数字赋能跨区域生态公益诉讼检察协作难点探析

朱鹤翔 王启龙 朱新宇

摘要：新安江、千岛湖流域是全国首个跨省流域生态补偿机制样板区，也是生态环境检察公益诉讼的重要领域，更是大国生态治理的特有难题之一。而跨省流域生态环境公益诉讼案涉范围广、利益主体复杂，管辖权不明且无规范指引，导致该流域生态检察跨省协作存在一定障碍。因此，在“南四湖”专案成功运用遥感技术解决跨流域治理难题基础上，以习近平生态文明思想为指引，通过数字赋能跨区域生态检察，为浙皖两省完善该流域公益诉讼协作机制提供新机遇。

关键词：数字检察；生态检察；公益诉讼；跨区域协作

中图分类号：D926.3；D925      文献标识码：        文章编号：1672-4437（2024）02-0092-05

一、问题与背景

作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江—千岛湖流域生态补偿机制的新实践，打开了生态文明建设中人们的思想文化空间[1]。2012年，皖、浙两省首次签署《新安江流域水环境补偿协议》，全国首个跨省流域生态补偿机制改革在新安江流域正式启动。迄今为止，两省已经多次开展生态保护联合行动，在河面清淤、污水防控和水质检测等方面密切合作。2023年6月，两省再次签署《共同建设新安江——千岛湖生态保护补偿样板区协议》，标志着全国首个跨省流域生态补偿机制的全面升级。然而，在该流域公益诉讼检察协作的过程中，由于案涉范围广，利益主体复杂，管辖权不明且无规范指引，导致该流域生态保护在跨省协作上仍然存在一些障碍。

本文以新安江流域（歙县、淳安段）生态保护为例，以习近平生态文明思想为指引，在南四湖专案成功运用遥感技术解决跨流域治理难题的基础上，希望通过数字赋能跨区域生态检察助力浙皖两省突破该流域公益诉讼协作机制的发展。

二、数字赋能跨区域生态公益诉讼检察协作的优势

目前，我国大部分地区根据本地生态环境和实际情况试行的环境资源案件跨区域集中管辖模式具有多样性[2]。但由于缺乏统一的管理机制，且该类案件一般较为复杂，甚至涉及民事、行政和刑事三审合一，尤其是跨省地区，依照检察公益诉讼相关规定，此类案件的管辖权需要中央层面进行认定，这就很容易造成“三不管”的局面。通过数字赋能跨区域生态公益诉讼检察协作，可以很好地弥补传统检察的不足，提高检察工作效率，其优势主要表现在以下几个方面：

（一）有利于处理边界模糊或被受损主体跨区域的问题

跨区域交界地区，往往会因历史等方面原因形成错地、飞地，出现权属共有或不明的区域，以及环境受损主体跨区域的情形，致使该区域产生管辖权争议。例如，南四湖是四省交界之处，湖域广阔，不同的污染源所造成的水污染相交织，为管辖权的认定带来困难。而通过相关数字技术，利用卫星遥感、历史图片对比、污染区域划定等多种方式，可以对跨区域的地区进行数字建模，建立跨区域流域的数据模式，实时水质监测，从污染、侵占范围、污染扩散方向等数字源分析案件危害结果，对涉案两地（或多地）的影响大小进行数据上的预估并加以展示，结合书面协作机制的标准预设，为管辖权的协商与确定提供数据依据。通过数据明析监督和被监督主体，从而确定污染源的边界及其污染范围的跨区域占比，为跨区域协作中的管辖权争议化解提供数据支撑，让“枫桥经验”在检察公益诉讼案件受理领域得到运用。

（二）便于储存、管理庞大的公益诉讼案件证据与线索

“南湖”专案收集的证据，不仅包含了多地的现场照片、调查笔录、物证照片等传统证据，还有运用卫星遥感拍摄的不同时间段、不同区域、不同测算指标的精准图片、视频，容量多达几TB。如果没有强大的数据运算、数据存储管理和遥感技术作为支撑，仅靠人力和传统技术进行收集、运算、分析，既无法满足办案时限的要求，也很难精准把握南四湖的面积等要素。实践中，检察公益诉讼案件的线索收集与调查核实，尤其是对待跨区域的重大案件，图片与文字记录的局限性日益突出，在具体的案件办理过程中利用无人机拍摄、卫星遥感、互联网平台数据等数字技术，可以使公益诉讼案件办理的证据链条更加真实合法有效，能够大大提高案件办理效率。

