夯实“川东粮仓”视域下撂荒地整治现状与治理对策

周继芬 任厚洪 刘宗川 赵小婧 陈琦 董凌伯 邱利娜

摘要：通过大量实地走访、调查，得到达州市土地撂荒主要原因是山地多，交通条件差，气候条件恶劣，种植效益低，搬迁新居、外出务工等流转限制因子多，建设、工业征地项目暂未完成，动物啃食植物导致无收成等；复耕意愿不强，资金和人力支持不够，技术薄弱，机械化程度不够等诸多问题。建议通过加强督促政府部门提高认识，把粮食安全问题的落实及完善作为党政领导的目标绩效考核内容。因地制宜，宜粮则粮，宜经则经，建立森林粮库。改善交通、发展小型农机具，实现机械化耕种；筹建高标准农田，提高种植效益；针对“假种地”恶意套取国家资金行为，实行零容忍处理；引进新型合作企业和发展村集体复耕；提交农村医疗和教育质量等一系列综合治理措施，真正实现国家藏粮于地粮食安全策略。

关键词：耕地；撂荒；原因；对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240106

基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地：四川革命老区发展研究中心2023年度资助项目（SLQ2023SB-32）。

The present situation and countermeasures of abandoned land consolidation based on the perspective of consolidating "Eastern Sichuan granary"

Zhou Jifen1， Ren Houhong1， Liu Zongchuan1， Zhao Xiaojing1， Chen Qi1， Dong Lingbo1， Qiu Lina2

（ 1. Dazhou Vocational and Technical College， Dazhou， Sichuan 635001； 2. Dazhou Chaguo Station， Dazhou， Sichuan 635000 ）

Abstract： In order to realize the national food security strategy of storing grain in the land and stabilize the national cultivated land production area， the causes and current situation of abandoned land were analyzed， and the countermeasures for the management of abandoned land were explored. Through a large number of field visits and investigations， it is found that the main reasons for land abandonment are： mountainous area， poor traffic conditions， poor climate conditions， low planting benefit， relocation of new houses， migrant work， circulation restriction factors， construction and industrial land acquisition projects have not been completed， and animals gnaw on plants leading to no harvest. The current situation of abandoned land management： the willingness to resume farming is not strong， the financial and human support is not enough， the technology is weak， and the degree of mechanization is not enough and many other problems. Treatment countermeasures： Through strengthening the supervision of government departments to raise awareness， the implementation and improvement of food security issues as the target performance assessment content of the party and government leadership. According to local conditions， the appropriate grain should be grain， the appropriate longitude， the establishment of forest grain depot. Improve transportation， develop small agricultural machinery and tools， and realize mechanized farming. Build high-standard farmland and improve planting efficiency. Zero tolerance will be implemented for malicious attempts to extract state funds from "false farming". The abandonment and recycling system shall be implemented for land that has been abandoned for two years or more. The introduction of new cooperative enterprises and the development of village collective cultivation. A series of comprehensive measures have been taken to improve the quality of medical care and education in rural areas.

Key words： cultivated land； abandoned land； the reason； counterplan

民以食为天、国以粮为本，保障粮食安全是我国重要战略方针之一，是我国在国际贸易中取得较大话语权的重要保证。每年的中央一号文件，都强调了粮食安全的重要性，特别是2023年的中央一号文件，首次提出“农业强国”的战略思路，提出粮食产量稳定是国家生存的一个关键因素。耕地是粮食生产的根本，确保粮食稳定，首要之一就是要确保耕地面积的稳定[1-2]。在2020年以前我国耕地面积一直呈下降趋势[3-4]。近几年国家出台了一系列的政策和措施，比如退林还耕等，通过近几年努力，全国耕地面积保持稳定或呈上升趋势[5]，但是目前还是存在撂荒地整治力度不够，进展较慢，撂荒地土壤质地差等问题。本文就立足于达州市这个地域板块，针对本区域特殊地理位置和气候条件以及农业大市的特点来分析和阐述全市土地撂荒的原因，指出目前撂荒地的整治现象与不足，从而探索出相应的解决办法，使得达州市的撂荒地整治工作上一个新台阶，永保“川东粮仓”之位，为国家的粮食稳定保驾护航，也为秦巴地区相似气候带的其他地市州撂荒地的治理提供参考。

