TOD一体化理念在城市更新规划中的实践与思考

潘璐 刘春雨

关键词：TOD；轨道交通；城市更新；协同规划

0 引言

2013 年“中央城镇化工作会议”明确提出要紧密围绕城镇化发展质量，大力提高城镇土地利用效率。2021 年，“城市更新”首次写入政府工作报告；同年，我国常住人口城镇化率达到64.7%，城镇化进程进入了以提升质量为主的转型发展新阶段。城市发展从过去的“粗放式”“增量式”，逐步向“精明式”“存量式”转变。

TOD 不仅是一种规划设计手法，也是项目开发融资模式的拓展，需要综合考虑交通模式、土地利用和公共空间设计，将其理念贯彻在融资、规划、实施和管理的整个过程中[1]。城市轨道交通的新建、改建及片区更新，其价值目标都是对建成区原有用地结构和功能的优化完善。由于空间资源类型更加丰富、产权关系更加复杂、矛盾问题更加突出，建成区内的TOD项目实践较少。在工作模式上，多数项目的运营操作仍依赖“一事一议”的流程形式；在设计引导上，缺少技术标准和更新指引。在此背景下，制定一套适用于TOD 一体化理念下的城市更新地区规划设计导则势在必行，协同引导建成区内城市轨道交通的新建、改建及站点周边地区城市更新的融合，有效发挥城市轨道交通对建成区功能与交通的重构作用，重新构建集约高效、人性化的城市环境、活动空间和城市活力节点。

1 导则编制背景及目标

1.1 现行轨道交通规划设计导则缺乏与更新规划的协同

从2010年开始，针对城市自身特色和轨道交通发展阶段，深圳、上海、广州、北京、成都、杭州、南京、厦门等城市陆续出台了轨道交通场站与周边土地综合开发利用的实施条例、管理办法、意见、细则等法规条文。完善土地出让方式，健全多部门协同工作机制，加强轨道交通场站综合开发与土地利用、产业发展、公共配套、城市生活功能组织及地区发展需求的充分衔接，旨在实现同步规划、同步设计、分步实施。

2015 年，住房城乡建设部推出了《城市轨道沿线地区规划设计导则》。该导则通过图文指引的形式，向下传导城市、线路和站点等不同层面的轨道站点一体化设计的原则和管控目标，同时细化了轨道沿线用地调整规划的编制办法。2021 年，中国城市规划学会推出了团体标准《城市轨道交通站点周边地区设施空间规划设计导则》，针对轨道交通站点周边地区的交通接驳和附属设施、集散和公共空间，提出了相应的优化设计指导和管控要求。

从空间角度上看，未来城镇化发展趋势将聚焦在都市圈发展、强二线城市新区建设、城市旧改和集约发展3 个方面。城市更新“站城一体”将是未来TOD 发展的重要类型和方向，尽管现阶段轨道交通规划设计导则和标准规范相对完善，但内容多聚焦于轨道交通站点自身及其上盖建筑的一体化开发、规划设计，与城市更新规划的协同相对较少（图1）。

1.2 基本原则与价值导向

TOD实践和城市更新工作的本质都是基于以人为本的原则，协调城市用地和绿色出行的关系，为城市居民和工作人群提供更优质的出行环境和公共空间。一方面，轨道站点的引入/改造可以提升站点周边的区位价值，带来高密度客流，实现站点周边土地价值的提升，推动城市更新；另一方面，城市更新可以带来潜在可观的经济效益和社会效益，反哺新增轨道站点或改造既有站点接驳、附属空间的建设成本。

因此，TOD理念在城市更新规划中的实践应集中体现价值协同、功能协同、投资协同、空间协同、人本协同、工程协同6 个方面。

1.2.1 价值协同

建成区内城市轨道交通的新建、改建与站点周边地区城市更新应形成价值协同，通过城市轨道交通的新建、改建引发交通发展机遇，借助站点周边地区的微更新、地块更新、公共空间更新、基础设施更新等多种途径提升城市品质，从而优化完善建成区原有结构和功能，重塑片区活力。

