新中国成立75年来高等学校学生资助政策的演进、特征与展望

陈荣桂 陶林 齐鹏

摘要：新中国成立75年来我国高等学校学生资助政策经历了免收学费加人民助学金、人民助学金和人民奖学金并存、奖学金加贷款、混合资助体系初步形成、完善的多元混合资助政策体系基本建立、中国特色高质量资助体系全面发展等六个阶段。资助政策的发展呈现四个方面特征：资助理念从普惠向注重效益和激励转变，资助主体从单一政府管理向社会各方参与转变，资助对象从全体学生向聚焦家庭经济困难学生等转变，资助形式从单一资助向多元混合资助转变。新发展阶段，高等学校学生资助工作将会持续完善优化：资助政策重点将从保障型向发展型转变，资助工作供给侧改革将有助于提升资助工作效能，学生资助的社会投入和有偿资助的结构比将更趋合理，资助工作制度建设将更加完善。

关键词：高等学校；学生资助政策；演进；特征；展望

中图分类号：G520            文献标识码：A          文章编号：1672-4437（2024）02-0029-06

新中国成立75年来，高等教育为促进人才强国、科技强国建设，助力脱贫攻坚，实现国家经济社会发展和综合国力提升作出了巨大贡献。这个过程中，国家制定实施的高等学校学生资助政策为促进教育公平、稳定人才供给起到了显著的保障作用。新时代，高等学校学生资助工作也步入新发展阶段，回顾新中国成立以来我国高等学校学生资助政策的发展演进及基本特征，对准确把握资助政策理念、价值、发展脉络，推进高等学校学生资助向更高质量发展具有十分重要的意义。

一、历史演进

20世纪90年代末，随着我国高等学校扩招，高等教育从精英化向大众化、普及化转变，高等学校在校生人数快速增长，高等学校学生资助政策问题迅速成为学界、政策制定者等关注的热点话题。围绕贫困生认定、资助工作实施、资助育人、助学贷款运行机制、中外资助工作比较、资助体系构建等研究逐渐兴起，但关于高等学校学生资助政策的研究总体不多。已有研究，根据研究的政策起点和时间跨度不同，大致可分为三类：一是以中国共产党建立为起点。孙涛借助历史制度主义分析视角将我国高等学校学生资助政策演进分为五个阶段：公费教育制度阶段（建党之初--新中国成立前）、免费加人民助学金制度阶段（新中国成立之初--1982年）、人民助学金与奖学金并存阶段（1983年--1986年）、以奖学金为主阶段（1987年--1998年）、以政府为主导的多元混合资助体系（1999年至今）[1]。二是以新中国成立为起点。张小娟等人以具体政策的变迁为分析视角，将我国资助政策的演进分为三个主要时期，人民助学金时期（1949—1982年）、奖学金政策为主时期（1983-1998年）、政府为主的多元混合资助政策时期（1999年至今）[2]。三是以改革开放为起点。曲绍卫等人根据商品经济和社会主义市场经济不同发展阶段特征，将我国学生资助政策的演进分为四个阶段：分别为初期建设阶段（1978-1991年）、探索阶段（1992-1999年）、改革深化阶段（2000-2011年）、成熟完善阶段（2012年至今）[3]。

研究高等学校学生资助政策的历史演进需要将之放到当时的社会大背景下去进行梳理，需要与其时社会政治经济体制改革、高等教育发展与改革、国家相关重大政策节点联动，进行系统分析。基于此，本研究将我国高等学校学生资助政策历史演进分为六个阶段。

（一）免收学费加人民助学金阶段（1949-1982年）

新中国成立之初，各项工作需要从全国层面着手进行顶层设计。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确，要有计划、有步骤地对旧的教育制度、内容、方法进行改革，标志着新中国教育建设事业的起步。此时，我国的高等学校资助政策基本沿用以前在解放区实行的公费教育制度。主要政策依据是1941年5月颁布的《免费公费生条例》、1949年7月颁布的《东北区高等学校学生人民助学金暂行条例》和1949年8月颁布的《关于整顿高等教育的决定》。1952年7月，原政务院印发《关于调整全国高等学校及中等学校人民助学金的通知》、教育部印发《关于调整各级各类学校教职工工资及学生人民助学金标准的通知》，统一了人民助学金的发放标准，明确了评定程序。两个文件的出台，标志着新中国高等教育免费教育加人民助学金的学生资助政策的确立。制度的出台也对百废待兴的新中国培养建设人才起到了积极的促进作用。除对资助标准和资助比例进行相应调整外，1966年之前人民助学金政策没有作大的调整。“文化大革命”期间，在校的高等学校学生仍然继续按照之前政策发放人民助学金，对从工农兵中选拔推荐的免试入学学生实施全面资助，享受生活费资助。1977年全面恢复高考后，人民助学金制度也正式恢复。

