深圳轨道交通导向开发的“规则—形态”转化机制与城市空间类型贡献

薛富智 孟凡煬 杨艺瑶 李启军 郭磊贤

关键词：深圳；TOD；规划标准；城市形态；空间类型

0 引言

在城市轨道交通已不再是中国城市“稀缺品”的今天，深圳在这一领域所具有的典型性和话题性，主要基于其运营轨道交通和城市空间的综合绩效。目前，深圳依然保有内地各有关城市中最高水平的轨道交通客流强度和最为健康的轨道交通建设运营主体财务数据1。正由于此，学术界对深圳轨道交通的建设运营问题用墨颇多，尤其在轨道交通和城市土地综合开发领域留下了丰富的研究文献，重点主要在3个方面：一是轨道建设与物业开发紧密结合的轨道交通导向开发（以下简称“TOD”）土地开发模式，也即研究运营收益的来源问题[1-2]；二是在上述模式影响下，交通枢纽地区、轨道交通站点地区、沿线地区的空间开发与规划设计实践[3-5]；三是分析轨道交通对功能、职住、通勤、地价租金等城市空间发展关键特征的影响[6-10]。这些文献对于深圳TOD 开发的“结果”已经有了清晰的描述。与此同时，TOD 研究的学术共同体也在经历“过程”和“机制”转向[11-12]。除经典卡尔索普式TOD 空间模式对轨道交通和城市土地开发的先验影响外，TOD 从个案探索到大规模、常态化开发建设运营也必然是一个城市自身的空间政策、规划标准、建设文化、政府—市场关系等“过程”和“机制”的作用结果。理解规则层面的作用路径，对于认识TOD 的开发模式和空间形态具有更为本质的意义。

随着近年来城市设计投标活动的标准化、媒体化，一种符合专业评审口味和网络传播趣味的城市设计与空间形态风格正在不同城市、不同设计机构之间快速蔓延。基于深圳的TOD经验以及本地高度富集的规划设计产能，深圳的TOD 模式和形态往往成为参照和样板，但在快速的设计生产过程中仅仅输出了形态的表象，而本应具有高度地方性的各地TOD 开发受这一风潮影响而出现形态趋同的现象。厘清TOD 的规则机制与空间形态的关系，也是解构当前快速生产导向城市设计，复归设计的特色性、地方性的一项必要工作。综上，本文的目的在于为学界、业界同行梳理TOD 思想逐步渗入深圳地方城市规划、土地开发、城市更新规则的过程，归纳深圳地方规划管理标准中涉及TOD 的核心规则要点，分析这些规则是如何导向城市空间物质形态结果和空间类型的，从而有助于理解深圳TOD 空间模式的特殊性，认识TOD 对塑造当代深圳“都市主义”2 的特殊贡献。

1 深圳TOD 开发的地方规则

深圳规划管理体系总体遵循了“按照规则审批”的方式，在规划、设计、建设全流程都有明确的地方规划技术标准支撑，目前主要体现在《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）和城市更新类规划管理规则中。深圳通过将TOD 开发理念规则化、指标化，并嵌入到规划设计、建设管理中，确保形成常态化的开发建设机制。

1.1 TOD 理念嵌入深圳地方规划规则的缘起

深圳地铁一期工程研究始于20 世纪90 年代初，由于深圳市城市总体规划已经明确地铁1 号线沿深南大道走线，并且深南大道建设已经预留了用于轨道交通的绿化带，一期工程可研的探讨空间并不大，但在局部考虑了站内商铺、站厅商业区、地下商业街和局部上盖开发等做法，并开展地上、地下一体化空间设计[13-14]。在研究和工程筹备的初期阶段，政府相关部门与咨询机构共同深入讨论了选线的合理性，以及如何使轨道线网规划更紧密地与城市土地利用规划相结合。据此，原深圳市规划与国土资源局决定在地铁二期工程可行性研究之前增加预可行性及策略研究，邻近深圳的香港在这一项目中提供了轨道交通与土地利用耦合发展和轨道站点地区综合开发的直接经验。该项目由深圳市城市规划设计研究院和香港顾问团队合作开展，在“地铁上盖物业”“站城一体”“TOD”等理念尚未被内地规划界所熟悉和应用之际，此项目借鉴了大量海外轨道交通发展与城市建设的先进理念，并结合深圳地铁二期工程实际，提出了差异化的站点周边土地利用模式与开发强度梯度分布方式[15]。深圳地铁二期工程5 条线路基本形成了覆盖城市主要发展轴的轨道网络，此轮研究推动了城市主要的经济活动及空间布局沿轨道线网发展的战略调整，促进城市策略增长地区和策略改善地区的发展，优化了沿线土地使用结构、空间布局和密度分布，提高了轨道交通和土地利用的耦合程度。

