乡村振兴战略视域下国家审计契合乡村治理有效性研究

杜艳 陈跃

摘 要：乡村治理的有效性直接关系到乡村振兴战略的实施效果。乡村振兴战略实施促使外部治理资源向乡村转移的同时，对于乡村治理逻辑中的“自治”更为倚重。国家治理资源向乡村转移过程中，仍然面临着乡村权力运行、村民治理主体地位等方面对乡村治理的影响和制约。审计监督作为正式的国家权力，可以通过优化重大事项报告机制、建立村级内部审计制度、充分运用数据方法、审计结论多元化应用为乡村治理有效性提升带来新的动能。

关键词：国家审计；乡村振兴；乡村治理；有效性

党的十九大报告在提出乡村振兴国家战略的同时也将“治理有效”之核心要旨纳入乡村振兴战略的总体要求。鉴于国家审计和乡村治理同为国家治理的重要内容，围绕着“治理有效”这一新的目标导向，既有研究多着眼于国家审计与乡村振兴战略实施的推动作用、逻辑机理和实现路径等方面，而鲜有深入且加细微的国家审计与乡村治理有效性之间关联性讨论。由于乡村治理的内在逻辑与乡村振兴战略实施有着紧密联系，因而对其与国家审计相结合有着特定要求。因此，从乡村治理内在逻辑出发，深入探究如何将其与国家审计进行有机结合，如何提升乡村治理的“有效性”并使其实现“治理有效”进而促进乡村振兴战略实施，是当前乡村治理和国家审计领域的共同论题。

一、乡村振兴战略视域下乡村治理的内在逻辑

全面实施乡村振兴战略必然会带来乡村治理的现代化，并且在此过程中离不开乡村“治理有效”的保驾护航，而乡村治理的有效性将直接影响乡村振兴战略的实际成效。

（一）作为乡村治理目标导向的“有效性”

2018年的“中央一号文件”明确提出建构以治理有效为导向的乡村治理体系，标志着国家对乡村治理的目标从管理民主转向治理有效。党的二十大报告明确提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。乡村治理作为乡村社会运行的重要抓手，治理效果将成为乡村振兴的重要检验指标，衡量的是乡村振兴和乡村治理之间的能动关联。乡村治理的有效性，应是以建立和完善党的基层组织为核心，以农村经济发展为基础，包括农村文化、民生、生态等在内的乡村治理水平的整体性提升。进入中国特色社会主义建设的新时代，党和国家通过顶层设计确立“治理有效”作为乡村振兴战略的总体目标之一，以此构建和发展具有中国语境的治理模式，改变原有的发展不均衡、不充分的现实，促进惠农富农政策贯彻落实以及城乡融合发展。治理的有效性作为乡村振兴的应有之义，对其给予保障离不开制度建设，因而对乡村治理效能的评价，应当基于政策、制度和现实的多维视角直击乡村治理的基本逻辑。

（二）乡村治理逻辑中的“管理”与“治理”

改革开放以来，由政府作为唯一的“管理”主体逐渐发展为政府、社会、企业、公民多元合作模式下的“治理”格局，并且表现为对乡村自治的格外倚重，一定程度上体现了对传统基层治理逻辑的回归。在乡村治理语境下，这种转变即意味着“治理”的内涵、外延与功能的转型。首先，从语义上加以分析，“管理”与“治理”有着本质区别。“管理”往往带有政府职能色彩，主要是指政府部门作为主体依托于行政管理职权而对乡村社会在资源、组织等方面进行直接调整、使用、分配的一系列行为和操作。而“治理”突破了政府作为主体的固定框架，并为其他社会主体参与治理预留了权利和行为空间。其次，从主体和对象的范围看，“治理”范畴宽于“管理”。这种转变不仅意味着政府在对乡村施加影响的手段和途径上发生了变化，更意味着政府作为乡村治理的组织者和参与者，是治理主体和治理对象的统一体。从政府主导的一元单向模式转变为多方交互共治的新型治理模式，体现了乡村治理的内在逻辑转变。最后，国家权力作为国家治理资源的重要组成部分，在乡村振兴战略实施中不单单是表现为对乡村社会的管理功能，而是包含政治、经济等各种资源和要素向乡村转移的全过程。治理的功能辐射不仅及于外在的公共领域，还应当及于私人权益、个体行为、社会道德等内在的私人领域。国家资源下乡既是各种行政事务下乡的过程，也是规范化的国家规则下乡的过程。

