服务型政府理论基础的争议：化解、反思与未来展望

摘要：服务型政府应当以中国式现代化思想理念构建，但服务型政府的理论基础是新公共服务还是为人民服务仍未有定论。为化解这一争议，通过对“新公共服务”和“服务型政府”两大术语的产生时间，以及它们分别与“为人民服务”的深层关系进行梳理，发现新公共服务的核心要义契合为人民服务思想、服务型政府的出现与新公共服务无关、服务型政府源起于为人民服务思想。因此，服务型政府理论基础必然是为人民服务，而不是新公共服务。基于此结论，可推理出中国学界存在服务型政府现代化建设的理论研究自觉性有待提高、理论话语权的保护有待完善、新公共服务的角色定位有待更新等问题。未来，中国学者应创新构建“服务人民逻辑”术语，同时警惕国外公共服务逻辑理论在中国的滥用。

关键词：服务型政府；新公共服务；为人民服务；现代化

中图分类号：D035 文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）03 — ００６0 — ０６

服务型政府是中国式现代化政府的重要组成部分。习近平总书记在党的二十大报告中强调中国式现代化的本质特征是“是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化”等内容。这释放出两大强烈的信号——中国式现代化是党领导的现代化，是依靠人民、为了人民的现代化。服务型政府必然要把坚持党的领导和人民立场相结合。故此，服务型政府的理论基础理应与之相关。然而，服务型政府的理论基础，仍存在诸多争议：第一，服务型政府的理论基础是基于西方的新公共服务理念；［1-3］第二，服务型政府的理论基础是为人民服务思想；［4-5］第三，为人民服务是服务型政府的理论基础，新公共服务是服务型政府的间接理论基础。［6］由此可见，学界对服务型政府的理论基础核心争论在于服务型政府是西方理论（新公共服务）派生而来还是中国思想（为人民服务）内生发展所致。服务型政府理论基础的争议，不可避免地影响到服务型政府现代化建设的实际运行，甚至对中国式现代化服务型政府建设产生一定负面影响。为此，厘清服务型政府理论基础的争议，对服务型政府现代化建设具有重要的理论和现实意义。与此同时，从中国式现代化角度，反思由此产生的争议而带来的问题，并尝试提出服务型政府现代化建设理论基础的未来发展路径，以便为服务型政府现代化建设提供符合公共管理话语的理论基础。

一、服务型政府的理论基础之争议化解

服务型政府的理论基础形式上是“新公共服务”还是为人民服务的争议，本质上它暗含了三种关系：新公共服务与为人民服务的关系；服务型政府与新公共服务的关系；服务型政府与为人民服务的关系。这三对关系的厘清有助于终止服务型政府现代化建设的理论基础争议。

（一）新公共服务与为人民服务的关系：新公共服务思想契合为人民服务思想

新公共服务思想是罗伯特·B·登哈特发展起来的，其经历了一个漫长的过程。作为新公共理论的提出者，也是新公共服务领域的权威学者，罗伯特·B·登哈特认为①新公共服务是建立在公民民主、社区民主和公民社会以及组织人文主义和话语理论基础上的运动。［7］显然，其注重的是公民价值。对公民价值的重视贯穿了罗伯特·B·登哈特主要学术生涯：1968年，26岁的罗伯特·B·登哈特就认为公民在组织中具有重要价值；［8］1976年，罗伯特·B·登哈特指出要在女权组织中强调人的责任和价值；［9］1977年，罗伯特·B·登哈特认为要从人的行为来理解公共行政，并且强调“只有通过对公共服务实践概念的全面阐释，我们才能超越理论与实践、事实与价值和客观性与主观性。我们甚至可能超越政治与行政，这将真正成为一个新的公共行政！”；［10］20世纪80年代，罗伯特·B·登哈特对追求私人利益的传统公共服务进行了批判，并认为传统公共服务价值观会造成公共服务的不规范，因而需要重新确立公共服务中道德的领导地位；［11］1995年，弗罗里达州奥兰治州（Orange County，Florida）发起了“公民第一”思想运动，促使罗伯特·B·登哈特更加关注公共服务中的公共价值，他认为这场运动的内涵是公务员在公共服务中应当关心社会的共同利益，并愿意为社区承担个人责任，且公务员必须将公民放在第一位置；［12-13］2000年，罗伯特·B·登哈特在《The New Public Service:Serving Rather Than Steering》一文中论述了西方公务员的价值追求应当注重公民价值；2001年，罗伯特·B·登哈特在《The New Public Service:Putting Democracy First》中指出新公共服务中的“新”强调的是公共权利，以及公务员有超越自我利益的责任。［14］至此可知，虽然罗伯特·B·登哈特的学术生涯一直关注人的价值，但其关于新公共服务的核心要义直到21世纪初才有了明确定论，即政府人员要注重公民价值和公共利益，并超越自我利益。

