的中外不同铁路货物运价是歧视性政策，是对商务自由的限制【《中国铁路运价差别问题一件（1930年）》[「支那鉄道運賃差別問題一件（1930年）」]第2卷，日本外务省外交史料馆藏，亚洲历史资料中心（アジア歴史資料センター），Ref.B10074690500，第274～276页。】。北京公使团决定向中国再次提出抗议。

1924年4月8日，欧登科照会顾维钧，明确表示各国不同意北洋政府关于《九国公约》第五条的解释并陈述了理由。欧登科特意截取了1922年1月19日远东及太平洋会议第21次会议第二阶段与第三阶段的议事录，并以此为证据，认为远东及太平洋委员会当时并不明白施肇基声明的用意，故而相信施肇基所声明的运价制定权乃是指“按照货物之价值、重量可以自由厘订运价而言，并非按照货物之所有主或货物之来源可以自由厘订运价”；因此，《九国公约》第五条与远东及太平洋会议第21次会议议事录只能有一种解释，就是“中国担允中国全境内铁路上之运费，或便利世间中外人民，均不允许或施行何种歧视之待遇”；中国现在实施的中外不同铁路货物运价不仅是一种不公平的待遇，而且违反了《九国公约》第五条的规定，更违反了1844年中美《五口贸易章程：海关税则》第15条“保证商务自由”的原则。欧登科要求中国政府立即取消中外不同铁路货物运价制度，严格遵守公约种种清晰、明白的规定【《领衔和使照会一件》（1924年4月8日），档号：03-05-068-02-001。】。

铁路运价不仅与国家经贸关系密切，更事关国家主权。一方面，“吾国关税，既无伸缩之余地，而航海事业又不发达，所赖以运输者，惟陆运之铁路一端”，而“土货不及外货之价廉而物美，国家为维持土货计，只有减轻运费，使土货成本较轻，易于售出，则将来日渐改良，犹可对外竞争”。同时，铁路运价制定权乃是“国家铁路行政权，主权作用之一部分也”，若由外人管理，“则我国领土已失完全之义，而主权亦随被侵占、被分割，虽其他一部分权力犹能活动，然在国际上已丧失人格”【金超：《华盛顿会议与中国铁路问题》，《铁路协会会报》第109期，1921年10月，第34～35页。】。

为了探求“真相”，北洋政府外交部一面将欧登科的照会转达交通部【《交通部咨稿》（1924年4月16日），档号：03-05-068-02-002。】，同时向施肇基“求证”【《驻美施公使公函稿》（1924年5月5日），档号：03-05-068-02-003。】。交通部依然没有回复，但施肇基于6月7日致电外交部，表示不同意欧登科的照会并提出了理由，即欧登科的照会中并未完整引用远东及太平洋会议第21次会议议事录，故意忽略了会议第一阶段的记录。在该阶段中，施肇基明确声明中国政府一直以来的政策就是发展对外贸易，欢迎外国商人或旅客来华贸易，并为他们提供平等待遇。因此，该部分虽然没有言明外国在华货物与中国货物同等待遇，但专门针对外国货物而言是十分清楚的，因而才有议事录下文所记录的“旅客之国籍及来自何地等语”，这明显是指“外商之国籍及来自外国者而言”。所以，施肇基认为欧登科故意割断议事录上下部分之间的联系，从而“枝节引用”，将针对外国货物的平等待遇曲解为中外货物同等待遇【《驻美施公使函一件》（1924年7月6日），档号：03-05-068-02-004。】。了解事实后，外交部并未理会欧登科的照会。

此时，北洋政府正在筹划关税特别会议，期望收回关税自主权。自中国在华盛顿会议上提出“关税自主”要求后，与列强签订了《九国间关于中国关税税则之条约》，规定在各国批准条约及华盛顿会议闭幕之后三个月内召开“关税特别会议”，讨论中国关税问题。但是，直至1925年4月法国与中国解决了“金法郎案”并批准了关税条约后，中国政府才向各国提出迅速召开关税会议的照会，并决定于1925年10月26日在北京召开。实际上，铁路货物运价一直是北洋政府在丧失关税自主权的情况下维护国货发展的重要方式。中国在未收回关税自主权之前，肯定不能放弃实施针对国货的优惠铁路运价。换言之，若各列强同意中国关税自主，则中国可以考虑停止实施中外货物不同铁路运价。