（三）实现不间断的长期监督，节约司法成本

生态公益诉讼检察案件往往需要检察机关的持续关注，通过公益诉讼“回头看”等专项行动实现长期监督。然而检察人员的精力毕竟有限，且跨区域案件范围较大，持续的人工监督可能会大大降低检察案件的质量。“数字检察”是解放检察机关办案“生产力”的革新契机，通过建立数字平台，构建大数据监督模型，依靠大数据、云计算等数字技术进行不间断对比，让案件线索来源得到数字技术加持，可以实现不间断的长期案件监督。例如，浙江省西湖区生态公益林类案监督模型，通过监督平台自动对比新旧卫星遥感影像，筛选出可疑变化区域，再结合检察机关实地调查，确认了多起公益林被侵占的案件事实[3]。该监督平台的支持大大减少了检察机关调查所耗费的司法成本，真正实现了检察公益诉讼领域的精准监督。

（四）为典型、指导性案件办理提供数据支持

2022年，全国办理的公益诉讼案件数量为19.5万件，其中不乏跨区域案件。运用数字检察思维打造一体化的公益诉讼案件数据管理机制，对案件办理的质量与效率都能提供清晰的数据评估，例如歙县人民检察院在办理古树挂牌保护类公益诉讼案件过程中，与林业部门数据共享前提下，其检察建议制发的精准性和实际效果就从辖区内古树挂牌的现有信息更新（行政机关整改后）中体现出来了。

三、数字赋能跨区域生态公益诉讼检察协作的难点

《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》指出，跨行政区划检察机关改革试点是全面深化改革的重要内容。这为跨区域检察监督提供了新思路。但在非试点地区，跨区域生态公益诉讼办理仍然存在较多难点。

（一）不同地区存在办案理念与办案能力上的差异

受地方文化与城市发展理念等因素影响，不同地方的检察机关会存在倾向“稳中求进”与“争先创新”等不同的办案理念。如果通过数字赋能，利用共通的平台将两地检察机关相互连接，办案思路会产生明显分歧。同样，案件多的地区与案件少的地区，或者说法律实践数量存在差异的不同地区，地方检察机关的整体办案水平会有所不同。

（二）不同地区经济与科技水平的支撑度不同

数字检察的推动离不开经济与科技水平的支持，不同地区的经济与科技水平差异会对数字检察的运用产生影响。经济水平差距较大的两个地区开展跨区域检察协作时，经济发达地区的检察机关将会承担得更多，另一方面，经济的差异也会使不同地区案件的成案标准不同，如黄山市歙县检察院关于非法捕捞刑事附带民事公益诉讼案件是否成案会受到渔获物数量、重量、市场价格的影响，但杭州市淳安县检察院主要侧重是否使用禁用渔具，是否采取“电、毒、炸”的方式等，显然，两地检察机关民事公益诉讼的实际立案标准是不同的。这折射在数字检察的推广应用上，就必然会造成案件线索筛查标准的不一致，尤其在跨区域生态污染类案件中，两地检察机关如果不能协商统一立案标准，或在各自审查的情形下出现一地立案一地不立案的情况，将会引起不必要的负面舆情。

（三）不同地区因保护区规划而产生管理差异

新安江（歙县段）全域均是尖头鱥光唇鱼宽鳍鱲国家级水产种质资源保护区，依照相关法规，全年禁止垂钓，当地相关行政监管部门也做到了严格管控，但过了新安江流域安徽省界后，便不再是保护区，渔民可以进行合法垂钓和捕捞。由于同一流域地方保护监管程度不同，在实践中，该项制度的合理性和合法性遭到了质疑。特别是歙县流域非法捕捞水产品案件时有发生，行政区划的管理差异，可能导致不同区划检察机关启动公益诉讼的标准发生差异，这不符合检察一体化的办案理念。此外，检察机关不应对此类公益诉讼案件（通过垂钓获得少量渔获物的）一诉了之。跨流域生态保护，应充分尊重民众意见，合理设置保护区及其管理标准；毗邻地区要加强沟通协作，统一法律适用标准，增强跨流域生态保护系统性。

（四）跨区域协作机制形同虚设

跨区域生态环境保护，分散治理效果不佳，必须加强跨区域协作，这是有效推进生态系统一体化保护和系统治理的重要途径[4]。跨区域协作机制是成员单位在互信共建的基础上，就跨区域的问题谋求共同解决方案，并以书面协议的方式固定。协作机制的预设，让很多跨区域生态检察公益诉讼案件的办理有章可循。然而，由于落实难度大、程序复杂等原因，多地检察机关的跨区域协作机制未能真正落地，甚至是基本的联络员制度、联席会议制度都未实行，致使案件线索不能及时传递。究其原因，这些机制的运行是以成员单位的具体行为作为构建基础，包含太多主观因素，具有不确定性和不稳定性。此外，公益诉讼属于检察工作的新领域，不论是专业水平还是执法经验都存在很大的专业壁垒[5]，这就增加了检察机关之间及其与其他办案机关之间的协作难度。

