论红色审计法制的特点及其对当代的启示

何瑞铧 朱灵通 郑小荣

【摘 要】 研究红色审计法制的特点不但可以丰富红色审计史研究，而且可以拓展中国特色社会主义审计法制的溯源研究，为推进审计法制现代化提供历史启示。文章通过收集整理相关历史文献，总结红色审计法制的特点，即人民性、反腐性和因地因时制宜。人民性属于法制的政治属性，表现为红色审计法制是为了维护人民群众利益，审计法制从群众中来，规定审计工作接受群众监督。反腐性属于法制的工具属性，表现为红色审计法制的反腐目的、反腐职权等不断丰富和发展。因地因时制宜属于法制的技术属性，表现为不同红色根据地审计法制中审计委托权的灵活性不同，即因地制宜；同一红色根据地的审计法制内容不断丰富，即因时制宜。红色审计法制对审计法制现代化建设的启示是：从政治属性角度，坚持人民性与党性的统一；从工具属性角度，加强反腐职能，不断深化审计全覆盖；从技术属性角度，与时俱进地完善审计法制体系。

【关键词】 红色审计； 审计法制； 人民性； 反腐性； 与时俱进

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）13-0105-05

一、引言

新中国成立以来特别是改革开放以来，我国审计法制建设取得了长足的发展。习近平总书记说“历史是最好的教科书”。一个国家的法制离不开这个国家的历史传统。红色审计法制是中国特色社会主义审计法制的源头，为了更好地理解社会主义审计法制的发展规律，需要对其历史渊源进行探析。红色审计法制内容比较丰富，其中的特点值得提炼和总结。

目前比较有代表性的研究有：一是红色审计法制相关研究。张希坡[1]认为革命根据地审计立法的经验是必须建立专门的审计机关以及明确规定其组织体制和职权。李金华[2]阐述了革命根据地各个时期各种审计法规的内容及其演变。方宝璋[3]认为革命根据地审计法规的特点是，适应战争环境，简洁明了，灵活机动，力求切实可行。张玉龙等[4]认为法制性是中央苏区审计的特色之一。朱灵通[5]认为革命根据地在审计立法中体现出实事求是的精神。

二是中国特色社会主义审计法制相关研究。罗进新[6]在1989年全国审计工作会议上提出，各级审计机关要围绕中央的指示精神贯彻执行《审计条例》，进一步加强审计法制建设，切实履行审计监督职能，为改革和建设服务。刘英来[7]在2003年12月召开的中国审计学会审计法制建设理事论坛综述中提到，会议主要讨论了审计法制建设中的五个方面问题：关于审计体制、审计机关职责和权限；关于审计模式和目标；关于审计程序和方法；关于审计报告和公告；关于审计法律责任。董大胜[8]对新中国审计法制的建设、演进进行回顾梳理，认为审计法制包括四个层次：宪法中的审计规定；全国人大及其常委会通过的审计法律；国务院颁布的行政法规和其他相关文件；审计署和地方省级人大、政府发布的地方性审计法规和规定。

上述为本文的进一步研究提供了参考和启迪，但是也存在不足：一是红色审计法制史的研究不够深入，没有从法制属性的理论高度总结其特点；二是鲜有研究中国特色社会主义审计法制的红色渊源，更没有论及如何吸收红色审计法制经验建设社会主义审计法制。研究红色审计法制的特点，可以丰富和深化红色审计法制史研究；探索红色审计法制与中国特色社会主义审计法制理论和思想之间的关系，可以进一步丰富党领导下的审计法制史研究，揭示审计法制建设的规律。

笔者根据已有文献资料总结绘制红色审计法制框架图，如图1所示。

二、红色审计法制的特点

红色审计法制是中国共产党领导的革命根据地颁布的与审计相关的法律法规制度规定等。红色审计法制体系可以从审计法制的制定和颁布的机构来进行划分：第一层次是最高权力机关颁布的法律法规，例如中央苏区时期中央执行委员会颁布的《审计条例》；第二层次是人民代议机关通过的条例，如1939年4月4日陕甘宁边区参议会颁布的《陕甘宁边区政府组织条例》规定了审计处的八项职权；第三层次是根据地政府部门颁布的制度，如1949年3月12日华北区第二次政府委员会议通过的《华北区暂行审计规程》；第四层次是审计机关内部制度，如1949年9月20日陕甘宁边区审计处颁布的《陕甘宁边区审计处关于政治犯供应标准的通知》。