四 中国对列强不断抗议的因应

鉴于铁路货物运价与中国关税自主之间的密切关系，时任交通总长叶恭绰于1925年9月9日致函时任外交总长沈瑞麟，提醒其早日筹划关税会议上的中外货物不同铁路运价问题。叶恭绰强调，在中国未能收回关税自主权之前，关税即使有所增加，也不能起到保护工商业发展的目的，而中国“将来可以自由运用而助长国内生产力之发展者，惟赖铁路运费之伸缩”。因此，中国坚决不能放弃实施中外货物不同铁路运价。但令人担忧的是，若此问题被列强在即将召开的关税特别会议上提出、讨论，届时参与关税会议的各国代表难免与北京公使团采取同一看法，从而引起中外纷争。对此，叶恭绰提醒外交部提前筹划应对方案，主张关税特别会议代表对中国制定中外货物不同铁路运价的理由和法理依据予以郑重声明，以消除各国的误会，倘若各国仍然对中国的解释有异议，中国在未收回关税自主权之前，必须将针对国货的铁路运价政策坚持到底【《交通部咨一件》（1925年9月9日），档号：03-05-068-02-009。】。对于叶恭绰的意见与提醒，沈瑞麟表示同意，并转达关税特别会议中国委员会加以注意【《交通部咨稿》（1925年9月15日），档号：03-05-068-02-010。】。遗憾的是，关税特别会议主要讨论了“关税自主”“过渡期间之临时办法”与“有关事项”三个问题【《关税特别会议议事录》（1928年8月），档号：03-25-021-01-001。】，国有铁路实施中外货物差别运价并未作为一个重要问题被讨论。

同时，自中、法两国解决了“金法郎案”后，九国代表于1925年8月5日在华盛顿交换了《九国公约》批准书，公约正式发生效力。由此，英、日两国频繁地向中国提出交涉。其中，英国驻华代理公使白乐德（Charles Michael Palairet）于9月29日【《英白代使函一件》（1925年9月29日），档号：03-05-068-02-011。】、10月6日【《英馆函一件》（1925年10月6日），档号：03-05-068-02-013。】相继要求北洋政府外交部对中国违反《九国公约》第五条一事进行从速解释。接任英国驻华公使麻克类（James W.R.Macleay）也相继于11月23日【《英麻使函一件》（1925年11月23日），档号：03-05-068-02-016。】、11月30日【《英麻使函一件》（1925年11月30日），档号：03-05-068-02-021。】、1926年1月9日【《英麻使函一件》（1926年1月9日），档号：03-05-068-02-027。】致函北洋政府外交部，要求其尽快答复。时任日本驻华公使芳泽谦吉也于1925年11月21日照会沈瑞麟，称津浦铁路仍旧对青岛日本公司所产火柴与中国公司所产火柴征收不同运价，要求中国撤销这种歧视性运价政策【《日本使馆照会一件》（1925年11月24日），档号：03-05-068-02-017。】。北洋政府外交部与交通部一直未给予正式答复，英、日两国仍旧不断提出交涉，这表明各列强一直以来并不接受中国对《九国公约》第五条的解释。

实际上，从国际法层面来讲，“条约的解释通则应是：条约应依其目的，善意地予以解释，以使其发生合理的效果……在一般性多边条约和建立国际组织或国际制度的条约，由于这些条约的实质不在于缔约各方权利义务的平衡，而在于为国际社会创立一般国际法或建立国际组织或制度，解释时应注重条约所建立的法律、组织或制度的社会目的及其发展，从而对于这些条约的解释可以超出缔约各方缔约时的意思”【李浩培：《条约法概论》，北京：法律出版社1987年版，第439页。】。依此来看，《九国公约》的目的才是正确解释第五条内容的关键。其中，《九国公约》序言明确提出：“采定一种政策，以巩固远东之状况，维护中国之权利、利益，并以机会均等为原则增进中国与各国之往来，议决订立条约”【王铁崖编：《中外旧约章汇编》第3册，第217页。】。由此可见，《九国公约》订立的目的当是英、美等列强在华确定门户开放原则，以打破各列强在华势力范围，这必然专指中国对外须一律待遇而言。所以，第五条的规定也应是英、美等列强在中国铁路运价上具体落实门户开放原则的体现，很明显是专门针对外国商品而言的。此后，中国在国有铁路上实施针对国货的优惠运价损害了列强在华经济利益，列强便刻意曲解《九国公约》第五条，要求中外货物同等运价，以维护在华利益，便于继续对华经济侵略。因此，如何制定铁路运价，属于中国的内政与主权，与门户开放原则无关，中国没有违反《九国公约》第五条的规定。

