数据要素跨境交易治理体系探析

冯安琪 林国清 王璐琪 沈欣玥

［收稿日期］2023-11-02

［作者简介］冯安琪（1996— ），女，广东广州人，博士，

讲师，主要研究方向：公司治理与法律、企业管理。

［摘 要］随着数字经济的发展，数据已经成为一种重要的生产资源。粤港澳大湾区面临“一国两制三法域”的局面，构建粤港澳大湾区数据跨境交易和数据治理体系迫在眉睫。文章针对粤港澳大湾区数据跨境交易存在的痛点，对标粤港澳大湾区当前的数据跨境治理机制，总结当前数据跨境流通及交易的解决措施，并对粤港澳大湾区的数据要素确权和定价机制进行探究，同时优化数据要素市场的监管模式。在此基础上，加强对大湾区数据交易平台的技术支撑，开发新的数据交易场景，并且加强跨区域、跨级别的数据交易司法规则的衔接，以期为大湾区的数据跨境流动提供科学的理论指导。

［关键词］数据交易；数据确权；交易体系；粤港澳大湾区

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.10.037

［中图分类号］F49；F125［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）10-0-04

0     引 言

近年来，随着数字经济的快速发展和信息技术的逐步成熟，数据要素交易市场作为一种新兴的交易市场形式逐渐兴起并受到广泛关注。数据要素交易市场的建设和发展对于推动经济发展、促进创新驱动发展、构建现代化经济体系等具有重要意义。2022年

12月2日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对外发布，为构建数据基础制度体系、培育数据要素市场指明了方向［1］。

基于大湾区有着“一国两制、三关税区、三法域”的特殊性，建立合理的数据要素的跨境流动机制显得十分必要与迫切。因此，要兼顾跨境数据的流通交易与安全保护，充分发挥数据要素在“双循环”新发展格局中的作用。

1     数据要素交易市场的现状

1.1   数据要素交易的概念、范围以及涉及的主体

数据作为一种新的要素，使企业在生产方式、组织管理等方面催生出新的价值创造方式，成为促进企业创新的重要力量。本研究通过对学术界和产业界数据交易的定义进行比较，可以看出当前数据产品交易市场主要涉及3个主要参与方：数据供应方、数据需求方、第三方数据交易服务机构或数据交易服务平台。这些参与方之间的相互关系如图1所示。

图1 数据交易简易流程

1.2   数据交易的痛点及存在的问题

粤港澳大湾区拥有完善的制度体系、优惠政策以及优越的地理位置，使其成为一个具有潜力的数字湾区，为“双循环”的实施奠定了良好的基础。但是，粤港澳大湾区在数据要素交易市场体系构建探索中依然面临着数据确权难、数据监管体系不清晰、数据法律体系未完善、跨境数据流动技术支撑不足、跨境数据流动平台建设不到位的问题亟须解决。

1.2.1   数据产权确立和数据价值评估难

首先，从数据形成过程来看，数据的形成涉及多个主体，难以确定各个主体的权益归属。例如，从商业平台数据的形成过程来看，数据的内容是由平台用户提供，那么一般来说，平台用户应该拥有数据的收益权、隐私权等，但实际上，这些数据确实被平台所控制，利益也归平台所有［2-3］。平台在经营过程中对用户数据保管不严，造成用户数据泄露甚至被非法窃取的情况时有发生，这对数据交易市场化造成重大威胁。其次，数据定价困难使数据的经济效益会受到不确定因素的影响。

1.2.2   数据要素交易监管能力和保护水平不高

从行业的自律监管来看，目前数据交易平台的监管方式主要是会员制模式，如同一般的互联网交易平台，一旦交易主体注册成为会员就意味着他们默认了平台的管理规则。但是，从大范围来看，目前所成立的数据交易平台所设立的自律监管体系还无法达成一致，没有统一的标准，有一些甚至是缺失的。这主要体现在行业自律组织还没有制定出能在全国推行的数据交易平台行业规范，以及没有统一的数据交易领域的标准和规则。在制度规范上，数据交易机构监管机制目前需要完善信息披露制度、数据按月交付和合规使用监督制度、数据风险控制和合规制度［3］。