在此基础上，自1990 年首次颁布后第二次修订的2004 版《深标》首次将地下轨道交通设施纳入指引，提出将车站周边地上500m、地下200m 半径范围设定为“发展引导区”，特殊地段根据地铁车站详细规划确定[16]。但当时的规划规则还停留在概念指引的初步阶段，尚未对发展引导区的具体规划建设标准做出详细指引。在涉及轨道站点的规划审批中，针对站点周边地块的用地功能、开发强度、建筑高度指标则多采取“一事一议”的研究和审批方式。2004 年，深圳对全市范围开展密度分区和土地混合利用研究，将轨道交通站点周边地区的用地功能和开发强度等TOD 初步指引纳入2007 版《深圳市城市总体规划》3。

1.2 有关规则的演进和发展

香港经验表明，土地开发模式是可持续TOD 建设运营的重要机制。2007 年，深圳开始探索地铁沿线物业土地招拍挂条件，规定若深圳地铁集团参与竞投土地并摘牌，则所缴地价通过转移支付方式返还给地铁公司，专门用于轨道交通建设和运营补亏，这奠定了“地铁+ 物业”联合开发模式，但此类方式还难以确保深圳地铁集团最终获得相关土地的开发权。2011 年，深圳在国家有关法律法规未明确土地作价出资适用范围的情形下，先行尝试土地作价出资，直至2013 年《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》（深府办函〔2013〕50 号）出台，确定国有土地使用权作价出资在深圳地铁集团等三家市属国有企业进行试点，允许政府将地铁沿线上盖用地直接以作价出资方式为地铁集团融资，确保地铁沿线土地开发权及收益得以定向转让。随着轨道交通沿线和站点周边土地开发进入常态，土地和规划管理部门亟需对用地功能、容积率等要素进行规制。为此，第三次修订的2014 版《深标》主动采纳密度分区和土地混合利用研究成果，考虑了土地开发实践中的新进展，明确将密度分区的概念纳入标准指引中，并鼓励轨道交通站点周边用地与商业用地、二类居住用地的混合使用。以上政策与规则直接指导了过去8 年深圳全市的TOD 开发。

经过数轮修订，目前深圳市实施五类密度分区（密度一区—五区），地块的基础容积率可依据所在密度分区的基准容积率4，结合地块规模、周边道路和地铁站点（以站点几何中心为半径计算基点，分为0 ～ 200m 和200 ～500m两个等级）等情况实行容积率修正5，交通设施越密集、距离站点越近的地块，修正后的容积率越高。而根据现行使用的2021 版《深标》，城市规划鼓励交通设施用地和商业用地、居住用地的混合使用。同时，轨道交通用地（S3）、交通场站用地（S4）还可与文体设施用地（GIC2）、三类居住用地（R3）混合使用。其中，重点鼓励轨道交通用地与商业用地、二类居住用地混合使用。立体利用轨道上盖空间，建设商业、办公、旅馆、住宅与配套设施等综合功能体，用地性质表达为轨道交通用地+ 商业用地（S3+C1）、轨道交通用地+ 二类居住用地（S3+R2），并提出城市中心，次中心，市、区级商业中心，轨道站点周边等地区为“地下空间开发利用鼓励建设区”[17]。以上规划标准成为深圳有效利用轨道交通相关土地，全域实施TOD 理念的核心机制，如图1 所示。