为了提供更多的法理依据，北洋政府外交部致电驻美公使施肇基，请其将“各国如英、法、美、日各国为保护本国航权、工业起见所订各种特别优待本国货物暨本国船只等法律摘录查复”【《驻美施公使公函稿》（1924年5月5日），档号：03-05-068-02-003。】，试图利用英、法、美、日等国制定的优待本国货物的法规来进行反驳。经过查阅，施肇基将《美国联邦间之商法》一书内关于此项法律规定汇报给外交部【《驻美使馆函一件》（1924年8月8日），档号：03-05-068-02-006。】。另外，施肇基还向外交部汇报了中国驻美使馆法律顾问韦罗璧就中国铁路运价问题的意见书。在该意见书中，韦罗璧认为中国在铁路运价问题上的法理地位甚为稳固【⑥ 《驻美使馆函一件》（1925年12月27日），档号：03-05-068-02-025。】，同时还提出以美国在巴拿马运河对本国商船实施的优惠运价政策为依据来进行反驳⑥。外交部将施肇基查找到的美国法律规定《交通部咨稿》（1925年9月15日），档号：03-05-068-02-010。】以及韦罗璧的意见书转达交通部【《交通部函稿》（1926年1月7日），档号：03-05-068-02-026。】，供其参考。

此外，施肇基认为中国虽然在铁路运价问题上的理由十分充足，但也不可完全不注意英、日等列强的抗议与交涉。因此，他以大米为例，认为中国铁路不宜以中国生产的大米与外国生产的大米来区别征收运价，但可以以“手工制”大米与“机器制”大米的标准暗中进行区别，以维护国货发展。而且，施肇基认为这种标准可以适用于其他中外同类货物【《收驻美施公使电》（1925年12月25日），档号：03-05-068-02-024。】。

可能是受到了施肇基意见的启发，北洋政府交通部开始与外交部讨论界定外国货物的标准，以应对未来可能的交涉。1927年6月18日，交通部致函外交部，认为国有铁路既然针对中国货物与外国货物征收不同运价，则必须对“何者应认为外国货，何者应认为中国货”有一定的标准，关键在于外国货物的界定标准。其中，外国货物可分为外国输入中国的商品与外国商人在华制造的商品这两类。外国输入中国的商品毫无疑问均属外国货物。至于外国商人在华生产的商品，“其人工原料均就我国采用”，我国“正可利用外资发展国内实业”，而且财政、农商两部门也将其与中国货物“一律办理”，因而交通部似乎欠缺充分理由将其视为外国货物。鉴于此，交通部提议将货物“出产之地点暨出产之厂家是否完全遵守中国法律”作为外国货物的判断标准，并征求外交部的意见。按此标准，外国货物有两大类：第一，“凡货品系由外国口岸输入中国者，概为外国货”；第二，“凡商人在中国地方设厂制造货品，其设厂之组织及其所担承之义务、享受之利益或待遇以及其他一切事项，如不概照中国法律办理或概受中国法律制裁者，其制造之货品概为外国货”【《交通部函一件》（1927年6月23日），档号：03-05-068-02-030。】。

7月5日，外交部回复认为，若以第二项为标准，“则就其反面而言，倘其设厂组织及其应尽应享之义务权利等果悉依中国法律，即可适视为中国货”。实际上，外国商人在华设厂之初即承诺遵守中国法律并愿受其制裁。如此一来，外商在华设厂所制之货恐怕将不得不视为中国货，“至少或必有一大部分不得不视为中国货”【③ 《交通部密函稿》（1927年7月5日），档号：03-05-068-02-031。】。但为了保护工商业的发展，中国似乎又不能将外国货物与中国货物实施同等铁路运价。而且，外国商人在华设厂制造商品系根据《马关条约》而来，如其第六款规定：“日本臣民在中国制造一切货物，其于内地运送税、内地税、钞课、杂派，以及在中国内地沾及寄存栈房之益，即照日本臣民运入中国之货物一体办理。”【王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第616页。】以此来看，外国在华生产的商品应与外国输入中国的商品同一待遇。若外国在华生产的商品在“利益方面，则应与入口之外国货同视；负担方面，则又应与入口之外国货异趋，办法似欠公允”。由此，针对外国在华生产的商品是否按照外国货物来看待，外交部提议一标准，即“以出产之厂家为断，该厂为外商办理者，即应视为外国货”，或者在中国货物与外国输入中国之商品这两者的铁路运价之外，“酌定一折中之运价”，但须声明此举乃顾全中外友谊起见而特别制定的运价，外国在华生产的商品实质上仍属于外国货物③。

此时，北洋政府的统治岌岌可危。1927年7月，北伐战争已从珠江流域推进到长江流域和中原地区，而且蒋介石已在南京建立国民政府。在政局混乱的情形下，北洋政府交通部与外交部还没有来得及针对外国货物制定统一标准时，南京国民政府遂于1928年取代北洋政府，开始统治中国。至此，北洋政府与英、日等列强围绕《九国公约》第五条的解释的交涉并无结果，各列强要求中国铁路对外国货物与中国货物实施相同运价的目的也没有达到。至南京国民政府基本上实现关税自主后，不再需要运用铁路货物运价来保护本国商贸发展，于1931年取消了中外不同铁路货物运价。中外关于《九国公约》第五条的解释的争端宣告结束。