1.2.3   数据要素交易的法律制度衔接不到位

粤港澳三地法源不同，法律制度不同，这就使得数据交易市场法律保护的衔接完善程度不够。从立法来看，内地还未出台有关数据跨境流动的管理细则，同时也缺乏数据评估和数据安全的体制构建。粤港澳大湾区数据交易市场的构建会促进数据的跨境流通，而数据的跨境流通法律监管细则对于整个市场体系的构建来说至关重要，如图2所示。从目前已出台的法律法规来看，多数内容是涉及如何对数据进行本土化存储，而缺乏数据跨境流通规范细则。这也使得数据交易市场体系构建面临着法律上的第一个挑战。再者，法律与规章制度不一致。以《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》为例，两部法律都只规定了大方向，如制度和原则，具体的行业规章制度却没有及时更新，出现法律与规章制度相冲突的情形。从内地和港澳的法律衔接来看，目前大湾区也不存在统一的数据跨境流动规制体系。在数据安全保护、数据保护机构的设立、数据的隐私保护等各个方面都存在着较大的差异［4-5］。

1.2.4   大湾区跨境数据流动平台缺失

近年来，大湾区普遍采用大数据和云计算技术，它们有助于提高信息资源的传输速度和质量，同时也会对数字安全构建新的威胁。从2015年起，贵州、湖北武汉、上海等地纷纷建设数字化转型基地，以满足不同行政机构的需求。当前，我国的数字化转换服务平台大部分集聚于西南、华东以及华北三大地区。但是，“数据割据”问题未能彻底解决，缺乏统一的数字化转换服务平台的技术规范，导致数字化转换的效率低下，也增加了相关部门的审查难度［5］。

2     大湾区数据流通标准化管理机制探讨

大湾区可以建立一个基于大湾区地理位置的原则框架来实现数据的跨境流动。本研究将重点关注这些领域的数据资源，解决在国际传播和交流中遇到的资源归属模糊、资源利用率低等问题。文章将研究跨境数据的4种不同角色，即技术、平台、场景和监管，并寻找如何克服它们带来的问题，以推广这种新的数字模式。

2.1   探索数据要素确权与定价机制

针对我国数据要素交易市场存在的权属确定不清晰和定价机制不明确问题，我国可以以大湾区为先行区探索数据要素确权与定价机制。一方面，探索构建精细化的数据权属界定体系。为了有效管理大湾区的数据资源，应当建立一个完善的产权安排体系，从生成、使用、采集、存储、监测、收益、统计、审计等环节，细化并明确各方权利与义务，以及交易过程中的不确定性，以期达到有效管理大湾区数据资源的目的。

另一方面，要探索完善数据要素定价机制。就目前的实践来看，现存的数据要素定价法包括市场法、成本法等。各单位或者交易平台可以以“成本—收益”为指导原则，在对数据要素的价值进行核定后，出台指导价，由各交易账号主体在指导价的引导下自行协商以完成交易。在这个过程中，政府机构和平台对数据要素的质量评估就显得更为重要，因此要明确数据要素交易标准，建立统一且完善的数据质量评估体系。

2.2   优化数据要素市场的监管机制

构建数据要素交易市场意味着政府和平台也要加强对数据要素交易市场的监管，优化数据要素市场的监管机制。从大湾区的发展趋势来看，数据要素交易市场的发展必须克服地域限制，消除障碍，促进数据要素的流通，增强市场活力。但是，这种快速流通方式也可能会产生更大的监管风险和漏洞。因此，在优化数据要素市场的监管机制的过程中，首先要再次明确监管的对象和范围，针对数据要素流动性的特点，将线上线下相结合的监管模式应用到数据要素流通交易的各个环节。其次，应当利用各种高科技手段，提升数据要素交易市场的数字化技术监管能力，打破数据监管中的条块分割状态，探索适用于三方的数字监管机制。

另一方面，要探索构建分级分类的负面清单监管制度。首先，确定大湾区数据监管分级分类的总体性框架与原则。其次，各行业根据行业特点进行数据分类，同时将数据交易市场中的场景按照数据的类型和数据的流动分为不同的应用场景——民生领域、商贸领域和科技领域，划分出无限制跨境、有限制跨境和禁止跨境三类子清单。参考域外经验，对于涉及个人隐私和敏感信息的数据坚决不允许跨境交易，其他数据可以在负面清单的监管下进行有限制或者无限制的跨境交易。

2.3   加强跨区域、跨级别的数据交易司法规则衔接

正如前文所述，“一国两制三法域”的特殊情况使得大湾区内部法律衔接程度不够，因此，构建粤港澳大湾区数据交易市场制度就必须加强跨区域、跨级别的数据交易司法规则衔接。尽管构建完善的内部法律体系存在着诸多挑战，但粤港澳大湾区积极探索新的治理模式，即通过推行柔性法治来促进法治与社会发展的融合。柔性法治的优势在于其灵活、适用、符合区域特点，因此，它成为粤港澳大湾区协调治理的重要途径。借助《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，构筑有效的、针对性强的数据出境安全评价和信息保护认证体系。要明确数据出境评估对象、评估内容以及评估程序。通过改革和完善跨境数据流动监管机制，在特定地区实施更加灵活的跨境互联网访问，并采取有效的制度创新措施，以确保司法规则的有效衔接。同时，为了增强数据安全性，要制定严格的跨境交易合同条款，并建立内部管理和保护机制。而标准的数据跨境传输交易合同范本可协助企业规范数据跨境业务。