1 达州市区域农业概况

达州市位于四川省东北部，属于经济欠发达地区，人口众多，有538.5万人，其中农村人口447万，占总人口的83.4%，是一个典型的农业大市。耕地面积43.11万hm2，是四川省的主要粮食产区之一，素有“川东粮仓”之称，粮食总产量已连续9年保持全省第一。2022年达州市粮食播种面积57 万hm2，粮食总产量达33亿kg，承担着四川粮食生产的主要任务。但是粮食产量依然不能满足肉、蛋、奶等多元化的消费结构。另一方面，达州市人均耕地面积不及全国更不及人均耕地面积水平，仅相当于世界人均耕地面积的1/3。耕地面积严重不足，而且因为地处秦巴山脉，以山地土壤居多，高产有效耕地面积少。耕地资源更为紧张，人多地少的尖锐矛盾相当突出，增加耕地面积仍是目前稳定或增加粮食产量的重中之重工作，也是实现乡村振兴、产业振兴、防止大面积返贫现象发生的重要措施。

达州虽然是四川省耕地面积最大的两个市州之一，但耕地面积中质地较差土壤和山地土壤占多。全市位于2o及以下坡度耕地土壤占比量最少，仅为2.06万hm2，占4.77%；位于2o～6o耕地土壤为6.13万hm2，占14.22%；位于6o～15o丘陵坡地土壤点占比最大，为1.90万hm2，达44.01%；位于15o～25o耕地面积为11.05万hm2，占25.64%；位于25o以上耕地面积4.90万hm2，占11.36%。

2 达州市耕地撂荒的原因分析

2.1 山地多、交通、自然条件差导致耕地撂荒

达州地势东北高，西南低，大巴山横直在万源宣汉北部，明月山、铜锣山、华蓥山由北而南，纵卧其间，将达州市分割为山区、丘陵、平坝3块。山地占幅员面积70.70%，丘陵占28.10%，平坝占1.20%。故深丘山区面积大，98.8%都是山地和丘陵地，海拔相差2 000 m，土地坡度大。深丘山区土壤的交通条件特别差，地块窄、弯、碎、机械化耕作难度相当大，播种、除草、施肥、浇水、收获、运输全靠人工，劳动强度大，农户无力承担，只有弃耕撂荒。再加山区土壤风化度不够，土壤质地差，土层浅薄，种粮费力费种产量还低，只有弃耕[6]。边缘、偏远地块是达州市撂荒耕地主要区域之一。

2.2 恶劣的气候条件导致农民弃耕

达州位于秦巴山区，灾害频繁，粮食种植风险非常高，往往一场暴风雨，一年的收成就打水漂。而农业具有明显的靠地、靠天吃饭的特征，其对自然气候依赖的强度、程度比其他任何产业都宽、深。农业保险额度低、手续繁琐，几乎起不到分担风险的作用。再加上目前全球污染严重，气温升高，厄尔尼诺等异常气候带来的暖冬以及干旱、暴雨洪涝等恶劣灾害现象发生频繁，给农业带来巨大的危害。恶劣的气候条件使农民投入的种子、肥料和劳动力，最后可能一场空，导致许多农户弃耕而致土壤撂荒。

2.3 水利等灌溉设施不完善而致撂荒

部分耕地生产条件较差，易旱易涝，收成得不到保障而撂荒。由于资金或其他原因导致水利设施不完善，或者即使是有水利设施设备，但因为长年没有维护、修缮，出现垮烂、漏水等情况，甚至完全失去了灌排功能。致使那些无水源的旱地，耕种完全靠天吃饭，收成的潜在风险较大而致撂荒。