（二）人民助学金和人民奖学金并存阶段（1983-1986年）

1983年7月11日，为促进高等学校学生全面发展，激励学生成长为“四化”建设的专门人才，教育部和财政部联合印发了《普通高等学校、专科学校人民助学金暂行办法》和《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》，在实行人民助学金政策的同时，增设人民奖学金。1984年，普通高等学校正式开始招收委培生，培养费由学生本人或其委培单位缴纳。1985年5月27日，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确提出改革大学招生的计划制度，高等学校在国家计划招生指标外，可以继续招收委培生，同时，还允许招收少量自费生，自费生需要缴纳一定数量的培养费。1986年6月2日，《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的报告》由国家教委、财政部呈报给国务院，提出改革人民助学金制度，建议将之调整为奖学金制度加学生贷款制度。次月，国务院同意并批转此报告。实施了34年的人民助学金政策正式宣告结束。

（三）奖学金加贷款阶段（1987-1991年）

1987年7月，《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》出台，明确要求各高等学校自当年起实行奖学金制度，同时实行学生贷款制度。其中，奖学金分为优秀学生奖学金、专业奖学金和定向奖学金。文件还规定了各类奖学金的等级、发放标准、发放比例。贷款制度明确规定了贷款的申请条件、限额、控制比、申请的程序和办法、偿还办法等。1987年10月，党的十三大召开，明确指出发展科技、振兴经济、推动社会进步，关键在于提高劳动者素质和培养大量合格人才，强调必须坚持把发展教育事业放在突出的战略位置。这一阶段，除奖学金政策进一步完善，发放类别、等级等要求进一步细化外，学生贷款制度正式全面实施，学生资助体系进一步丰富。在强调发展教育，改变技术落后、管理落后状况，着力提升劳动者素质的同时，学生和家庭参与高等教育成本分担的格局初步形成。

（四）混合资助体系初步形成阶段（1992-2005年）

随着经济体制、政治体制改革的深入，教育需要建立起与之相适应、相匹配的新体制，通过教育改革促进教育事业发展，提高教育质量和办学效益。1992年，党的十四大明确提出：“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”“各级政府要增加教育投入”[4]。1993年2月13日，《中国教育改革和发展纲要》提出要积极推进高等学校招生和收费改革。此后，为保障家庭经济困难学生上学，国家资助政策不断增加和完善。1993年8月，国家教委、财政部联合发文，从组织领导、机构设置等层面对高等学校勤工助学工作提出了明确要求。1994年5月，两部门又联合印发《关于在普通高校设立勤工助学基金的通知》，后续相关政策又对经费的划拨、勤工助学时长和报酬等作了完善。1994年9月，专业奖学金标准调整。1994年9月26日，《普通高等学校研究生奖学金办法》出台，鼓励个人和国内外企业在高等学校设立研究生奖学金。1999年6月，《关于国家助学贷款管理的规定（试行）通知》出台，此后国家助学贷款政策一直在不断完善。此外，教育部、财政部下发通知，要求对特困学生，除执行现有的各项资助政策外，还要执行规定的学费减免政策。1999年，高等学校大规模扩招的序幕正式开启，伴随着高等学校招生并轨改革的完成，学生缴费上大学在全国高等学校全面推开，如何保障家庭经济困难学生顺利入学、完成学业成为高等学校的一个新问题。在清华大学试点的基础上，2000年教育部等三部委在当年高等学校招生收费的有关政策文件中明确要求，所有高等学校必须建立“绿色通道”制度，确保被录取的家庭经济困难学生顺利报到入学就读。2002年，教育部、财政部印发《国家奖学金管理办法》，规定从当年起资助成绩优秀的家庭经济困难的本专科学生，每年4.5万人，其中一等奖每人每年6000元，二等奖每人每年4000元。2005年，《国家助学奖学金管理办法》出台，其中关于助学金的要求，规定从当年起每年资助特别贫困学生53.3万人，每人每月150元，每年按10个月发放。这一时期，各级各类社会奖助学金项目也逐步设立，对高等学校学生资助工作形成了有益补充。