（五）地方保护主义严重影响案件的高质效办理

地方检察机关出于照顾地方政府形象的考虑，对社会负面影响较大的案件会尽量“低调”处理，担心因与外地检察机关的协作，可能将问题推向不可控的局面。特别是环境诉讼的被告往往是地方的利税大户，这些为地方财政税收作出巨大贡献的污染企业反而成为地方政府的重点保护对象[6]，这就造成跨区域协作观念和事实上的双重阻碍。但从近些年最高检与环保部关于环保督察线索移交的一体化办理的案件来看，地方上的“遮羞布”已经被揭开，如何利用这个契机，在不造成地方负面舆情的前提下减轻地方政府转型企业、调整产业结构的阵痛，更快、更准地合力提高跨区域生态公益诉讼案件的质效，是检察机关需要思考的新课题。从这个角度来看，数字赋能不仅可以提供简单的数字技术支持检察协作案件办理，也可以用于打通不同行政区划的检察机关的脉络，共建检察一体化系统平台。

四、数字赋能跨区域生态公益诉讼检察协作的路径

（一）转变办案理念，通过检察协作推进数字检察

由于跨区域案件的特殊性，学界一般认为可以通过制定上位法，或通过上级协调等方式解决跨区域生态公益诉讼检察的难点问题。如有学者认为可以建立公益诉讼特别程序，赋予检察机关跨区域调查权 [10]。然而，这其实还是观念上存在桎梏，并未跳出传统检察案件办理的思维模式。数字检察为打破这种桎梏提供了一个便捷有效的路径。数字检察办案理念从某种意义上是东部经济发达地区办案理念的总结提炼和升华，因而在司法实践中，中西部检察机关对数字检察往往较为陌生。这就对基层检察单位人员办理案件提出了新要求，必须及时转变办案理念，解放思想，进一步将“数字检察”融入检察案件办理过程。此外，在技术上，部分检察机关推进落实数字检察也存在一定障碍。为了解决上述问题，在“检察一体化”理念指导下，在原有《“新安江·千岛湖”一体化保护检察公益诉讼协作机制》的基础上，两地检察机关增添了数字检察相关业务协作等内容，为各地共享数字检察发展成果提供了示范。

（二）争取上级检察机关与地方党委、政法委的协调与支持

一般来说，根据案件办理相关规定，涉及跨区域的案件、事件都存在共同上级办理（裁定）的制度。实践中，地方检察机关建立跨区域数字检察协作时，的确离不开上级检察机关的指导与支持，这种支持不仅是制度、机制、经费、人员、技术构建上的，还有协调地方关系、统一办案理念与思路的指导。这就要求在更高层次上协调不同地区案件的办理，建立检察一体化的工作机制。这有助于实现检察资源的有机整合，推动检察机关办案职能与监督职能的有效衔接，强化检察机关内部的监督制约机制[8]。当然，还需要完善与之配套的跨区域公益诉讼的司法审判制度，提供有效的生态环境跨区域司法保护[9]。另外，各级党委、政法委作为领导机关，应发挥与不同地区行政机关、检察机关的沟通协调优势，为数字检察，乃至“数字法院”“数字公安”的落地，做好机制协调、数据来源共享等方面的基础性工作。

（三）深化跨区域检察协作中的数据资源共享机制

2021年11月，《浙江省政法机关执法司法信息共享工作办法（试行）》出台，标志着地方检察机关在外部数据资源共享方面取得制度性突破[10]。但不同地方检察机关的科技支撑与经费保障力度存在差异，从宏观上来说，从数字检察的宏观战略考虑，持续存在的差距可能会阻碍数字检察跨区域协作工作的推进。因此，应由经济科技水平发达地区的检察机关承担监督平台的搭设费用，后期养护、调试以及数据来源费用仍应由各个地方检察机关独自承担，换言之，就是要深化跨区域（检察）协作中的数字资源共享机制。当然，数据资源共享建设还必须考虑数字安全，这是总体国家安全观的重要组成部分。从调研的情况来看，如江浙沪等地，除检察机关外，行政机关数字化应用已经十分普遍，当地检察机关建立数字监督模型不必过多担心数据来源问题（基本无需支付相应数据来源费用），大数据平台技术较为成熟，有可供跨区域协作的检察机关租用或免费使用的基础。如果有相对运行成熟的大数据监督模型，也可以由最高检统一优化发布，供全国检察机关选择使用。