2.4 农业种植效益偏低导致撂荒

粮食生产中投入成本高，收获后粮食的收购价格又较低，导致投入大，收益低，获得利润较少，甚至呈现入不敷出的情况[7]。此情况导致农民种粮积极性不高。

在整个农业生产过程中，要投入种子、化肥、有机肥、农药、机械、人力等，而且达州山地多，劳动强度大，人工成本会更高。近几年，大部分的农用物资都成倍上涨，复合肥、尿素上涨了2～4倍，其他农用物资也呈现不断飙升的态势，人工成本一直呈上涨状态，而国家对粮食收购的保护价格又没上调，成本涨，而收益下降，使得整个农业生产有时呈现收益低或入不敷出的情况。水田种植相对来说好一些，但一些丘陵旱地或窄、弯、杂碎地纯粹亏钱。据不完全调查，达州市水稻、玉米亩均收益与5年前相比分别下降了16.6%、18.3%。以达川区2021年水稻种植情况看，（按每公顷为基准计算成本收益情况）。一年投入成本：土地租金7 500元，需播种种子900元，有机无机肥共1 650元，植保成本450元，人工4 500元，租用机器进行机械化耕地和收割2 250元，管理1 500元，共计支出成本18 750元。收入：稻谷平均单产8 250 kg，按国家粮食收购价2.54元/kg，则产值20 955元，除去成本，收益2 205元，加上政府各类补贴1 950元，则纯收入仅4 155元。2022年有机无机肥共上涨1 350元，农药上涨150元，人工上涨1 935元，机械化耕地和收割上涨900元，成本共上涨4 335元。2022年国家统购价为2.6元/kg，产值21 450元，除去成本后的收入-1 635元，加上国家补贴1 950元，则收益仅315元。实际在2022年下半年无机肥料还在继续上涨，只是水稻大量用肥期已过[8-9]。

2.5 搬迁新居导致撂荒

现在农村许多村小取消，教育及医疗资源大多集中在城镇，为了让学龄儿童正常入学或为了享受更好的教育，许多家庭举家搬离原来居住之地而去城镇居住，无法耕种原承包地而撂荒。另外，在国家脱贫攻坚期间，享受异地搬迁的农户搬离原居住地后，新居住点离原居住点周围自己所属承包地较远，而且农村交通条件又不便，故原居住点承包土地处于撂荒状态。

2.6 外出经商、务工导致撂荒

随着工业化进程的快速发展，需要大量的青壮年劳动力从事大量机械的手工作业，也需要一部份能力较强的管理人员。于是农村许多青壮年劳动力走入城市，进入工厂，从事手工作业或做管理人员或经商，家中只剩下老人、小孩和带娃的妇女[10-11]。城里经商或务工的收入高于或远远高于务农收入，再加上城乡二元结构的格局，使得城市可以享受到更好的教育资源和医疗条件[12]。近些年，许多在外经商或务工的青年就选择所生活的城市生娃、带娃。娃长大后就近入学，家中只剩下老人和残疾等特殊困难群体，导致大量空心村现象，也使得大面积的土地撂荒[13]，此情况造成的撂荒土地可占六七成之多。

2.7 农业逐渐面临着不会耕种的新一代“伪农民”而致土壤撂荒

中国农村的现状是第一代打工人（20世纪60年代出生）因年事已高，外面工厂无法务工，本着落叶归根的情怀回到老家，但因年事已高，对于农业繁重的体力劳动不能胜任，导致自家的承包地不能全部耕种而撂荒。第二代打工人（1990年及以后出生）因父母在外务工，家里收入可以，小孩在家也只管读书，从未干过农活，长大后也直接在外务工，几乎未接触过农活，结果导致这一代“伪农民”即使回家也因为不会干农活，不会种庄稼而使所属承包地大量撂荒。

2.8 土地流转限制因素多，提高了撂荒率

土地承包权固化客观上增加了交易成本[14]，在一定程度上限制土地流转市场的发展，无人耕种的土地不能有效地流转到种植户手中，进一步提高耕地撂荒[15]。另外，由于进城务工群体大多认为农村土地具有养老保障作用，他们也不愿意将自己的土地流转而呈现撂荒的状态[16]。偏远地方的耕地，因交通或其他土壤条件差而没有多少合作社愿意去参予流转。所以这些限制因素都使撂荒率高居不下。

2.9 土地流转后短暂闲置导致撂荒

一些合作社和新型企业管理不太完善，有些土地流转经营几年后收入较低，甚至亏钱。入不敷出的现象使得他们只有将部份流转后的土地弃耕而撂荒，目前达州市因土地流转后短暂闲置造成的撂荒地达524 hm2。