（五）完善的多元混合资助政策体系基本建立阶段（2006-2011年）

2006年10月16日，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“坚持教育优先发展，促进教育公平”“完善高等教育和高中阶段国家奖学金、助学金制度，落实国家助学贷款政策，鼓励社会捐资助学”[5]等总体要求。2007年5月13日，国务院印发《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，明确“从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题”[6]，提出资助工作体系化建设的具体内容，如完善国家奖助学金制度，增设国家励志奖学金，教育部直属师范大学新招收师范生实行免费教育。进一步完善和落实国家助学贷款政策，对国家助学金贷款风险补偿、学费减免、勤工助学、校内无息借款、特殊困难补助、校内奖助学金、社会捐资助学等涉及资助工作体系化建设的总体工作提出了具体指导意见和要求。此后，教育部等多部门就高等学校学生资助体系建设出台了一系列与之配套的高等学校学生资助政策，至2011年，各类资助标准也陆续调整提高。高等教育完善的多元混合资助政策体系基本建立。

（六）中国特色高质量资助体系全面发展阶段（2012年至今）

党的十八大明确提出，要“大力促进教育公平，合理配置教育资源”“提高家庭经济困难学生资助水平”。2012年5月，国家使用专项彩票公益金设立新生入学资助项目，帮助中西部地区家庭经济特困大学生解决入学路费和短期生活费。2012--2013年，教育部、财政部先后印发《研究生国家奖学金管理暂行办法》《研究生国家助学金管理暂行办法》《研究生学业奖学金管理暂行办法》，进一步完善了高等教育阶段学生资助政策体系。2013年8月，财政部、教育部、总参谋部印发《高等学校学生应征入伍服义务兵役国家资助办法》，扩大服义务兵役大学生国家资助范围。2015年，三部门又联合出台文件，要求对直接招收为士官的高等学校大学生实施国家资助。围绕高质量资助体系建设，党的十九大、二十大又先后提出“健全学生资助制度”“完善覆盖全学段学生资助体系”的资助工作战略要求。2017年12月，中共教育部党组印发《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》，明确提出构建“资助育人质量提升体系”“全面推进资助育人”，通过创新育人方式等构建发展型资助体系。2018年9月，教育部、财政部联合印发《高等学校勤工助学管理办法（2018年修订）》，进一步提供学生勤工助学酬金标准、规范勤工助学工作管理。同年10月，教育部联合多部门印发《关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，对各学段家庭经济困难学生认定的对象、原则、程序等作了明确规定。2020年7月，教育部等多部门联合印发《关于调整完善国家助学贷款有关政策的通知》，延长还本期限、贷款利率。2021年、2022年助学贷款额度又进一步调整提高。关于退役士兵教育资助，2021年7月，退役军人事务部、教育部等7部门联合印发《关于全面做好退役士兵教育培训工作的指导意见》，明确减免额度等。经过十余年努力，具有中国特色的高质量资助体系已全面形成。一是巩固了政府主导、学校和社会广泛参与的“三位一体”资助格局。各级政府持续加大财政投入，各类学校从事业经费中提取一定比例用于资助，社会各方面积极踊跃捐资助学。二是形成了 “普惠、助困、奖优、引导”复合型资助模式。普惠体现公益性，助困体现公平性，奖优体现激励性，引导体现导向性。三是探索建立了“政府主导，教育主办，开发性金融支持”的助学贷款发展之路。为千万家庭经济困难学生平等接受高等教育，实现人生梦想助力。四是高等教育学生资助工作机构和队伍建设全面完成，资助宣传、资助实施、资助育人、资助考评、资助监管等政府“一管到底”的保障能力显著提高。五是资助工作的内涵不断提升。围绕立德树人根本任务，学生资助更加重视发挥资助工作的育人功能。突出培养学生的自强自立精神、诚实守信品质、爱国奉献品德，以及健康身心、创新能力、专业本领等，促进学生全面发展。