从纵向来看，不同时期的革命根据地在审计法制方面并不存在严格的延续性，例如中央苏区时期和陕甘宁边区时期的审计法制存在着较大的差异；从横向上看，同一时期各个革命根据地情况不同，审计法制的内容和层次差别也较大，缺乏统一性。战时环境瞬息万变，一切为了革命和战争的胜利，审计法制也是动态变化的，或新增或缩减或废止或合并等，审计法制缺乏稳定性。因此，严格上来说红色审计法制体系缺乏延续性、统一性和稳定性。虽然红色审计法制在体系上存在一些不足，但是内容与法制精神上的特点是值得肯定与借鉴的，即红色审计法制包含人民性、反腐性和因地因时制宜3个特点。

（一）人民性

法制是统治阶级意志的体现，在政治上要维护统治阶级的利益，这是法制的政治属性。红色审计法制是红色政权的上层建筑，在政治上的根本目的是维护和保障人民的利益，具体表现在以下三个方面：

1.审计法制的立法目标是维护人民群众利益

中国共产党是无产阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党领导下制定的红色审计法制是人民当家作主的主要形式，其首要和最重要的目标是维护人民群众的利益，这是红色审计法制人民性的最重要体现。审计法制目标是维护群众利益，主要体现在两个方面：一是把减轻人民负担作为审计法制立法目的之一。《晋察冀边区审计规程》第一条规定把“反对浪费，以减轻人民负担”[9]105作为规程制定的目的之一。二是把取得革命胜利作为审计法制立法目的之一。党领导人民进行革命的最终目的是维护广大人民群众的利益，因此，审计法制保障革命取得胜利与维护人民群众利益是一致的。1934年2月20日颁布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》第一条明确提出了该条例的立法目的是“使财政收支适用于目前革命战争的需要”[10]。

2.审计法制从群众中来

红色政权群众路线是党的根本工作路线。毛泽东[11]指出：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和广大人民群众取得最密切的联系。”党领导下的红色审计法制体现了“群众路线”。红色审计法制注重充分听取、吸收群众和基层审计人员对审计法制的意见，强调立法程序上的民主，即实行审计立法从群众中来。

中央苏区时期的审计根本法——《审计条例》是审计立法从群众中来的典型。1934年2月3日，阮啸仙被任命为中央审计委员会主任，他认识到迫切需要制定一部审计法律。法律从哪里来，从群众中来。为此，他下基层，走访群众，虚心听取他们的意见，还先后向原审计委员会委员高自立、吴亮平以及法律专家梁柏台等请教，深入到财政部、国民经济部等中央多个部门以及部分国家企业进行调查，广泛接触各单位群众，掌握第一手资料；然后，阮啸仙亲自起草，几易其稿，提交中央执行委员会讨论，最终《审计条例》在1934年2月20日由毛泽东主席签发并正式实施。

陕甘宁晋绥边区通过多种途径，吸收财经工作者和群众对审计草案的意见。1948年3月11日由西北审计委员会主任马文瑞亲自签发的《关于召开审计座谈会讨论陕甘宁晋绥边区审计草案》的通知，决定于3月18日上午召开审计座谈会，邀请相关人员专门讨论由财政厅起草的陕甘宁晋绥边区审计草案。1948年3月25日，审计委员会又下发给其他部门征求对审计规程（第二次修正草案的意见），草案送给西北局秘书处后，该处又组织讨论。直到1948年10月1日《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》正式出台。

3.规定审计工作接受群众监督

1934年2月20日颁布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》第二条规定了中央审计委员会及分会须与中央、省及中央直属县、市工农检察委员会取得密切联系，使更能吸收广大工农群众对于审计的意见[10]。可见，这一条主要是为了方便群众对审计机构和人员的工作进行监督。1948年10月颁布的《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》规定了各单位设立群众性审计组织——经济委员会，各单位的账目先要由经济委员会审查后，才能上报给上级审计机构[12]45-47。这样群众成为审计监督队伍中的第一梯队。