2.10 建设、工业征地项目暂未完成导致撂荒

城市在进行规划、征地时，由于政策或者程序繁杂等方面的原因，或者规划后没有拍卖成功而让大量的土地搁至一年甚至几年而致撂荒。

2.11 动物啃食导致无收成而撂荒

现在对于禁止乱砍乱伐的生态政策保护和野生动物的保护，使得山林中的野猪繁殖异常迅猛。收获季节，大量野猪跑也来啃食粮食，对农作物造成极大破坏，危害严重的甚至颗粒无收。农户要花费大量的人力与物力去驱赶野生动物，这一行动有时甚至还有生命危险。在播种时节，有时鸟、鼠将播下地的种粒大面积吃掉，即使种子播种后用土壤覆盖上，鸟、鼠也会将土壤啄开，将种子吃掉。大面积栽种秸秆处理目前不准焚烧，集中处理也是一大难题。所有这些因素，都增加土地耕作成本和难度而致撂荒。

3 达州市耕地撂荒整治现状

据调查统计，截至2022年12月底，达州市已完成整治撂荒地9 873.33 hm2，占全市撂荒面积的42.18%，其中，农户自主复耕3 613.33 hm2、新型经营主体参与复耕2 953.33 hm2、村级集体经济组织统耕2 400.00 hm2、“企业+农户”复耕906.67 hm2。截至2022年底，达州市共有未治理撂荒地面积1.36万hm2亩，其中通川区1 024.04 hm2、达川区1 393.83 hm2、宣汉县2 280.87 hm2、开江县797.33 hm2、大竹县2 451.03 hm2、渠县3 207.47 hm2。在这未治理的撂荒地中，其中生产条件差的撂荒地面积占2 694.28 hm2，占全部撂荒地面积的1/5。

达州市从2021开始就着力于撂荒地的整治，但力度不大，成效不明显。2022年政府又依据国家相关政策进行撂荒地整治，在2021的基础上有较大的进步，但对全部撂荒地面积拓荒还有一定距离，需要继续从政府等各方面加大力度，力保将撂荒地面积控制在最小值或无，确保粮食耕地面积，落实国家真正藏粮于地的战略方针。撂荒地在整治过程中，也呈现许多具体问题。

3.1 有关部门某些含技术的行政指令有时不够合理

在撂荒地的整治过程中，有些行政性的技术指令有些欠缺。比如：在种粮的推广和技术提供方面，有关部门有时一刀切，一上来就大面积地推行某一品种或技术，没有据植物生长规律因地制宜进行适地适栽调研，没有开展生物学调查，也没有局部小面积试种，确认是否适合本地的土壤和气候条件等等。一股脑地全部栽种某种植物或推广某种栽植模式，导致种的植物不太适合本地的土壤与气候，空壳、瘪粒比较多，收成较差，或者品种只适合干旱地区，不适合四川盆地多雨高湿气候，烂籽太多，有时候甚至颗粒无收。种植作物时大多注重形式、政绩，不按作物的生长规律进行作业等等。

3.2 村民复耕意愿不强烈

目前已通过一系列措施，撂荒地面积逐步减少，但撂荒地的整治工作还有一个相当长的时间，农户的复耕意愿还不是那么强烈。一是因为种植效益低，二是因为复耕成本较高，一亩地复耕所需人力、物力和机械等多方面的支出成本在500～1 000元，特别是交通条件差的地块，复耕成本更高，而粮食作物种植效益又低，所以导致复耕意愿不强。成本高、效益低成为土地复耕道路上的主要拦路虎。

3.3 技术薄弱，机械化设备科技支撑不够

技术支撑不够，机械化程度不够，现代化力量薄弱，适于山地条件耕作的机械设备非常欠缺，劳动力投入太大，机械化耕地、播种、除草、施肥、施药、收割、烘干等一系列的设施设备都不太具备。