二、基本特征

回顾新中国成立75年来我国高等学校学生资助政策的演进可以发现，我国高等学校学生资助政策在资助理念、资助主体、资助对象、资助形式四个维度存在典型特征。

（一）资助理念：从普惠向注重效益和激励转变

在新中国成立后的很长一段时间内，我国实行的是高度集中的计划经济政策，与之相对应的，高等教育实行的是免费上大学、统包统分的人才培养政策，为保障学生学习生活，还统一给学生发放人民助学金。早期的高等学校学生资助政策强调标准一致，覆盖全体学生，普惠性、保障性的高等学校学生资助政策对促进高等教育为新中国社会主义现代化建设培养一大批优秀的专门建设人才起到了很好的保障作用。此后，虽然考虑到少部分学生家庭经济较好，1955年8月将全部发放改为部分发放，但发放的比例仍在70%以上。1983年7月11日，人民奖学金试行，评定比例为10%—15%，人民助学金根据院校不同也略有调整，农林、师范等相关院校发放比仍为100%，煤炭、地质等相关院校发放比为80%，其他各类院校发放比为60%。1984年《高等学校接受委托培养学生的实行办法》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，高等学校开始招收少量委培生，收取一定数量的培养费。高等教育发展过程中，在坚持普惠性原则的同时，效益和激励因素成为资助政策关注的因素。1999年，招生并轨改革全面完成后，高等学校普遍实行缴费上大学，普惠性学生资助政策全面结束，国家完善优化高等学校学生资助体系，重点向保障家庭经济困难学生入学就读转变，鼓励家庭经济困难学生通过勤奋学习、勤工助学、积极劳动等获取各类资助和支持。

（二）资助主体：从单一主体向多主体参与转变

新中国成立初期，我国各项体制机制建设尚处于初始阶段，高等学校学生资助政策没有很好的先例可循。计划经济体制下，较长一段时间内，我国高等学校学生资助工作一直都是由政府通过自上而下的行政手段统一管理实施。1987年《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》实施，学生家庭经济确实困难的，可以申请不超过300元的无息贷款，由家长担保、家长所在单位或者所在人民政府审核，国家发放。学生和家庭作为高等教育资助体系参与方的雏形开始出现。1999年高等学校扩招，当年《关于国家助学贷款管理的规定（试行）通知》发布，规定了贷款的申请程序、办理、还款要求、利息的补贴等，同时，明确说明特困生贷款到期无法收回部分，由学校和学生贷款管理中心共同负责偿还。自此，商业银行正式成为高等教育学生资助体系的重要参与方之一。随着高等教育的不断发展，社会团体、企事业单位、个人陆续通过在高等学校设立奖助学金等形式参与学生资助工作，我国高等学校学生资助体系社会各方参与格局基本形成，并不断得到完善和加强。

（三）资助对象：从全体学生向聚焦家庭经济困难学生等转变

资助对象的转变是资助工作变迁的重要特征。新中国成立伊始，高等教育规模小，加之人民整体生活水平不高，国家实行免费上大学加覆盖全体学生的人民助学金政策。随着经济社会的逐步发展，少部分学生家庭经济好转，国家开始动态调整人民助学金发放比例，直至1986年该项政策正式结束。高等学校本专科学生的贷款制度和勤工俭学政策的出台和完善，标志着我国高等学校资助政策的转向。此后，为保障教育公平，确保每个家庭经济困难学生能顺利完成学业，国家资助政策重点聚焦家庭经济困难学生。2013年，习近平在湘西考察期间首次提出“精准扶贫”工作要求，指出扶贫工作要做到精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。精准扶贫思想的提出对国家脱贫攻坚工作和教育领域扶贫工作均具有十分重要的指导意义[7]。此后，高等教育相关资助政策体系均对工作具体实施过程中对象识别精准、措施帮扶精准、管理措施精准、考核评价精准等提出了更高要求。2017年，教育部、财政部等四部门联合下发通知，要求进一步深入落实高等学校学生资助政策，明确要“进一步提高资助精准度”[8]，将农村特困救助学生、农村低保家庭学生、烈士子女、孤残学生等作为重点资助对象。

（四）资助形式：从单一资助向多元混合资助转变

新中国成立75年来，我国经济社会发展和高等教育发生了翻天覆地的变化。我国的高等学校学生资助形式也发生了结构性变化，从最初的免费上大学加人民助学金发展到现在的多元混合资助。除资助对象实现从博士研究生到专科生的多层次覆盖外，资助形式也更加丰富。政府层面，如国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、退役士兵教育资助、毕业生基层就业学费补偿贷款代偿等；政府主导的金融机构层面，如助学贷款；高等学校层面，如新生入学奖学金、学校奖学金、学校励志奖学金、研究生“三助”岗位津贴等；社会层面，如社会团体、企事业单位、个人设立的各类奖学助学金。