相比于罗伯特·B·登哈特在21世纪初才形成新公共服务的核心要义，新中国自成立之初就要求公务员为人民服务，即在公共服务中注重人民价值和公共利益，并且将人民放在首要位置。例如，1949年，《中华人民政治协商会议共同纲领》要求“中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风”。在服务型政府的建设过程中更是如此，《中华人民共和国宪法》（2018年修正）要求“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。可以看出，为人民服务的核心观点与公共服务的核心观点都要求公务员在公共服务中关注公共利益，重视人民的地位。但是，为人民服务早于新公共服务的产生时间，且新公共服务的思想观点相对为人民服务的思想本质上并不是一个新的思想，反而新公共服务对人民利益、公共价值的重视契合了为人民服务思想。

（二）服务型政府与新公共服务的关系：服务型政府与新公共服务不相关

服务型政府的产生与理论依据在新公共服务出现之前就产生了，他们二者的关系从历史上并不存在关联。一方面，有学者（程倩，2005）指出中国服务型政府产生的来源服务行政，而不是其他；［15］另一方面，我国服务型政府本身不论是从理论层面还是实践层面都早于《The New Public Service:Serving Rather Than Steering》一文的出现时间。从理论层面上看，服务型政府的提出早于新公共服务的提出时间。早在1992年，中国就有学者提出政府应具有服务职能；［16］2000年8月，“服务型政府”的概念便由张康之首先在《行政论坛》上提出的；［17］随后，在2002年7月，刘熙瑞在文章中也正式提到服务型政府。［18］相比之下，登哈特夫妇在《 Public Administration Review》期刊上发表《The New Public Service: Serving Rather than Steering》一文的时间是在2000年11月，刘俊生在2002年10月将该文译成中文于《中国行政管理》上发表刊出。可见，张康之提出服务型政府概念的时间比登哈特夫妇的新公共服务早了三个月；刘熙瑞提出的服务型政府也比《The New Public Service: Serving Rather than Steering》的中文版早了三个月。从实践层面看，中国在新公共服务理论产生之前已经开始建设服务型政府。例如，1999年，珠海将“万人评政府”活动作为建设服务型政府的突破口。［19］显然，中国服务型政府改革实践的时间早于新公共服务理论出现的时间。这表明，以新公共服务作为服务型政府的理论基础是没有历史根据的，那些“铺天盖地的中文文献用新公共服务来为中国服务型政府改革寻找学术坐标，无异于强行为中国实践穿衣戴帽而遮蔽了本土实践蕴藏的公共管理逻辑”。［4］综合而言，服务型政府的产生及其理论基础与新公共服务没有必然联系。