2.4   强化数据要素跨境流动技术基础及平台建设

根据我国2021年3月颁布的《信息安全技术 数字安全能力成熟度模型》（GB/T 37988—2019），本研究将粤港澳大湾区的跨境数字化过程划分成5个阶段：采集、传输、存储、处理和交易。这一过程不仅考虑了国内外的安全水平，也考虑了粤港澳大湾区的独特性，是一个非常有意义的研究课题。要采取有效的技术改进措施来提升整体效果。

第一，为了更好地管理跨境数据，应该建立粤港澳三地之间的统一数据采集、传输、存储、处理和交易标准，使之与国际标准保持一致，从而促进粤港澳三地和全球范围内数据的有效流通。第二，为了促进大湾区的数据流通，建立一个完善的跨境数据交换平台，鼓励企业、个人和其他有关数据的合法使用者参与其中，在严格的监管和规范下，实现数据交换的有效性。应建立大湾区的数据要素跨境流动平台系统，实现数据的存储、交易和监管，从而有效地整合、融合和创新数据资源。

2.5   优化数据要素的跨境流动体系

粤港澳大湾区的数据跨境流动已经成为一个复杂的系统，它不仅影响着民生、商贸和科技等多个领域，而且还为未来发展提供了较大支持。因此，本文将深入探讨大湾区数据跨境流动的可能性。

第一，民生领域的数字化可以有效提升跨境个人征信查询的效率，实现多国之间的便捷服务，加强跨境的预警，协调各国之间的教育资源，从而更好地满足社会发展的需求。粤港澳三地在确保公众隐私安全的前提下，应该加强数据交换，积极推动数字化转型，加强与各行业的协同配合，确立公众的数字权利，以便更好地管控和利用公共财富。第二，商贸行业的数据来源于不同的参与者，既有个人消费者，也有组织性的商家，他们通过这些行为来获取信息。在商界，最大的威胁来自不同公司之间的数据泄露。许多公司都会采取一些技术手段来维护他们的隐私，但随着市场竞争的加剧，问题逐渐增多。因此，要加强监管，并制定“生产者”与“处理者”的区分标准，以及相关的法律法规，以有效遏制非法侵犯［6-7］。第三，跨国信息的共享、成果的转移，以及粤港澳大湾区的高校与研究机构的信息交互，已经变成当今社会发展的主要推动力。在此过程中，最大的威胁就是数据的外泄，如果被披露，将会造成极大的经济损失。因此，必须建立重点清单，并且加强对关键、敏感及机密信息的监督，实行有效的安全审计。

3     结束语

数字经济的发展对于中国经济的发展意义重大，而数据流通作为数字经济发展的基础，其重要性不言而喻。目前，数据流动的困境对大湾区的数字经济生态系统构成了威胁，要构建大湾区数据要素交易市场机制必须考虑多方面的因素，从协同治理、数据流通机制及技术、数据监管、数据平台建设发展等多个方面来考虑大湾区数字要素交易市场机制的构建。探索大湾区跨境数据流动路径，不仅可以促进粤港澳三地之间建设统一的大市场，也可以为全国乃至其他国家的跨境数据管理提供可行的改革模式和解决

方案。

主要参考文献

［1］卢黎歌，李婷.我国数据要素统一大市场构建目标、存在问题与对策分析［J］.理论探讨，2022（5）：163-167.

［2］丁晓东.数据交易如何破局：数据要素市场中的阿罗信息悖论与法律应对［J］.东方法学，2022（2）：144-158.

［3］LIN Peiqun，HE Yitao，PEI Mingyang .Data-driven analysis of traffic volume and hub city evolution of cities in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area［J］.IEEE Access，2020（8）：12043-12056.

［4］郭勇.基于三螺旋理论的粤港澳大湾区城市协同创新研

究：以佛山市为例［J］.珠海潮，2018（4）：65-78.

［5］广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院课题组，申明浩，滕明明，等.数据要素跨境流动与治理机制设计：基于粤港澳大湾区建设的视角［J］.国际经贸探索，2021（10）：

86-98.

［6］鄢浩宇.数据要素市场培育的制度需求与法治保障［J］.中国矿业大学学报（社会科学版），2023（3）：73-90.

［7］刘子赫，申来津.数据赋能：数据要素市场化的基本格局与培育机制［J］.科技与法律（中英文），2023（3）：47-56.