（二）反腐性

红色政权非常重视对腐败的治理，制定了各种反腐败的法制。审计作为一种专业的经济监督，是一种重要的治理腐败的工具。因此，红色审计法制自然也体现出反腐性，它属于法制的工具属性。

1.苏区时期审计法制中反腐性的初步形成

中央苏区时期，1933年12月12日公布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》规定了市工农检查委员会的任务之一是检举“贪污腐化消极怠工，压制强迫，或其他违反选民群众公意，违反苏维埃法令的行为的分子”[13]。这一时期，各级工农检查委员会虽然不是完全意义上的审计组织，但行使了包括审计职能在内的其他监督职能。这里给予工农检查委员会检举贪污腐化的职权，表明了审计法制反腐性的初步萌芽。同时，该法也规定了乡工农检查委员会拥有这样的反腐职权。

1934年2月20日颁布的《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》第一条把“裁判检举对贪污浪费的行为”[10]作为制定该条例的目的之一。可见，该条例已经把反腐作为制定审计法制的目的之一，这比在制度中规定工农检查委员会的反腐职权进了一大步。条例虽然没有明确直接规定审计组织的反腐职权，但是在该法第二条规定了中央审计委员会及分会需与县、市工农检察委员会取得密切联系，这个工农检察委员会就是上面的工农检察委员会，因此，这样实际上是间接地规定了审计委员会的反腐职权。工农检察委员会可以说是审计委员会反腐的群众组织，他们互通有无，相互支持。工农检察委员会具有群众性的天然优势，能够有效地发现腐败线索，审计委员会根据工农检察委员会提供的线索，可以有针对性地对违反财经法纪的腐败问题进行审计调查，从而提高审计效率和效果。

2.抗战时期红色审计法制中反腐性的继承和发展

抗日战争时期的红色审计法制同样体现出反腐性。1942年6月5日颁布的《山东省暂行审计条例》第十条规定了审计部门在审查决算时如果发现贪污舞弊的，可以向同级检察委员会检举[12]10，即对贪污具有提请检举权。1942年8月13日，晋察冀军区司令部和晋察冀边区行政委员会颁布的《关于组织审计委员会的决定》中规定审计委员会的职权之一是检查、检举各级军政部门浪费贪污事项，这是对中央苏区时期审计组织反腐职权的继承。1944年4月1日中共晋绥分局审计委员会颁发的《审计条例》第一条明确地把“杜绝贪污浪费”[9]49作为制定该条例的目的之一，这是对1934年《审计条例》把反腐作为制定审计法律制度目的之一的继承。1945年3月6日颁布的《晋冀鲁豫边区政府太岳行署暂行审计制度》第十条规定：“审计机关、审计人员，如发现各级机关单位，不能按照原定预算者开支，以至有浪费或贪污情事者，得提出意见，或经过其主管人，予以警告，其情节严重者，得交付司法机关查办之。”[9]69即审计机关和人员对贪污者具有移送司法机关查办权，这是对中央苏区时期审计反腐职权的进一步具体化。

3.解放战争时期红色审计法制反腐性的进一步发展

解放战争时期的革命根据地审计法制进一步继承和发展了前两个时期的反腐性。1948年2月17日颁布的《晋冀鲁豫边区党政民学审计制度》第二条规定了审计部门“如发现滥收滥支、贪污浪费等情事……情节严重者，得商得首长同意，会同审检厅与干部部门提交司法执行处理”[9]91。从上面的“交付司法机关查办”到“提交司法执行处理”，即从“移送查办权”到“提交执行处理权”，这两项权力有不同的涵义，前者是指审计部门只是移送给司法机关，司法机关到底查得如何，审计可能无权过问，而后者则是审计部门已经有了确凿的证据，提出了处理意见，司法机关执行审计部门的处理，这反映了审计部门反腐职权的扩大。1948年10月1日颁布的《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》第三章规定各级审计机构的职权之一是“关于贪污浪费及收支不合理等行为之清算与检举”[9]95；第四章规定审计机关对于日常事务的处理，即“凡不合理之收支与贪污舞弊之情事，则进行清算与检举”[9]98。这一条把反贪污舞弊作为审计机关日常事务处理内容之一，反映了反腐在审计法制中的重要性得到进一步提升。