1.3 城市更新体系对TOD的补充规则

2012 年，深圳存量土地供应规模首次超过新增土地，城市更新成为城市开发建设的主要途径。轨道交通站点周边地区作为空间增值的核心场域，成为城市更新的热点地区，由此拉开了TOD 带动片区更新的实践序幕。随着城市更新规划技术规则的逐步完善，TOD 带动城市更新的技术路径通过《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》等政策、技术文件的颁布实施而逐步清晰，并与总体规划修编、密度分区修订及外部移交用地等其他城市规划规则进行了充分衔接，建立了由“基础容积+ 转移容积+ 奖励容积”组合而成的容积率生成规则。这套规则较以《深标》为代表的城市规划规则而言，进一步鼓励在轨道交通站点尤其是多线枢纽站点周边地区的高强度开发。对于邻近轨道站点的居住、商业服务等地块，结合地铁站点的修正系数，开发建设强度可以达到很高的水平。并且由于城市更新本身肩负补足公共空间、公共设施短板的空间政策路径，城市更新主体对政策性产业用房、保障性住房、公共服务设施等公共利益的贡献又将激发容积率奖励条款，进一步激发了更新主体通过公益贡献而获取最大增容的市场动机6。

1.4 规则的直接作用结果

总的来看，融入TOD 思想的城市规划和城市更新规则在促进轨道交通站点周边地区发展中起到了重要作用，直接推动了这些地区的高密度开发，而且无论用地功能单一还是混合，均能激励公共性，在站点周边保障较为充足的公共空间。随着城市的存量再开发进程，以及轨道交通网络的不断完善，依托轨道站点塑造的空间类型也在迭代转型，除了以商业/ 商务为核心的传统TOD 空间模型外，还催生了以新型产业、保障性居住为主导功能的新型TOD 空间模型，成为深圳应对工业成本高、居住空间不足、公共服务短缺等影响城市长期可持续发展问题的关键空间筹码。

2 深圳TOD 开发规则塑造的城市形态与空间类型

在高容高密、用地资源紧缺的条件下，深圳的TOD 开发规则与深圳自身的空间基因，以及新型产业用地、住房保障政策等其他特色制度相结合，演化出了独特的TOD 空间类型。本文将分为以下5 个方面分别进行阐述，即依托站点形成的高密度产业园、保障性住房与人才住房聚落、轨道车辆段、地下交通枢纽，以及公共配套及基础设施集群。

2.1 依托轨道站点的高密度产业园区

为适应传统制造业向“制造+ 研发”等业态转型升级的需要，2013 年深圳提出了新兴产业用地（M0）政策，即在工业用地（M 类）中增加M0类，用于“融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业功能以及相关配套服务的用地”。较传统工业用地，M0 用地在容积率、配套比例、分割转让等方面的要求更加灵活。M0 用地政策与TOD 开发规则结合后，直接激发了工业用地、工业园区的高密度开发活动，创造出轨道站点周边具有相对较高“城市性”的高密度产业园区类型。

以深圳湾生态科技园为例，该项目紧邻地铁9 号线高新南站，用地性质为M0，用地面积近9 万m²，规划要求配建社区健康服务中心、居委会、警务室、垃圾转运站和公交场站等公共设施。按照规划规则，园区基准容积率为6.0，可开发容积率可达7.14。为了支撑高密度、多功能产业园区的运行，园区采取“垂直城市”与“多层地表”的设计理念。2 栋多层、6 栋高层、4 栋超高层之间以立体分层、平台连接的手法串联在一起，并通过地面层开放式商业街区、9.3m 公共平台层、24m 办公平台层、50m 裙楼屋顶平台层营造多层活力街区和多样公共空间，在产业园区中融合了生产研发、城市商业与社区服务功能，如图2 所示。

2.2 依托轨道站点的保障房和人才住房聚落

为了应对房价过高、正规住房供给不足的问题，保持城市对青年人才的长期吸引力，2018 年深圳发布《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，通过新供应用地、城市更新配建、棚户区改造、“工改保”等“六类十五种”渠道开展公共住房建设筹集工作，明确提出“通过轨道交通车辆段和停车场、公交场站等城市基础设施和公共配套设施综合开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。2020 年《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》中明确提出，轨道交通用地（ 含车辆段、停车场、轨道交通站点等）在符合规划且保证安全的前提下，可用于建设公共住房。城市规划标准的长期准备为相关政策的实施提供了规则基础，直接推动了TOD 保障房聚落这一新类型的出现。

以深圳光明长圳人才社区为例，该项目位于地铁6 号线长圳站东、西两侧。东侧居住区（凤凰英荟城）由深圳市人才安居集团开发建设，容积率5.41。居住区由24 栋超高层居住塔楼组成，提供9，672 套公共住房，是目前全国最大的装配式公共住房项目，如图3 所示。西侧居住区（深铁瑞城）由深圳地铁集团开发，为长圳地铁车辆段的上盖物业，底板标高15m，容积率控制在2.97。两个居住区与地铁站房直接相连，省去了通过连廊等过渡空间进行中转的需要，并通过工业化生产建造技术，实现项目主体及其机电、装修工程同步穿插施工。“TOD+保障房”模式为深圳在用地紧缺条件下应对住房问题提供了解决思路。