3.4 资金和人力的不足

在摞荒地整治过程中，一些农户是让亲友代种，一部分是通过合作社模式流转，余下的就是通过村集体种植。村集体种植模式需要大量的机械、人工、物力，这需要大量的资金支持，即使有国家的种粮补贴和惠农补贴等政策款项，资金上还是表现不足。另外，管理人员有限，目前通过村集体管理的摞荒地都是村委班子这几个工作人员，但是仅这几个人员，对于面积大而且非常分散的摞荒地来说也是爱莫能助，无力耕作。他们也只能将一些集中的地块进行耕作，一些远的、分散的地块则显得有心无力。

4 撂荒地治理对策

通过深层次探索撂荒原因，找到解决问题的办法，结合政府等各方面的力量，大力拓进撂荒地的治理工作，把达州市撂荒地整治工作推上一个新台阶。

4.1 督促政府部门提高认识，把粮食安全问题的落实及完善作为党政领导的目标绩效考核工作之一

食为政首，粮安天下。各级党政部门首先要在思想认识上进行转变、提高，要充分理解并认识国家粮食安全的重要性、紧迫性，认识到落实粮食安全问题必须全党政共同努力、共同担责，完善粮食安全市长负责制，将撂荒地治理水平、完善情况纳入各级有关党政部门领导考核指标，将责任层层压紧落实。建立主要领导亲自抓，分管领导牵头抓，工作部门合力抓，工作专班具体抓的工作机制。加强撂荒地治理水平和完善情况以及显现效果的跟踪、监测、督促、检查。对撂荒地整治力度强，成效显著的县、区、镇进行奖励，同时给予资金上的支持和政策上的倾斜。而对整治力度不足的县区镇进行通报批评，对其领导进行约谈，同时在资金和政策支持方面进行缩减。全面落实农业生产保障措施，确保完成全年工作任务，要兑现涉农政策，依法整合各类涉农资金，不断加大三农投放，全面及时落实好系列惠农政策，加快兑付进度，加强督察考核，统筹安排，限期整改，通报问责。

4.2 因地制宜，据地势和生态环境宜粮则粮，宜经则经，建立“森林粮库”，发展大食物观，减少耕地粮食生产压力

达州地势山地多，占幅员面积70.70%，特别是坡度较大的山地土壤，则宜根据地势具体情况，适宜种粮的情况下就种粮，如果不适宜种粮，则种一些经济作物，如核桃、板栗、榛子等。通过收获这些干果类植物来作为粮食的补充，建立“森林粮库”，发展大食物观，减少耕地粮食生产压力。同时能让食物品种多样化，从吃饱变成吃好，通过不同种类不同品种的食物摄取，获得丰富的各种维生素、矿物质元素，更有利于人们的身体健康。

4.3 强化农机科技，大力发展小型农机具，实现山地机械化耕种，减少撂荒率

对于山地，弯、窄、碎地，一方面尽量将碎地进行统一规整，能拼成大块地尽量拼整、能规整成高标准农田也尽量规整。在农机器具上尽量发展小型农机具，实现机械化耕地、耙地、除草、施肥和收割等。改善交通，肥料及收获后粮食能实现机械运输，减少人力投入，真正从源头上为降低摞荒率创造条件。

4.4 加强农业科技投入，建立配套的灾害监测预警体系，达到防灾减灾的目的

在防灾减灾避灾方面，结合当地的气候情况，通过科技和资金的投入，建立配套的灾害监测预警体系，通过提前预知灾害，采取相应防范措施，达到防灾减灾避灾的目的，减少恶劣气候条件带来的损失，尽量规避农业种植风险，稳定农业收成，增加农民有种就有收的信心。

4.5 筹建高标准农田，提高种植效益，减少摞荒地

按《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》和《高标准农田建设通则》建设要求，积极有效地高质量推进高标准农田建设，将坡度不大的良田规整成片，同时统一修建水利灌、排设施，统一修建机耕道，实现机械化耕作与灌溉、排涝、运输等，减少人工投入。培肥土壤，减少污染，保护生态环境。通过工程措施与现代高科技数字农艺技术相结合，大力推广使用无人机实现播种、施肥、植保等数字农业、提倡病虫害绿色防控、推行节水节肥减药甚至无药等技术，提倡化肥减量增效技术，提倡耕地用地和养地相结合原则，提高耕地可持续利用水平及高效综合的生产能力，真正实现“藏粮于地”和“藏技于地”。提倡种植和养殖相结合，实现一田双收，一水两用，多方面提高种植效益。