（三）因地因时制宜

中国共产党领导下的革命根据地不是全国性的政权，是一种地方武装割据，因此，不像南京国民政府一样制定出全国统一性的审计法律法规。各个革命根据地所处的军事形势、交通条件、经济环境和控制区域等各不相同，同时，在同一革命根据地，这些环境也会变化。因此，各个革命根据地从实际出发进行审计法制建设，使红色审计法制做到因地因时制宜，它属于法制的技术属性，主要表现在以下两个方面：

1.不同根据地审计委托权的灵活程度不同，即因地制宜

1946年5月25日颁布的《晋冀鲁豫边区政府太岳行署通令——关于各级审计职权及岁出科目及细目使用规则之确定》规定了审计职权分成专署级和县级，其中县级的职权规定如下：“（1）凡能严格执行财粮制度之县份，专署即可委托以一定限度之审计权，审核县级各机关单位之一切经常粮款、开支，但县级无动支仓库存粮权及动支仓库存款权。（2）在受专署委托而有一定审计权之县份，对临时粮款开支带有固定数量而无机动性者，如产妇、婴儿保育费及荣退军人费专署即可委托县级审核之（参照边府制度第七条）。（3）凡粮食制度不健全之县份区级，一切经常临时粮款开支，均归专署直接审核，待其真正能执行制度时，由专署决定委托以一定限度之审计权。”[9]76这里，专署根据各个县财粮制度健全与执行情况区别授予各县不同程度的委托权，体现了审计委托权的灵活性，即委托权的相机授予。

1947年颁布的《太行行署审会计具体手续规定》指出：“正因为专署在审计工作上，既不能统一领导，又对具体手续指示不明确，所以造成县里不管大小开支，既不编造预算，又不编造决算，有的县份甚至整年不备案，形成了先斩后奏，既成事实的现象。”[12]122有的县将经常性开支与临时性开支混淆，为消除这种混乱局面，太行行署根据各县审计制度执行的程度以及工作的开展情况分别授予不同的审计职权。

对于寿阳、榆次、平定三县除经常的编制供给外，暂决定：一切临时之审计职权完全归专署，其具体是：（1）除公安局、县政府、救联会、武委会、金库等单位的经常供给外，其余一切均归专署审核。（2）病号奖金、荣军粮、抚恤粮费、保育粮费、脱耗粮应造临时计算表，加注初审意见报专署。临时会议费、建筑等，凡不属以上者均事先编造预算，经专署批准后，方准开支。对于一般县的开支，则规定：（1）所有之经常开支均归县审核后，向专署备案。（2）荣军粮、抚恤粮（包括埋葬费）经县审核后按月向专署备案。[12]123

与1946年《晋冀鲁豫边区政府太岳行署通令——关于各级审计职权及岁出科目及细目使用规则之确定》不区分临时费和经常费委托权相比，太岳行署根据实际情况的变化，进一步区分了经常费和临时费的审计委托权，这样，审计委托权的灵活性进一步增强。

2.同一根据地的审计法制内容不断丰富，即因时制宜

中央红军主力到达陕北后，刚开始沿袭了中央苏区的有关审计法制。随着西安事变的和平解决，国共两个政权从对立转向合作抗日。为适应革命形势的变化，陕甘宁革命根据地于1937年4月23日颁布了《苏维埃政府关于财政措施的新规定》，该规定明确“在没设审委的地方，财政、供给部，须负责审计”[12]77。陕甘宁边区成立后，为加强抗日政权建设，1939年4月4日边区以《陕甘宁边区政府组织条例》的形式规定了边区审计处的8项职权，表明法律层次得到提高、法律内容得到充实。1942年1月公布的《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》规定了县政府设审计员，并赋予其审核征粮、金库收支、公产收入、县经费预决算等职权[12]210。这表明地方审计机构及其职权得到了审计法制的保障。1946年公布的《陕甘宁边区审计暂行规程（草案）》共12条，进一步丰富了审计机构和审计职权的条款，增加了审计程序和审计方式的条款[12]27-28。1948年10月1日，为了发展国民经济，加强支援解放战争，陕甘宁边区政府、陕甘宁晋绥联防军区司令部、中国共产党西北中央局联合公布的《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》共20条，包括总则3条、审计机构5条、审计职权3条、审计实施与程序7条、附则2条[12]45-47。该条例详细规定了5级审计机构及其审计职权和审计程序，是专门的审计立法，由党政军联合公布，法律权威性和专业性得到进一步提高，起到审计根本法的作用。