（三）服务型政府与为人民服务的关系：服务型政府源起于为人民服务

服务型政府理论基础的争议经历了一个从无到有的发展过程。在很长一段时间内，新公共服务与服务型政府之间并没有相关联系。在中国知网的高级检索板块，设置 2000—2021年的时间段内检索全部期刊，以“服务型政府”并含“新公共服务”分别为关键词检索发现，直到2005年2月28日，王萱和廖敏才把“服务型政府”和“新公共服务”联系在一起。［20］这一发现说明，在2005年2月28日之前，新公共服务并没有参与服务型政府建设。为探寻该时间之前中国建设服务型政府的理论依据是什么？在中国知网设置检索时间为2000年1月1日-2005年2月27日，以“服务型政府”为关键字，精确搜索可获取367篇文献。通过分析可知，学者对于何为服务型政府的理论基础有多种看法。一方面是单一理论作为基础。一是突出中国理论的“三个有利于”作为服务型政府的理论基础；［21］二是“民本位，社会本位，权利本位”作为服务型政府的理论基础，并强调政府必须全心全意为人民服务；［22］三是突出西方理论的服务理念作为服务型政府的理论基础；［23］四是西方公正理念作为服务型政府的基础；［24］五是新公共管理理论的思想作为服务型政府的基础。［25-26］另一方面，多种理论的结合作为服务型政府的理论基础，比如一是经济改革市场化，公共管理社会化和政治发展民主化；［27］二是政府的公共性、民主政治理论、马克思主义的代表制思想、公共行政学的当代发展和法治理论等作为服务型政府的理论基础；［28］三是民主行政理论、治理理论和后现代理论则构成服务型政府的理论基础。［29］以上成果表明，在新公共服务提出之前，我国服务型政府理论依据已经有了大量的研究成果，这些研究成果既有本土化探索，也有西方服务理论、市场化理论等。不过，对于西方的理论阐释中国服务型政府是值得推敲的。［30］实际上，大部分学者主要关注服务型政府中的中国本土化理论观点：一是以人为本是公共服务型政府的理论基础；［31］二是马克思主义民主理论；［32］三是为人民服务是服务型政府的思想源泉，服务型政府体现了“全心全意为人民服务”的价值。［33］正如有学者认为服务型政府建设的理论基础在当代中国只能是而且也应当是人的全面自由发展理论、社会主义民主理论和为人民服务理论；［34］朱正威和吴佳（2020）依然同样认为为人民服务思想是服务型政府的理论基础。［4］总之，自服务型政府产生始，学界已从多方面力证为人民服务思想是服务型政府的理论基础。

综上，服务型政府现代化建设的理论基础不可能是新公共服务，而是源自为人民服务的思想。

二、服务型政府的理论基础争议之反思

从服务型政府的理论基础争议焦点可以看出，新公共服务和为人民服务都属于公共服务范畴内的理论体系。但它们的发展路径截然相反，一种路径是“西学中用”，即认为服务型政府是西方新公共服务理论在中国发展的结果；另一种路径是“中学中用”，即服务型政府是中国为人民服务思想上内生发展结果。上文已证实，“西学中用”的路径不符合服务型政府发展的历史，而“中学中用”才是正确的。故此，为避免未来发生类似“西学中用”的误导，需对“西学中用”形成的原因进行深刻反思。

（一）理论研究自觉性有待提高

理论研究自觉性是指中国学者要主动自觉从中国思想体系中寻找中国服务型政府现代化建设的理论基础。19世纪80年代，西方发达国家先于我国步入新公共管理改革，探索出众多公共服务理论。此时，中国部分学者引进西方先进的公共管理知识，为引导中国服务型政府改革实践作出了卓越贡献。然而，中国服务型政府现代化建设实践并不依托于西方的公共服务理论，西方公共服务理论也难以解释中国服务型政府的现代化建设实践。例如，中国公共服务制度中的“全过程负责制”便领先于西方国家公务员的“责任解制”。如果将西方公共服务理论套在中国政府建设实践，会对中国政府建设实践产生误读。这种误读是在没有根据中国政府建设实践基础上构建出的理论解释，会破坏中国自身的理论体系。在此，有必要呼吁当代中国学者不应当用西方公共管理理论管制中国政府实践，应当自信、自觉地将中国思想、实践总结成中国理论，适应中国式现代化政府改革需求。

（二）理论话语权的保护有待完善

正由于服务型政府的理论研究自觉性不高，中国学界在解释服务型政府理论基础时又产生了中国公共服务话语权保护有待完善问题。这一问题主要体现在致力于研究中国公共服务理论的学者较少。截止目前，在公共管理学科领域，尚未建立起中国公共服务理论，更多的研究成果主要是介绍中国公共服务实践经验，或者用中国公共服务实践检验国外的公共服务理论。另外，与服务型政府关系密切的为人民服务思想更多应用在政治学领域，在公共管理领域应用较少。在中国式现代化伟大事业的背景下，中国学者建立中国公共服务理论是当代研究者的使命，例如，根据为人民服务“人民至上”等价值理念构建起“人民主导逻辑”理论，为服务型政府提供更契合中国实践的理论。唯有此，中国可建立起属于中国式现代化公共服务理论体系。