2.3 邻近轨道站点的车辆段及其立体开发

为了探索能够满足高度复合土地使用与城市建设需求的土地管理方式，在国内深圳最早开始探索“三维地籍”和土地立体化管理。2016 年以后，以前海为试点，通过《深圳市前海深港现代服务业合作区土地使用权招标拍卖挂牌出让若干规定（试行）》《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合开发用地供应管理若干规定（试行）》《前海深港合作区三维产权体数据标准》《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合用地供应管理若干规定》等系列制度和标准，建立了地表、地下、地上分层土地使用权和三维空间权利体系。

深圳的三维土地管理探索对于由地下站点带动、以轨道交通车辆段为平台的TOD 开发起到了机制牵引和制度保障作用。将深圳地铁集团自持的车辆段等轨道交通用地最大程度接近轨道交通站点布置，得以最大化利用规划规则可兑现的开发规模，并通过对车辆段及其地下空间、上盖物业实施分层设权、分别供地的方式，实现多主体合作开发。

以前海车辆段综合开发项目前海时代广场为例，项目位于深圳地铁1 号线鲤鱼门站南侧1 号线车辆段，用地面积68.6hm²，在空间布局上共分为4 个垂直层次：第一层为地下部分，用于地铁运行；第二层地上0 ～ 9m 部分，为车辆段用房；第三层地上9 ～ 15m，为交通转换层；第四层地上15m 以上部分，为地铁上盖。16m 标高大平台上布置了多样的开放空间、活动场所，形成立体中央公园，如图4 所示。项目分3 层设置建设用地使用权，其中：地铁运行线用地直接划拨国有建设用地使用权；0 ～ 15m 部分（包含车辆段厂库、维修中心、交通转化层等）为协议出让国有建设用地使用权，用地性质为交通用地；地铁上盖及周边相邻部分为挂牌出让国有建设用地使用权，此部分又分为3 宗，一宗为政策性住房用地，一宗为商业住宅建设用地，另一宗为商业办公等综合用地。通过分层设权，统筹开发，分期建设，分开经营的方式，使车辆段摆脱单一功能上盖的传统模式，形成混合功能的城市综合体。

2.4 超大型地下交通枢纽与地下空间

因深圳经济特区早期规划的设计理念和超前远见，主要交通干道均设置了较宽的道路红线，这为道路红线范围内与TOD 相结合的单建式地下空间开发预留了足量的空间。历轮城市总体规划、地下空间专项规划均为地下空间开发提供指引，并结合地铁工程完成了购物公园站、福田站、车公庙站、华强北站等地下交通枢纽和地下空间开发建设。最新版《深圳市地下空间资源利用规划（2020—2035 年）》进一步明确提出地下空间重点开发地区要做到功能复合、互联互通，鼓励围绕城市公共中心、轨道交通车站等推动片区地下空间竖向立体综合开发和横向联通开发。

以2022 年完成的深圳岗厦北综合交通枢纽为例，作为深圳地铁2 号线、10 号线、11 号线、14 号线的换乘站，岗厦北站充分利用深南大道和彩田路的道路红线宽度，实现了22 万m2 的完整地下空间开发，包括轨道交通部分12 万m2，地下空间物业开发9 万m2。其中：地下一层与地下二层之间的夹层为2 号线站台层，站台形式为岛式站台；地下二层为11 号线、14 号线的站台层，站台形式为双岛四线同台同向换乘；地下三层为10 号线站台层，站台形式为侧式站台。地下一、二层换乘大厅以“深圳之眼”概念大规模引入自然天光，塑造了具有强烈标识性的地下空间“打卡地”，如图5 所示。

2.5 广义公共空间节点

深圳TOD 开发规则与城市公共设施配套建设以及开发项目的公共利益贡献政策相结合，成功地在地铁站点周边区域激发了一种集成公园绿地、基础设施、公共服务设施、慢行交通系统、建筑物顶面等物质要素的综合开发形态，共同构成了“广义公共空间”节点。[18]。在景观都市主义等当代设计思潮和手法的影响下，经过设计环节的加工处理，这些节点空间以柔和、模糊各类传统空间形态和边界的方式呈现，在城市中创造出一系列提供公共产品的活动舞台。