由上可知，陕甘宁革命根据地的审计法制随着时间和战争形势的变化，不断丰富审计内容、审计职权和程序等，体现了审计法制的因时制宜。

人民性体现了审计法制的立法初心，属于红色审计法制的政治属性；反腐性属于红色审计法制的工具属性；因地因时制宜属于红色审计法制的技术属性。三者是相互联系和相互统一的关系，其中政治属性是前提和基础，工具属性与技术属性都服务于政治属性。

三、对当代的启示

红色审计法制对于推进审计工作在维护革命根据地广大人民群众的利益、促进廉政建设和节约财政资金以保障革命战争取得胜利等方面起到了重要作用，它对于当代中国特色社会主义审计法制现代化建设仍然有启示作用。

（一）从政治属性角度，坚持审计法制的人民性与党性统一

中国共产党是代表最广大人民利益的政党，党对审计工作的领导，是落实审计法为人民利益服务，即人民性的保障。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。因此，人民性与党性的统一既是继承和发扬红色审计法制中人民性的历史要求，也是当代中国特色社会主义审计法制建设的内在要求。新中国成立以来特别是改革开放以来的审计法制建设历程贯彻了人民性与党性的统一。《宪法》中的审计规定是审计法制的最高层次。《宪法》（1982）明确规定全国人民代表大会有权决定和罢免审计长，后续的历次宪法修正都保持了这一规定，这是确保审计为人民利益服务的最根本体现。2021年修正的《审计法》进一步丰富审计法制的人民性，该法规定了各级政府每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告，各级政府应该将审计整改情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中规定首要原则就是坚持党的领导。未来应该在《审计法实施条例》以及其他审计法制中进一步落实审计法制的人民性和党性。

（二）从工具属性角度，加强审计法制的反腐职能，不断深化审计全覆盖

权力不受监督，必然产生腐败。习近平总书记说：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”[14]审计是一种监督和制约权力的工具和手段，是反腐败的重要工具。通过审计全覆盖，有助于深化和加强对权力的监督，防止和控制腐败。因此，加强审计法制中的反腐职能，不断深化审计全覆盖是既是继承和发扬红色审计法制反腐性的历史要求，也是新形势下加强权力监督和反腐败的内在要求。新中国成立以来特别是改革开放以来，党领导的社会主义审计法制建设一直重视审计的反腐职能。1982年《宪法》规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。这从审计法制的最高层次赋予了审计的反腐职能。1994年的《审计法》第一条把促进廉政建设作为该法的立法目的之一。后续历次修改的《审计法》在相关条款中不断充实审计的反腐职能，审计全覆盖不断推进。未来在《审计法实施条例》、领导干部经济责任审计相关制度以及其他审计法制中应该进一步拓展和深化审计全覆盖，尤其要把对农村和基层组织一把手的审计监督纳入审计法制建设范畴，加强审计微腐败治理职能，从而增强人民群众的获得感和幸福感。

（三）从技术属性角度，与时俱进地完善审计法制体系

“法与时转则治”。红色审计法制的因地因时制宜，体现了审计法制建设要从实际出发，随着审计内外部环境的变化不断健全与完善审计法制。我们要继承和发扬红色审计法制的特点，与时俱进地推进审计法制建设。新中国成立以来特别是改革开放以来我国审计法制建设与时俱进。例如，1994年颁布的《审计法》，随着时代的变化，分别在2006年和2021年做了两次修正。审计法制建设从无到有，不断发展，建立了以《宪法》为立法基础，《审计法》为代表的审计法律，《审计法实施条例》为代表的审计法规，《国家审计准则》为代表的部门规章以及其他相关的规范性文件的既层次分明又相互衔接和补充的审计法制体系。面对审计环境的新变化，应与时俱进地修正《审计法实施条例》，完善《国家审计准则》及其他审计制度；与时俱进地探索和总结大数据审计的实践与理论成果，使之法治化，从而提高审计效率；与时俱进地推进审计法治队伍建设，不断提高审计法治建设质量；在党的领导下与时俱进地推进审计法治建设以人民为中心的现代化。

【参考文献】

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