二、当前影响和制约乡村治理有效性的突出问题

乡村振兴战略实施对于外部治理资源向乡村转移提供了新的契机，同时客观上也为外部力量监督、优化乡村治理结构、提升治理效能提供了必要的社会环境和政策依据，当然，在乡村治理有效性上也产生了一些现实问题。

（一）乡村权力运行模式的制度性风险

现行乡村治理组织载体下的村“两委”“一肩挑”模式使得乡村权力运行存在集中和垄断风险，诱发腐败和寻租问题的滋生。目前，“行政村-村民小组”模式是乡村基层治理的法定组织载体，但在实践运行中乡村治理又表现为村统合、村组分治和村组协同三等具体形态。尽管村“两委”在国家权力体系中属于基层“自治权力”范畴，但作为国家“公权力”向乡村社会末梢的延伸，因为其直接面向村社群众而具有公共性和权威性，并且在事实上成为村社组织内的最高“权力”。特别是在乡村振兴战略实施中，大量惠农支农项目资源和繁杂的事务性工作使得村“两委”承载了公共管理和政策宣讲工作，满足国家政策执行“最后一公里”要求，使得一些“接地气”的“土办法”盛行，虽利于宣讲解释，但在践行中个别干部存在重形式、轻落实的工作作风，也可能带来曲解政策初衷的风险。

（二）村民治理的主体地位彰显不够

村民作为村社集体组织成员，对于村社事务的参与性保障不足也是其中的突出问题。乡村振兴战略实施对于国家和社会资源在乡村社会的调动和分配更为频繁，乡村原有的封闭状态被打破，农村现有产权结构和资源载体涌现了各种以合作形式开展的产权联合为特征的新型集体经济组织形态。乡村治理的有效性对于村社组织和村民而言，更多体现为村民广泛参与下的自我组织、自我管理和自我动员方式，以便解决涉农公共事务、公共服务和公益事业等方面的问题。具体到一些地方的涉农项目实施过程，虽然也在形式上设置了诸如村民评议、村民满意度调查等参与环节，由于各种主客观原因村民的表达权、异议权并未获得充分重视，参与治理的主体地位彰显不足。由于村级治理中未能有效动员村民参与，降低了项目资源运行效率，使得项目资源的投入和产出的效果不佳[1]。

（三）治理效能制约乡村振兴政策效果

国家在乡村振兴战略实施中加大了公共资金的投入，对于乡村治理的效能要求更高。一方面，现实中存在着乡村治理有效性不足甚至失效问题，政策、资源、资金运转中面临治理体制失灵问题。村社组织在承接国家资源下乡的过程中，对于这些项目和资源的投入和使用效能有必要接受有关部门的考核和监督，从而使其向正式治理规则靠拢，但同时也会因为受到既有行政管理体制中的固有问题而影响乡村治理的有效性。另一方面，乡村治理中的内外部风险和缺陷也是一种客观情况。具体在乡村内部治理结构方面表现为：涉农资金管理漏洞风险难以进行全面的排查、村社干部的经济责任的监督薄弱而存在“盲区”、村社集体经济经营效益不佳、集体资产使用和收益分配不公平不透明、村社财务管理的规范性突出问题等。外部治理方面则表现为：资源要素长期单向流向城市、乡村产业结构较为单一、市场应变能力较弱、乡村青年劳动力外流严重、乡村生态环境破坏和污染问题日益凸显等。

三、国家审计满足乡村治理有效性的契合要求

乡村治理本身是一个复杂的规则和制度运行的系统，其中存在的现实风险和突出问题，反映的是国家治理资源和乡村治理资源之间的互动和协调需求。因乡村振兴战略实施与乡村治理结构和条件的变化，审计作为一种国家正式的监督权力和“经济体检”的常态措施，能够满足乡村振兴战略实施中对涉农资金、经济责任、财务收支、资源环境等方面的规范化建设要求。

（一）审计监督具有促进乡村振兴的法定职责

乡村振兴作为国家战略，审计监督具有保障和促进的法定职责。《审计法》第一条即开宗明义规定了“加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”的立法目的。《农业法》第三十九条、第八十六条分别规定了审计机关对于加强对用于农业的财政、信贷资金、扶贫资金的审计监督职责。《村民委员会组织法》第三十五条规定了对村民委员会成员在其在任及离任期间进行经济责任审计的要求，明确的审计事项包括：政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况，本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况等。而在国务院制定的行政法规和相关部委制定的规章层面也有明确的规定。如：国务院制定的《政府投资条例》规定政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村等公共领域的项目，且以非经营性项目为主；《审计法实施条例》则对政府投资和以政府投资为主的建设项目资金来源做了明确界定；交通运输部的《农村公路建设管理办法》规定了农村公路建设资金使用情况应当接受审计。上述法律文件均构成了国家审计在乡村振兴战略和乡村治理中的法定职责和作用范围的直接规范依据，在监督涉农资金使用管理以及村社组织运行评价等方面发挥着必要的规范作用。