1.2.2 功能协同

交通空间的改造与站点周边用地更新应进行整体谋划，通过零散地块的合并更新、腾挪、置换等方式，增加用地功能混合度，立体化植入商业、商务、文化、居住、公共服务等多种功能，为轨道建设带来的人流提供与之匹配的功能、产业和服务设施。

1.2.3 投资协同

对于具备战略节点价值的地区，在轨道交通规划与建设的同时，应加强与站点周边地区产权主体的沟通协商，形成城市更新的协同机制。借助轨道交通的建设契机，以公共投资撬动社会投资，推动地区品质和活力的整体提升。

1.2.4 空间协同

轨道站点周边的城市更新应坚持“以人为本”的基本原则，优先组织慢行交通系统，打破用地红线和管理界线的制约，统筹轨道站点及周边建筑的地上地下、室内室外公共空间，创造连续舒适的步行体验，有序引导轨道站点集散人群进入周边地块。

1.2.5 人本协同

注重公共利益是TOD 理念与城市更新的共同追求，轨道站点周边地区的城市更新更应注重保留城市公共空间的生活和文化多样性，综合运用拆除重建、整建维修、功能改变等多种地块更新方式，保留原有人文环境、延续街区风貌、传承生活方式，避免因更新方式单一而造成的大拆大建。

1.2.6 工程协同

轨道站点周边地区的城市更新规划应综合考虑地上地下空间综合开发利用、动态及静态交通组织、市政基础设施的升级改造以及人防应急安全空间的建设和利用。在此基础上，针对重点地下空间开展专项研究，统筹解决交通、人防、基础设施、公共安全等问题。

1.3 技术路线与目标

基于TOD 一体化理念与城市更新规划的共同之处，本标准通过文献综述、案例总结、对比分析等方法，系统研究和判别TOD 一体化理念下的城市更新规划的主要工作内容，针对各个要素提出相应的引导要求和具体的规划设计原则，详细技术方法可参照既有规范（图2）。

编制城市更新规划导则主要聚焦以下5 点目标，力图规范相应的引导内容：①在实施层面，推动城市更新的创新与TOD 一体化开发的深度耦合；②借助TOD 一体化理念，落实城市更新的各项指标，优化城市空间结构；③实现城市更新与TOD一体化开发良好的综合收益，降低建设成本；④形成城市更新地区TOD 一体化开发项目完整的综合利用和规划流程；⑤引导建立以实施地块为核心的城市更新规划设计框架和激励机制。

2 TOD 理念下的城市更新规划工作流程和要点

通过总结城市更新规划与TOD 理念实践的共同价值导向，导则梳理出城市更新规划的一般流程，并明确指出从以下7 个方面强化TOD理念的应用。

2.1 划定更新单元

TOD 更新单元应综合考虑轨道站点核心区和辐射影响区的范围，结合项目实际情况，识别可更新和有必要更新的地区，参考城市道路、自然地物、用地权属边界等要素进行划定（图3）。

在一般城市更新单元划定的基础上，以距离轨道站点300 ～500m、500 ～800m（步行15分钟生活圈）等为基准，充分考虑不同城市更新项目类型、轨道站点能级的影响系数，结合互联网大数据、地价分布、级差强度等分析成果，科学划定轨道站点影响区及TOD 更新单元。

2.2 更新类型画像

参考北京、上海、深圳、重庆等不同城市更新条例，依据城市更新地区的功能类型，将TOD城市更新单元中的项目类型划分为居住片区改善型、产业片区改造型、公共中心品质提升型、文化遗产传承利用型和综合更新型5 类（表1）。

结合更新项目划分，从区域画像、区域评估、交通分析、经济分析等多个维度对TOD 城市更新单元开展现状诊断及评估工作（表2）。

2.3 存量资源梳理

在TOD城市更新单元内，结合轨道站点的影响域分析，从更新潜力用地、更新潜力建筑、更新潜力设施、更新潜力公共空间等角度出发，系统梳理功能单一或与城市发展不协调的可利用用地、建筑、设施和空间。重点结合轨道站点影响域空间价值分析，理清TOD 城市更新片区的现状优势条件，识别用地资源的更新潜力（图4）。