五 结" 语

“铁路运费又为中国主权所自有”【《梁士诒之统一铁路观》，《申报》，1919年3月1日，第6版。】，中外围绕《九国公约》第五条的解释展开的争论显示了中国维护国家权益的外交努力。一战结束后，英、美为了打破日本在华势力范围，在华盛顿会议上与中国、日本、法国等国家签订了《九国公约》，其中第五条规定中国铁路实施平等运价，确立了门户开放原则在中国铁路运价上的适用地位，构成了华盛顿体系的重要一环。北洋政府在丧失关税自主权的情况下，为了保护本国工商业的发展，一方面强调中国适用门户开放原则，《九国公约》第五条乃是针对外国在华商品于铁路运输时一律实施平等运价而言，同时维护自身的铁路运价制定权，在国有铁路上运输的中国货物征收低于外国货物的运价。英、日等列强在华经济利益遭到严重打击，为了维护在华利益，刻意曲解《九国公约》第五条，要求中国对中外货物一律实施平等运价，并不断提出交涉。中国则坚持公约乃针对外国在华货物而言，并不包括中国货物，不断抵制各列强的要求，直至1928年北洋政府统治结束，列强的目的也没有达到。这充分说明了外资力量并没有完全操控中国铁路运价，中国的铁路运价制定权十分稳固。

铁路货物运价不仅是列强在华维持势力范围与英、美推行门户开放政策的手段之一，也是中国在丧失关税自主权的情形下保护本国商贸发展的重要手段，是中外路权交涉的核心所在，具有重大意义。1914年日本借第一次世界大战之机大肆攫取中国铁路利权，制定针对自身的优惠铁路运价，建立势力范围。中、美、英、日等九国在华盛顿会议上签订了《九国公约》第五条，规定中国铁路实施平等运价，落实门户开放原则在中国铁路运价上的法律地位，以打破日本的势力范围。北洋政府在丧失关税自主权的情况下，无法以自主税率调节进出口贸易、限制洋货并保护和发展本国商贸，因而将铁路货物运价作为关税的“替代品”，实施中外不同运价，并始终坚持《九国公约》第五条乃是针对外国在华货物而言，并不包括中国货物。

中外关于《九国公约》第五条的不同解释，展现了北洋政府不同以往的修约策略，丰富了“修约史”的内涵【唐启华：《被“废除不平等条约”遮蔽的北洋修约史（1912—1928）》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第549～550页。】。英、美、日等列强在华盛顿会议上迫使中国签订《九国公约》，确保中国铁路不实施歧视性运价。北洋政府提前布局，一方面维护了中国铁路运价制定权，一方面强调公约乃是针对外国在华货物而言，并不包括中国货物。为维护民族工商业发展，北洋政府实施中外货物不同铁路运价。英、美、日等列强以中国违反《九国公约》第五条规定为由，不断提出交涉，而中国则始终坚持其没有违约。

收稿日期 2023—04—12

作者景菲菲，历史学博士，中国海洋大学马克思主义学院暨中国社会史研究所讲师。山东，青岛，266100。

China’s Maintenance of the Right to Set Railway Freight Rates，1921—1928：

Centering on Article 5 of the Nine-Power Treaty

Jing Feifei

At the Washington Conference in 1922，the foreign powers forced China to sign the Nine-Power Treaty，Article 5 of which stipulated the implementation of equal freight rates in China’s railways.To maintain the right of setting railway freight rates，the Beiyang government repeatedly stated that Chinese railways would not impose differential freight rates on foreign goods，which provided a certain legal basis for China to formulate different freight rates for Chinese and foreign goods in the future.Since then，the Beiyang government imposed lower freight rates on Chinese goods transported via the state-owned railway than on foreign goods in order to protect the development of national industry and commerce.Foreign powers accused China of violating Article 5 of the Nine-Power Treaty.They asked China to implement the same freight rates for both Chinese and foreign goods，and kept negotiating for the above-mentioned purpose.However，until the rule of the Beiyang government ended in 1928，the goal of the foreign powers was still not achieved.The negotiation between China and foreign countries around the interpretation of Article 5 of the Nine-Power Treaty is in essence a struggle of China to maintain its right of setting railway freight rates under the Washington system.

Railway Freight Rate；Nine-Power Treaty；Washington Conference；Open Door Policy；Beiyang Government

【责任编校 张秀丽】