4.6 针对“假种地”恶意套取国家资金行为，实行零容忍处理

有些企业为了套取国家补贴资金，专门将一些耕地低成本流转过来，种植一年或两年后，后面就不再种了，但还是在地上胡乱地象征性地洒一点种子，让其长出青苗，而实际上没有任何生产管理和其他肥料以及劳务投入，也没有什么收成。因为他们的目的不是为了收获粮食获利，只是为了每年套取国家的各项补贴资金，针对这种“虚假种地”等模式恶意套取国家各种补贴资金行为，发现一处严处一处，实行零容忍的处理模式。

4.7 土地流转后闲置处理

首先建立耕地撂荒和违规享受各种粮食补贴问题举报制度，加强耕地流转后闲置时的处理力度。对于流转后因经营管理不善撂荒一年以上的耕地，停止发放各种粮油、肥料等惠农补贴措施，流转后撂荒连续2年以上的耕地，甲方可以在法律条例范围内依法依规终止流转合同。加强土地流转后闲置时的管理措施，防止流转土地重返撂荒之路。

4.8 对于撂荒2年及以上的土地实行撂荒地回收制度

当地政府根据实际需要出台撂荒地回收条例，对于农户撂荒土地实行回收制度。根据撂荒年限制定不同的措施。对于撂荒一年的土地，取消国家对其发放的各种粮食补贴；如果连续两年撂荒的土地，村集体将农户的撂荒地进行回收，用于村集体统耕，同时以免租或极少租金的模式签订流转合同（业主拥有的30年土地承包权不变）。当业主回家务农时，村集体将其土地返还给业主耕作，可酌情给予补偿村集体撂荒地的整治费用。

4.9 大力对村民进行国家粮食安全政策宣传，强化村民复耕意愿

通过开会、拉横幅、贴标语等形式在村民中进行国家粮食安全策略、杜绝土地撂荒的政策宣传，让村民深刻认识到保护耕地、避免粮荒的重要性、紧迫性。对于存在耕地撂荒的村户，可以发放《耕地撂荒复耕书》，进行复耕劝导，引导他们对土地进行复耕。政府加强资金支持，为撂荒地整治加大力度。

4.10 引进新型合作企业复耕，大力发展村集体统耕

村集体是最基层的组织，有着其它组织不可比拟的优势。第一，独特的地理位置优势，它是村民长期生产、居住、生活的地方，与村民关系最直接，最紧密，这些特点使村集体的工作易于开展，组织和协调。第二，村集体承担着行政职能，撂荒地的整治本身也是其工作内容的一部份。村集体对于本村有哪些地撂荒、撂荒的原因、是否具有复耕的可能性等情况了如指掌，将具有复耕能力的农户，通过做工作等多种措施督促其复耕，确因劳动力不足的不能自行复耕的让其通过邻居或亲戚代耕。不具备代耕条件的则鼓励其通过流转模式流转给新型合作企业，如果没有合作企业来租耕，则村集体必须将撂荒地统一组织起来进行复耕，根据气候，土壤情况确定宜栽的粮食作物，实现零撂荒的目标，真正将国家藏粮于地的粮食安全策略切实落地。

4.11 提高农村医疗和教育质量

目前农村的教育和医疗条件数量少、质量差是导致人们搬往城镇居住的重要因素。由于农村许多村小没有了，或者即使是有，但是教育质量差，使得许多学龄儿童只有有意或无意被迫选择去镇、城里上学，另一方面农村医疗条件差，许多人为了就医方便，选择去城里居住。这样留下大量的空心村，房屋无人住，田地无人耕。为此只有从源头上根本改变这一现象，提高农村教育质量，提高农村教师待遇，让真正的师资人才下得去，留得住，真正改变农村教育质量不高的现状。改善农村医疗卫生条件，提高农村医疗技术水平，将村民留住，将撂荒的可能性减到最低。

参 考 文 献

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