结合现状用地功能画像、国土资源综合整治、国土空间规划、城市更新实施计划等，按照距离站点出入口可达性、远近距离、用地大小等内容对更新潜力用地进行分级分类。

2.4 明确价值导向

在明确了轨道站点片区的功能定位、空间发展重点的基础上，结合现状评估及存量资源梳理，应落实TOD“高密度、合理设计、多元化”的核心理念及原则，确定轨道站点核心区及辐射影响区内的空间规模及功能布局。同时，针对不同的城市更新项目类型，明确分级分类的总体管控及差异化的特殊管控思路（表3）。

在具有历史保护价值的地区，应注重轨道站点周边地区历史文脉的延续、人文环境要素的保留。对更新对象的风貌进行管控，实现地区新旧风貌融合，体现不同地域功能背景下的空间格局。

2.5 统筹更新意愿

由于轨道站点周边地区的城市更新项目涉及的主体更为复杂，各利益主体的更新意愿不尽相同。因此，在确定更新项目类型及价值导向后，应开展更新意愿调查，重点收集TOD 城市更新单元内的居民、更新主体及权利人、政府部门及社区责任规划师等利益相关方的诉求和矛盾问题。

通过不同主体、不同视角的调查研究，能更好地确定各类空间的诉求及功能配置要求，推动城市更新项目实施。

2.6 更新模式明确

一般而言，从项目实施主体分类来看，城市更新项目可分为政府主导型、市场主导型、政府和市场合作型等3 类。在TOD的协同发展目标下，应从土地效能发挥、片区转型升级、TOD 与更新政策耦合、片区空间品质提升、居民出行方式转变、公共配套设施改善等方面提出片区更新的总体要求。

划定更新潜力范围，可确定拆、改、留的范围及建筑规模。统筹更新地区与轨道站点建设、改造及开发运营时序，针对不同项目要求和特征推荐相应的开发模式。例如，市场主体对资金配置有更丰富的技术经验，对房地产市场的空间产品和高质量设计品质有更灵敏的观察力，应充分参与项目功能策划和运营；政府部门需保障公共利益的最大化和公平分配，在协调原利益主体、更新项目梳理和土地整理、创新监管和审批手续等环节具有不可替代的作用，因此要充分保障市场资本和市民群众的利益诉求和发展目标。

2.7 更新实施评估

轨道站点周边地区兼具“节点”和“场所”双重特征，城市更新项目的实施可以促进各类城市活动的发生，改变地段商业、文化与空间形态，对城市空间高质量发展起到巨大推动作用。

TOD 一体化理念下的更新项目应形成规划前、中、后的评估机制，结合城市体检，选取不同维度的体检指标，定期评估TOD一体化开发带来的经济和社会效益，动态指导规划方案的优化调整。

3 城市更新规划与TOD理念融合的思考

在研讨城市更新规划导则编制的过程中，协调设计语言和目标愿景也体现了多元主体协同工作方式的重要性。同样，轨道站点周边地区的更新规划作为城市更新工作重要的组成部分，一体化、高品质的规划设计具有极高的引领和示范作用。更新规划与TOD 理念的融合，能有效实现价值协同、功能协同，带动整体效益的提升，提高轨道站点周边功能混合度。

3.1 多主体协作模式是TOD更新单元实施的关键

搭建信息共享工作平台，可使所有涉及城市更新改造的利益相关方都能积极参与，发挥专业特长，在头脑风暴、各抒己见的过程中实现求同存异。在更新规划中，形成政府各部门、城市更新项目公司、项目开发商、公众等多方主体参与的合作机制，有助于共同参与城市更新单元划定，更新地块的选址、协商、挖潜，激发轨道站点周边地区土地溢价潜力（图5）。

在“共同愿景”的指引下，多主体协作既提升了跨部门、联合管理审批的效率，也促进了公众对城市更新规划和TOD 一体化设计的认识和理解。在挖掘更新潜力、制订更新项目清单的过程中，不同维度、不同视角的案例和专题研究，能有效地推动TOD 一体化与城市更新规划达成协同的总体目标，更好地开展更新单元规划实施工作。