（三）新公共服务的角色有待更新

学界对新公共服务的认识忽视了整个西方公共管理理论的面貌。2004年，丁煌教授翻译了《新公共服务：服务而不是掌舵》一书，并认为新公共服务是西方公共管理的三大范式之一。［37］这一结论与奥斯本的三大范式有所冲突，奥斯本在2006年提出了不包含新公共服务的三大范式——传统公共行政、新公共管理和新公共治理［38］。这一对比侧面说明了西方公共管理理论的丰富性，以及新公共服务只是整个西方公共管理理论中的其中一种理论。另外，大多数学者注重西方公共服务理论的纵向发展，而没有横向地将其与中国为人民服务“以人为本”“人民至上”等思想进行比较分析，忽视了中国具有可与之“抗衡”的思想。据前文所述，新公共服务与为人民服务本质上说明的是同一个核心内容，只是“外貌”不一致，甚至新公共服务在核心内容上契合为人民服务思想。因此，服务型政府的理论基础要注重西方公共管理理论的发展全貌，而不能挂一漏万。

三、服务型政府的理论基础之未来展望

推进服务型政府现代化建设，既要坚持走自己的路，又要拓展世界眼光，通过国内和国外公共服务理论两方面的论述，促进服务型政府现代化建设。

（一）中国公共服务话语展望：服务人民逻辑

“我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性”［39］。作为哲学社会科学的一部分，中国公共服务研究的历史使命就是建设具有主体性、原创性中国式现代化公共服务理论，为服务型政府建设提供具有中国智慧的理论。因此，有必要在公共管理领域基于为人民服务理念建构其相应的原创性话语，即“服务人民逻辑”术语。

1.服务人民逻辑的基本概念

服务人民逻辑与党的领导、人民价值取向，以及政府的公共服务职能密不可分。在党的领导方面，“服务人民逻辑”离不开党的领导。中国共产党的历史经验告诉我们：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”［41］；“中国人民和中华民族之所以能够扭转近代以后的历史命运、取得今天的伟大成就，最根本的是有中国共产党的坚强领导”［42］。因而，党的领导是“服务人民逻辑”遵循的基本规律，也是“服务人民逻辑”必须坚持的基本原则。在人民价值取向方面，服务人民逻辑有着不同于西方政府履行公共服务职责的逻辑，即不同于西方政府提供公共服务主要是为了私人利益。同时，中国政府的公共服务治理模式是党领导下的治理模式，超越了西方的治理模式。［40］服务人民逻辑正是体现公共利益、党领导下的治理模式的理论回应。在公共服务职能方面，公民享有基本公共服务权益是现代化政府必须履行的基本义务，也是政府保障人人享有基本公共服务的重要职责。基于服务人民逻辑的政府必然落实公共服务职责。总体而言，“服务人民逻辑”就是指政府在共产党的领导下，政府秉持为人民服务、以人民为中心、人民至上的价值取向，履行公共服务职能。

2.服务人民逻辑的理论优势

服务人民逻辑超越了西方新公共管理、新公共服务、新公共治理在政府与公民关系方面的缺陷。基于新公共管理的政府，其公共服务组织主要掌握在政府手中，但公共服务现代化建设中公共服务产品、公共服务“服务”不只受到政府控制，还受到公民的影响，例如，公民需求影响公共服务产品与服务的供给。基于新公共服务的政府，其公共服务组织倡导公民主动参与公共政策，公共服务政策的主导权仍然在政府这一侧。这是因为，政府赋予公民的权利是参与权，而不是赋予公民平等的决策权。基于新公共治理的政府，其公共服务组织需要与社会组织、市场组织等相互合作、共同为公民提供公共服务，但忽略了公民也成为其主要的合作对象。这一系列分析表明，虽然西方新公共管理、新公共服务、新公共治理都注重公民在公共服务中地位，但它们都是从政府一侧思考公共服务中政府与公民的关系，而不是从人民一侧考虑政府与公民的关系，因而它们未能从真正意义上实现公民在公共服务中的中心位置，更不论说公民的地位超越政府。总的来看，在政府与人民关系方面，以人民为中心、人民至上的服务人民逻辑与西方公共管理理论相比有着本质区别，它超越了西方公民地位处于政府之下的逻辑，是一种新的人民主导的逻辑。