（四）以案件数据为支撑明确案件成案标准、提交修法意见

立案标准除了情节评估外，更多还要设定具体的数额标准，这就离不开大量案件数据的支撑。通过大数据、云计算等数字技术对所收集整理的案件数据进行充分计算、分析，才能得出更具科学性的地方立案标准、起诉标准。如黄山地区，对“非法捕捞水产品罪”是否提起刑事附带民事公益诉讼的标准不统一，并且标准的确定往往还需要检察机关与当地渔政部门协商。同样，对于检察协作中发现的不合理的地方性法规、标准及适用相关问题，也可通过数字技术收集相关数据，从而为立法、修法的建议提出更充足的实证依据。例如，黄山市新安江流域可以结合区域河流内的鱼苗数量监测，及时调整禁渔期、禁渔区，从而实质性地化解因“一刀切”造成的民生与生态保护之间的矛盾，有效减少非法捕捞水产品等相关案件的发生，使新安江生态环境保护与群众生活需求和谐共生。

（五）完善数字检察监督模型的实用功能

检察机关并非科研机构，在数字检察的设计和运用上不可避免地存在短板，尤其在当下各地独立建设数字检察监督模型的阶段，数字检察监督模型的功能和数据来源种类往往存在差异。如运用类“GPT”技术，将线索自动整理生成报告的功能；依据关键词，检索异地地名、物种，向跨区域检察机关移送线索的功能；通过卫星遥感对破坏生态环境类案件线索的监测功能等。上述功能，有的地区数字检察监督模型已经初步实现，有的地区还在探索。这就需要在宏观上，由最高人民检察院和相关科研院所对当下数字检察监督模型进行完善，或者有针对性地对某一领域的数字检察监督模型进行研发，也需要最高人民检察院适时出台相关法律监督数字模型指导意见，对全国各地检察机关数字检察工作给予规范和指引。

五、结语

在传统检察办案理念指引下，跨区域案件往往缺乏统一有效的沟通协调机制，导致跨区域生态环境公益诉讼案件协作办理存在较多难点。以往研究大多停留在“规范解决规范”的思维上，未跳出纸面思维模式。本文从数字赋能的视角出发，探讨数字赋能跨区域生态环境公益诉讼案件的协作办理问题。新安江、千岛湖流域是全国首个跨省流域生态补偿机制样板区，也是生态环境检察公益诉讼的重要领域。数字赋能跨区域生态检察协作，可以为浙皖两省跨流域公益诉讼协作机制提供新机遇，也能带动两地数字检察办案理念的革新，并将其有效融入检察办案的过程中。

参考文献：

[1]李俊杰，窦皓.一条江，打开人们思想文化空间[N].人民日报，2023-8-30（01）.

[2]徐胜萍，曾佳.论环境资源案件跨区域集中管辖制度的完善[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2017（1）：119-124.

[3]范跃红，方利利.从大海捞针变成精准出击[N].检察日报，2023-06-11（02）.

[4]祁瑛.青海果洛：跨区域协作护大江大河安澜[N].青海法治报，2023-01-13（03）.

[5]上海市人民检察院第三分院课题组.跨区划检察公益诉讼机制研究[J].中国检察官，2020（4）：44-49.

[6]王灿发，冯嘉.我国环境诉讼的困境与出路[J].环境保护，2016（15）：11-14.

[7]郭超，吕俊岗.检察公益诉讼+技术融合办案新模式探索：以南四湖专案办理为例[J].人民检察，2022（12）：31-33.

[8]陈文聪.检察一体化问题研究[J].法律科学（西北政法大学学报），2023（2）：164-176.

[9]马芳.生态环境跨区域司法保护研究：以祁连山国家公园为例[J].青海民族大学学报（社会科学版），2022（2）：124-130.

[10]余钊飞.数字检察的梯次配置及纵深功能[J].法律科学（西北政法大学学报），2023（4）：94-103.

An Analysis of the Difficulties in Digital Empowerment of Cross regional Ecological Public Interest Litigation and Prosecutorial Cooperation

——Taking the ecological protection of the Xin'an River Basin （Shexia County， Chun'an section） as the focus

ZHU Hexiang， WANG Qilong， ZHU Xinyu

（1. Huangshan People's Procuratorate， Huangshan， Anhui 245000， China; 2. She County People's Procuratorate， Huangshan， Anhui 245200， China; 3. School of Law， Anhui University， Hefei， Anhui 230009， China）

Abstract： The Xin'an River and Qiandao Lake basins are the first cross provincial ecological compensation mechanism model areas in China， and are also important areas for ecological environment prosecution and public interest litigation. They are also unique challenges in ecological governance for major countries. However， cross provincial ecological environment public interest litigation cases involve a wide range of interests， complex stakeholders， unclear jurisdiction， and lack of normative guidance， leading to certain obstacles in cross provincial cooperation of ecological prosecutions in this basin.

Keywords： digital prosecution; ecological prosecution; public interest litigation; cross regional collaboration