3.2 TOD 理念的全过程落实是实现更新目标的保障

在“五级三类”的国土空间规划体系中，城市更新规划作为专项规划的一部分，应积极探索“目标—指标”“功能和专项要素”的传导，分单元推进城市更新行动[2]。轨道站点一体化发展在经历了1.0、2.0 时代的转变后，TOD 理念和标准规范也逐步走向健全。更新规划在积累了丰富实践经验的同时，亟须形成完善的技术标准和引导规范，系统性、整体性引导城市更新工作的开展。

多目标导向下的更新项目往往面临平衡近期诉求和远期利益的难题，部分案例项目在实施阶段会渐渐与规划设计理念脱节。建立完善的部门协调机制、深化公众参与是保障轨道站点周边城市更新项目实施效果和可持续发展的重要环节[3]。城市更新规划的核心要素和管控内容应落实到街区和地块层面的控制性详细规划中，同时应关注空间改善背后的社会效益和持续更新机制，重点加强空间资源与社会群体之间的有机联结[4]。引导社区责任规划师、公众、规划设计团队、轨道运营单位、物业企业等利益相关方深度参与存量更新规划的编制工作，实现全过程监督和优化管理。

3.3 刚性管控和弹性引导是保持TOD更新项目多元化的重点

在城市更新的大背景下，部分轨道站点周边更新地区经常面临着总量控制的硬性规定[5]。各大城市都在积极探索存量要求下的提质扩容，通过挖潜地下空间开发、跨街区总量平衡等方式，推动轨道站点周边地区更新项目的可持续发展。过去部分城市或地区针对轨道站点不同圈层制定的容积率奖励政策、量化分级系数很难适用于不同发展阶段的城市更新地区。同样，由于城市更新地区步行可达性、服务影响范围等方面的差异，以往TOD 设计指南中300m、500m、1，000m 等圈层式的服务半径并不能很好地反映实际的步行距离，存在一定的局限性。

因此，更新规划的导则需要传承TOD 复合多元的核心价值，关注项目范围的可达性和多样性，做好刚性管控和弹性引导。例如，在工作机制方面，探索将现有“一事一议”做法中的优秀经验转换为普适性规范；在开发模式方面，引导对开发成本、土地营收以及未来长期运营成本等多视角的关注。针对轨道站点影响域的划定，导则在常规的步行圈层范围的基础上提出应结合轨道站点区位、客流及出行特征、互联网大数据分析等内容细化轨道站点的辐射影响区，从而支撑TOD 更新单元的划定。

同时，在功能调整、容积率奖励、容积率转移、方案审批、资金补助、拿地方式等保障措施方面，更新规划应结合各地实情，适度调整轨道站点影响域内部分规划指标的要求，提供部分量化的管控要求，例如轨道站点周边公共建筑的配建停车指标折减系数、不同类型项目的功能配比（图6）。

3.4 渐进式更新，为未来发展预留优化调整空间成为趋势

在轨道交通发展阶段、经济水平、管理和政策引导水平方面，不同地域、不同规模的城市存在较大差异，不同城市更新项目面临的问题也千差万别。随着时间的推移和更新规划实施的推进，新的问题、新的矛盾也会不断涌现。通过对轨道站点周边区域的一体化更新，有序组织公共空间功能布局，可以逐步实现提升城市形象和公共空间品质的目的[6]。

现阶段，对于解决各方利益主体关注的一些共性问题仍没有统一答案，导则提出的各项流程可以较好地帮助各方主体理解TOD 理念与城市更新工作，更积极地探索解决方法和途径。渐进式的更新过程和引导方式对于优化城市空间、改善交通品质有着较强的正向反馈作用。因此，本次更新规划导则力图推动形成共识，强调规划流程和引导要素，对解决普适性问题进行引导，为个性化问题提供解决路径和改善措施，为未来的持续更新提供调整空间。

4 结语

本文基于既往参与的城市更新规划、轨道站点一体化设计等工作，结合《TOD 一体化理念下的城市更新规划导则》编制过程中的新思考、新发现，提出TOD 理念与城市更新规划融合的引导内容和关键。