（二）乡村振兴和乡村治理所涉审计工作内容

在2021年中央审计委员会办公室、审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》中，明确将国家审计工作落实在乡村振兴战略实施中表达为“农业农村审计”工作，明确工作目标为：“以促进提高农业质量效益和竞争力，保障国家粮食安全，推动巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴为目标，聚焦惠农政策落实和涉农资金安全绩效，加强对农业农村相关专项资金、项目和政策落实情况的审计。”其实施措施主要包括四个方面：粮食和重要农产品稳产保供相关政策落实情况审计、乡村建设行动实施情况审计、农业农村改革任务推进情况审计、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接情况审计。从政策落实、资金管理使用和项目建设方面予以组织落实，不仅能够有效避免政策执行中的滥用和曲解、专项资金分配使用中的挥霍和截留、项目建设与运维中的闲置和用途改变等问题，也能有效防范乡村振兴政策落空和基层治理的失效。

（三）乡村治理效能对于审计监督的特殊要求

乡村振兴战略实施中必然会涉及一系列惠农富民政策、公共财政资金以及大规模乡村基础设施建设，其中所运用的政策、资金和资源均具有无偿性和公共性。乡村振兴战略实施的保障是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，治理的有效性显得尤为重要[2]。从宏观来看，国家审计在促进乡村振兴战略中具有免疫预警、监督问责、纠偏修正三大功能[3]。因此，与乡村治理相结合，审计监督在促进国家政策落实、维护农村稳定、避免集体资产流失、推进廉政建设和促进基层负责人干事创业等方面尤其应当发挥独特优势[4]。一方面，对于国家审计机关来说，应当对于乡村治理中的审计功能作用、问题风险、流程运转等有着清晰的界定。通过对乡村治理中所涉政策、项目、资源和资金进行审计，及时发现问题，给出解决方案，推动惠农支农项目落地实施，确保资金的合理配置和有效利用。另一方面，对于审计工作人员来说，需要意识明确，审计下乡不仅要履行经济监督职能，更要为基层社会治理提供动能。因而要求审计人员坚定政治信仰、站稳政治立场，充分发挥审计监督排查问题、防微杜渐的功能。

四、国家审计助力乡村治理有效性提升的具体措施

国家的审计监督与乡村治理的契合面临着新的特殊时代使命和要求，需要积极推进审计创新，充分发挥审计监督作用，将审计制度优势转化治理效能[5]。将国家审计监督职能下沉到基层与乡村治理融合，通过提供独立的、客观的评估结果，可为乡村治理提供科学依据。

（一）优化重大事项报告机制

乡村振兴作为具有全局性的国家战略，所涉事项关涉政府职能部门多个业务条线，在其实施过程中对于全局性、战略性的把控要求非常高。按照中央审计委员会关于严格执行审计领域重大事项请示报告制度的要求，可以考虑在地市级层面建立优化请示报告的相关工作机制。一是加强与当地党委、政府的沟通协调和工作衔接，建立重大事项应请尽请、应报尽报的事项清单制度，将乡村振兴和乡村治理所涉的重大事项予以列明，建立请示和报告的“直通车”制度，确保重大事项首先向市委审计委报告。二是规范审计委及其日常办公运行机制，通过在辖区内建立市委审计办主任会议制度，定期研究在乡村振兴战略实施和乡村治理环节发现的典型、突出问题，规范工作机制，对审计项目计划和规范性文件制定进行充分讨论，确保贯彻落实顺畅。三是完善农业农村审计工作所涉事项成员单位、职能部门的协作联动机制。市委审计委办公室负责“总协调”，加强与成员单位的联络沟通，建立成员单位协调会议、联络员会议制度等，定期讨论并通报审计整改和审计结果。