（二）国外公共服务理论新发展：公共服务逻辑理论

奥斯本（2018）提出的公共服务的本质是服务而不是产品的公共服务逻辑［43］。考虑到未来中国学者有可能在一定范围内引入、借鉴和应用公共服务逻辑理论，借鉴新公共服务与为人民服务争议的反思，在此有必要提出以下几点注意事项：

1.公共服务逻辑具有局限性

公共服务逻辑理论的核心观点是公共服务本质是“服务”而不是“产品”［44］176。公共服务逻辑理论涉及公共政策、公共服务供给者、公共服务使用者的地位的转变，以及公共服务价值共创、公共服务生态系统等价值维度方面的新观点。它的关键前提是传统公共管理理论指导下的公共服务改革是失败的，同时也指出服务属性中无形性、异质性、不可分割性和易逝性是值得怀疑的。［44］32-34在此基础上，基于服务营销中的服务主导逻辑理论和服务逻辑理论，构建了公共服务逻辑理论。这一理论的提出，颠覆了以往公共服务的认知，为公共服务改革发展提供了新的思路，但也带来了诸如“重服务、轻产品”的潜在风险、公共服务缺乏稳定性以及对公民的要求较高和对行政和政治控制程度要求也较高等问题。总之，我们在借鉴公共服务逻辑理论时，要对其理论内涵、理论本质、核心观点、理论基础等方面做出全面审查，特别注意防范公共服务逻辑理论的扩大化和“真理化”趋向。

2.公共服务逻辑欠缺普适性

公共服务逻辑理论产生于发达国家，是服务经济发展到一定程度的产物。而中国是发展中国家，尽管服务经济具有一定的规模，但农业、工业的经济占比仍较大。在此背景下，公共服务逻辑理论是否适用于中国需要进一步讨论。另外，正如前文所述，中国公共服务领域取得的成功离不开中国共产党的领导、政府全心全意为人民服务，有效识别它们与公共服务逻辑理论在应用场域、事实关系等方面的区别，有助于公共服务逻辑理论在中国更好的发展。需要指出的是，随着中国现代化进程加快，中国服务经济愈加凸显，与中国服务经济相适应的公共服务理论是否为公共服务逻辑，同样需要进一步展开理论和实证两方面的研究。总而言之，对于公共服务逻辑理论，我们要审慎判断、批判性吸收与借鉴。

3.公共服务逻辑具备落后性

为何国外能够产生有关公共服务的新理论？换言之，为何中国难以产生有国际影响力的公共服务理论？这一问题是摆在大多数中国公共服务研究者面前的问题。中国有着丰富且成功的公共服务实践经验，也在学术领域拥有大量的专家学者，但中国公共服务的学术话语权仍不理想。即使我们不反对中国借鉴和吸收全球优秀的公共服务理论，但这并不意味着，中国就不能产生具有国际影响力的公共服务理论。因此，赶上甚至超越西方公共服务话语权地位，将是当代中国公共服务研究者的历史使命。当前，公共服务逻辑理论“羽翼未丰”，在批判公共服务逻辑理论基础上构建一个新理论，是创造性的发展公共服务逻辑理论的途径，也是增强中国公共服务话语权的一次机会。总之，中国学者不仅要借鉴吸收公共服务逻辑理论，也要学会在公共服务逻辑基础上创建新理论。

四、结语

服务型政府现代化建设的理论基础是关乎中国原创性理论发展和内生性发展的重要议题，但服务型理论基础一直存在着争议。为此，本文以历史考据的方法，对服务型政府理论基础争议中的新公共服务和为人民服务两者关系，以及它们分别与服务型政府的关系进行了考察，结果发现服务型政府的理论基础是为人民服务，而不是新公共服务。纵观这一争议的产生是“西学中用”和“中学中用”两种路径的具体体现，足以引起审视和沉思。为构建具有“独立性、原创性”的公共服务理论，本文未止步于新发现和反思的探讨，而是在基于党的领导、人民价值和公共服务职能，以及与西方公共管理理论比较基础上构建了“服务人民逻辑”术语。与此同时，对未来中国可能应用公共服务逻辑理论提出注意事项。

以上研究将有助于我们结合中国公共服务实际条件，有效应用中国公共服务智慧，为中国服务型政府现代化建设提供更具针对性的理论指导。不过，本文提出的“服务人民逻辑”仍需继续完善，以及本文对公共服务逻辑理论在中国发展的预测是否实现仍需进一步观察。

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