在存量更新地区践行TOD 理念需要循序渐进，解决城市更新地区众多主体和利益复杂性的难点，技术性的设计细节已经具备相对成熟的规范和标准。公众对TOD 理念和城市更新工作的认识在不断加深，更新规划导则也应侧重融合协同，在理念传导、规划流程、刚性管控、弹性预留等方面提供指导，为多主体参与、联合开发、协同目标提供可能。本文基于对TOD 理念、城市更新的融合思考与总结，探索形成一套可以指导轨道站点周边地区更新规划的技术路径和方法，为项目规划和实施提供参考。随着更多优秀实践案例的涌现，不同城市也将逐步出台更多、更细致的实施细则和技术指导。

SYNOPSIS

Practices and Reflections of TODIntegration Concept in Urban Renewal Planning

Lu Pan， Chunyu Liu

The concept of TOD （Transit-Oriented-Development） has been widely promoted in China

and has accumulated a wealth of practical examples.Today， the complete TOD concept is not only adesign approach， but also a theoretical frameworkinvolving various aspects， such as urban developmentmodels， transportation network structures， land use，community development， and project financing.The TOD integrated development model and urbanrenewal planning share common development goals，such as efficient use of land resources， high-qualityliving environments， and sustainable public spaces.In the context of new urbanization， the integrationof these two carries significant meaning andimplications. This article takes the drafted “Guidelinesfor Urban Renewal Planning under the IntegratedTOD Concept” as an opportunity to explore theshared value orientations and key aspects of integrateddevelopment between TOD concepts and urbanrenewal planning.

First， the starting point for both TOD practicesand urban renewal work is people-centered，coordinating urban land use and green mobilityto provide city residents and workers with higherquality transportation experience and public spaces.On one hand， introducing or renovating urban railtransit stations can enhance environment quality ofthe surrounding area， attract high-density passengerflow， increase land values around the stations， anddrive urban renewal. On the other hand， urbanrenewal can bring potential economic and socialbenefits， contributing to the construction costs ofnew urban rail transit stations or the renovation ofexisting stations and adjacent spaces. Therefore， theguidelines and this article propose six fundamentalprinciples： value coordination， functionalcoordination， investment coordination， spatialcoordination， human-centered coordination， andengineering coordination， emphasizing coordinationin these six areas， and establishing the technicalroutes and content of the urban renewal planningguidelines accordingly.

Second， by reviewing the workflow and keypoints of urban renewal planning， the guidelinesidentify seven important steps： defining TODrenewal units， profiling renewal types， reviewingexisting resources， clarifying value orientations，coordinating renewal intentions， defining renewalmodes， and evaluating renewal implementation，and specifically highlight the application of TODconcepts in the process. For instance， when definingimpacted area around urban rail transit station， thezoning results of urban renewal units should bereferenced， using the walkable distance from urbanrail transit stations as a baseline， fully consideringthe influence of different types of urban renewalprojects and the levels of service for urban railtransit stations， combined with internet big data，land price distribution， and differential intensityanalyses， to scientifically define real impacted areasof urban rail transit station and TOD renewal units.When reviewing existing resources and determiningrenewal modes， single-function areas or spacesnot aligned with urban development should becoordinated; for different types of urban renewalprojects， such as residential units improvement，industrial zone transformation， quality enhancementof public centers， cultural heritage preservationand utilization， and comprehensive renewal type，general guidelines based on classification anddifferentiated special planning strategies should beclarified.

Finally， the article emphasizes focusingon the following four aspects： how to establisha multi-stakeholder collaboration mechanism，fully understanding and implement ing TODconcepts during the whole procedures ofprojects， integrating strict control with flexibleguidance， and reserving renovation space forfuture development through incremental renewalmethodology. By summarizing the guidelinedrafting process， the article aims to explore andform a set of technical paths and methods toguide renewal planning for areas surroundingurban rail transit stations， providing referencesand insights for stock renewal planning withinthe areas affected by the urban rail transit.