以深圳龙华大浪文化艺术和体育中心为例，项目将紧邻地铁6 号线阳台山东站的两个地块与地铁站点交通以及周边的绿道、绿地系统整合考虑，将接近15 万m2 的建筑空间按照室内外功能重新打散布局，通过建筑体量的水平并置、垂直叠加、交互嵌套等手法，使室外文体设施化身为“溶解”在步行路径上的景观平台，消除了公园、步道和公共设施的边界。这种广义公共空间化的城市节点已经成为一种常用的深圳TOD 空间营造方式，如图6 所示。

3 总结：一种服务高效能空间生产与实用性空间营造的都市主义

基于本文的归纳，因规则化的TOD 开发而引发的深圳城市空间类型及特征包括但不限于产业功能、政策性住房功能在轨道交通站点周边高度集聚，零售商业、交通和商业活动向地下空间延展，交通设施与商住设施的并置，以及公共设施与交通设施边界的消解。一方面，由这些新空间类型所定义的城市空间，确保了国土空间约束条件下有限增量空间资源的高效投放，同时也支撑了城市对工业生产空间、保障性居住空间、公共设施和公共空间保障等公共利益目标的公开允诺。另一方面，由这些新空间类型所塑造的生产生活行为，也在推动深圳进一步变身为一座架设在高强度、大容量基础设施之上的立体城市。由此，深圳的TOD 已不仅仅是一种城市土地和基础设施开发理念，更是一种规制城市开发建设活动、塑造城市集体行为和思想的都市主义，且已经形成了有别于传统卡尔索普式TOD 模型的新空间类型。

深度嵌入城市规划与城市更新规则的深圳TOD 正在批量复制城市空间，而这些新的空间类型尚未建成就已通过媒介开始影响位于开发建设链条上游的规划设计端，新的都市主义尚未全面定型就有走向“庸俗化”的风险。为了城市的多样性，标准化的TOD 开发技术流程同样需要确保弹性和开放性，让新的技术方法、新的市场主体不断注入这一资本高度集中的开发建设领域中，为“不变”的基础设施赋予“可变”的公共领域属性。

The “Rule-Form” TransformationMechanism of Transit-OrientedDevelopment in Shenzhen andIts Contributions to the UrbanMorphological Typologies

Fuzhi Xue， Fanyang Meng， Yiyao Yang， Qijun Li，Leixian Guo

This article focused on the evolution and path ofthe policy mechanism， local planning and managementstandards and rules of urban renewal under theTOD spatial model in Shenzhen， with the view toclarify the internal logic behind the formation ofShenzhens unique urban spatial form and typologiesby local planning rules related to TOD. Throughregularizing and indexing TOD development conceptsand embedding them into the urban managementsystem， a normative TOD planning and constructionmechanism was shaped in Shenzhen. Firstly， the localplanning authority clearly put TOD concepts suchas differentiated land use pattern around stations andgradient distribution of development intensity forinto local planning culture. Secondly， after severalrounds of revision， the “Shenzhen Urban PlanningStandards and Guidelines” put forward floor area ratiocorrection for plots close to mass transit stations andencouraged mitigation of the use of rail transit landand other land use types， and made it clear that thearea around transit stations enjoyed the developmentincentives to develop underground space， which haddirectly promoted high-density development in thearea around transit stations.

The characteristics of urban space in Shenzhentriggered by regularized TOD development include，but were not limited to， the high concentration ofindustrial estate and public residential area aroundtransit stations， the extension of retail， transport andcommercial activities into underground space， thejuxtaposition of transport and residential facilities，and the dissolution of the boundaries between publicfacilities and transport facilities. This article finallysummarized five TOD spatial models of high-densityindustrial parks， public housing， rail vehicle segments，underground transport hubs， and public support andinfrastructure clusters， which helped solve the urbanproblems of Shenzhen， such as high industrial costs，lack of living space， and shortage of public servicesin pragmatic ways. As a result， Shenzhens TODmodel was far more than just a concept of urbanland and infrastructure development. It played as aform of urbanism that regulated urban developmentand construction activities， and shaped the collectivebehaviour of the citizens as well.