（二）建立村级内部审计制度

审计的内容应着眼于被审计主体内部行为的合规性。所谓合规型审计，就是由内部审计机构依照有关规定所实施的合规性审计[6]。乡村振兴战略实施应坚持政府主导的“外部治理”和以基层群众自我服务和管理的“内部自治”的有机结合，通过这种强有力的内部审计合规引导相关主体的行为符合乡村治理的规范逻辑，增强乡村社会的内生性治理能力。首先，国家审计的强势介入也是为了促进内部管理的规范化，自我合规才是更高的审计要求。对于某些严于国家规范要求的政策执行，乡村治理中所进行的自我检查，可能更需要的是一种内部审计和自查自纠。其次，国家审计作为外部治理方式，介入乡村治理时难免会与“内部自治”发生冲突。当前新型农村集体经济组织建设过程中各种形式的农村集体经济组织，承载的主要是经济职能，事关成员的切身利益，此种情况下建立村级内部审计制度势在必行。最后，各种社会组织入驻乡村也会带来的新的治理难题。通过完善的内部审计制度，可以让各种社会组织通过内部建章立制自觉遵守国家法律规范要求，防范行为失范带来的法律和政策风险。

（三）运用数据方法开展审计

数字乡村建设作为乡村振兴和数字中国建设的重要组成部分，对乡村治理也有着数字化转型要求。首先，数字审计技术和手段的发展，为国家审计数字化下乡提供了物质基础。数字化审计平台可以做到对户惠农补贴专项资金及相关政策落实审计进行全覆盖，并通过政务信息共享平台、商业资讯平台等及时传送相关数据。其次，推动整合相关职能部门数据资源，促进基层社会治理大数据平台建设。根据农业农村工作特点和乡村审计特点，创新技术方法，运用数字化审计模式，跨行业、跨部门搜集涉农部门的基本信息，实现碎片信息整合和互联互通。最后，在数据汇总分析方面，可以通过数据分析把握问题出现的频次、分布和发展趋势，提高乡村治理中的紧迫性问题数据研判的准确性和及时性，使其可以迅速聚焦，为有关部门决策和执行提供基础性数据支撑，提高问题解决的科学性和针对性。

（四）审计结论应用的多元化

在提升乡村治理有效性方面对于审计结果应当坚持应用的多元化。一是建立审计问题督查问责机制。将乡村振兴战略实施中的农业农村审计工作纳入督查工作体制，并将审计结论作为问责线索和依据，督促整改。二是将审计整改情况纳入考核内容，推动地方政府行为的规范化。通过乡村审计工作推进，倒逼政府职能部门工作下沉，督促其在职责范围内履职尽责，避免因为形式主义而导致国家权力在乡村治理中的缺位和不作为，提高惠农富农相关政策落实效果。三是创新村“两委”干部的经济责任审计监督形式。协同联动纪检、监察部门共同监督村“两委”以及相关职能部门干部任期内所负责单位的财务收支情况以及有关经济决策执行活动等。将离任审计与任期内经济责任审计工作进行有机结合，对于审计中发现村“两委”人员的违法线索，应查尽查，增强审计监督威慑力与实效性。

参考文献：

[1] 侣传振.村组复合治理：村民理（议）事会推进乡村治理有效的内在机理[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2023（5）：126-136.

[2] 胡红霞，包雯娟.乡村振兴战略中的治理有效[J].重庆社会科学，2018（10）：24-32.

[3] 李涛，吴彧端.国家审计促进乡村振兴战略的路径探索[J].财会通讯，2020（3）：108-110+139.

[4] 秦之泰.国家治理视角下村居审计探讨[J].审计研究，2015（1）：25-30.

[5] 杨芳，周文婷，吴一平.政府审计、服务型地方政府与民众满意度——基于地方政府的经验证据[J].审计研究，2023（6）：22-34.

[6] 李春节，等.合规型内部审计：精准发现违规行为，实时化解合规风险[M].北京：人民邮电出版社，2022：18.

基金项目：2023年教育部人文社会科学研究青年项目“新时代高校社会主义意识形态引领力提升研究”（23YJC710097）；2023年重庆市社科规划青年项目“新时代重庆推进文化强市建设的战略实施研究”（2023NDQN04）

作者简介：杜艳（1985- ），女，河北唐山人，西南大学马克思主义学院博士研究生，讲师，研究方向为马克思主义中国化的理论发展及实践问题；陈跃（1959- ），男，四川自贡人，西南大学马克思主义学院、西南大学国家治理学院教授，博士生导师，研究方向为中国特色社会主义理论与当代中国问题、公共政策与公共治理等。