三、未来展望

新发展阶段，在朝着第二个百年奋斗目标奋进的新征程上，富有中国特色的高等学校学生资助政策体系将会不断得到完善，从而推进资助工作和资助育人高质量发展。

（一）贯彻精准化理念，资助政策重点将从保障型向发展型转变

精准资助理念将成为贯穿资助工作全过程的关键要求。当前高等学校贫困生识别认定、帮扶、管理等过程中各类影响因素众多，资助工作还存在着不够精准的情况，影响着资助公平、资助效用和资助价值最大化的实现。精准资助理念，具体体现在政策的精准、措施的精准、方法和内容的精准等方面，贯穿资助工作全过程，这势必会大大提升资助工作的绩效和实效。资助理念的转变将推进资助工作政策和范式的转变。《2021年中国学生资助发展报告》显示，当年不含高等学校从事业收入中提取的资助资金和社会团体、企事业单位及个人捐赠，高等学校学生资助资金中国家财政投入和银行贷款投入两项就达850多亿元[9]。以资金投入为主的保障型资助体系已经能较好地满足资助工作基本需求，但也应该看到，当前资助工作还存在一些不合理的现象。一是与西方发达国家相比，当前我国高等学校无偿资助占比偏高，滋生少部分学生“等靠要”的负面思想；二是家庭经济困难学生多样化发展需求凸显，如自强自立人格品质、专业能力、职业能力等。为此，学生资助工作从保障型向发展型转变已成趋势。

（二）坚持正确育人导向，资助工作供给侧改革将有助于提升资助工作效能

传统的学生资助工作强调国家的宏观政策规范、指导与支持，高等学校负责具体落实，对资助对象的准确需求考虑不足，资助工作的精准性、目标性不突出。在发展型资助实施过程中，高等学校要深化资助工作供给侧改革。当前高等学校资助工作的供给侧，主要是指为资助工作提供政策、资金和服务的供给方，分别为政府、高等学校和部分社会第三方。资助工作供给侧改革，须从提高资助工作供给质量的角度出发，用改革的办法推进资助工作结构调整，矫正资助工作中的要素配置扭曲、错位现象。在要素领域全面深化资助工作改革，消除无效供给，解决资助供给方式简单、单一现象，增加有效供给，丰富资助供给结构和供给内容，科学统筹好资助工作各要素之间的结构关系和运行方式。高等教育的重要职能是培养人才，高等学校资助工作供给侧改革应回归到资助工作和立德树人的本质要求，遵循大学生成长发展规律和发展型资助目标要求，准确把握贫困学生多样化资助需求，从资助工作理念、机制、政策、举措、保障等方面综合考量，破除当前制约资助工作效能提升和资助目标、价值实现的障碍和阻力，扩大资助的有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高资助工作实效，实现资助工作高质量发展和资助效能质的提升。

（三）倡导多元主体参与，学生资助的社会投入和有偿资助的结构比将更趋合理

目前，我国的学生资助资金总体还是以国家财政投入为主。《2021年中国学生资助发展报告》显示，全国1450.40亿元资助资金中，各级财政投入占比56.49%，银行发放助学贷款占比29.71%，高等学校从事业收入中提取并指出的资助资金占比12.65%，社会团体、企业事业单位、个人投入占比1.15%[9]。这一方面体现了国家对高等教育的高度重视，关注困难学生群体，保障教育公平；但另一方面，在总资助资金中企事业单位、社会团体和个人捐助的资金占比极低。这与当前世界多元资助体系的主流趋势是不一致的。高等教育为社会各行各业的发展提供了重要的人才和智力支撑，根据教育成本分担理论，作为受益方的社会行业企业等理应为高等教育发展提供必要的成本分担。需要“构建常态化、制度化的参与渠道，充分发挥社会力量在教育精准扶贫中的能动性、创造性”[10]。随着资助工作的推进，以及社会捐助体系的不断完善，资助资金支撑多元化的发展趋势将会日益明显，非财政资金投入占比将会显著提升。

（四）强化资助工作规范化，资助工作的制度建设将更加完善

《中国教育现代化2035》提出要“推进教育治理体系和治理能力现代化建设”[11]，学生资助政策体系建设是实现高等教育治理体系和治理能力现代化建设的重要保障。《中华人民共和国高等教育法》对高等学校资助工作和学生受资助的权利义务等进行了规范，作为指导高等教育规范运行的一部单行教育法，对学生资助这一专项工作不可能作出尽善尽美的规定。从推进高等学校学生资助工作长远稳定运行角度看，有必要出台与之配套的法律法规，对学生资助制度进行完善，进一步明确资助工作的主体与职责权利、机构的设置与运行、资助对象的精准认定、资助工作的绩效评价与监督等。高等学校也要进一步完善相关政策，规范资助实施程序，如贫困生认定、退出、失信处理、各类资助的申请评定、资助育人的举措融合和协调联动等。

参考文献：

[1]孙涛.建党一百年来我国高校学生资助政策变革的历程、逻辑与展望[J].教育科学，2021（7）：9-25.

[2]张小娟，孙邦华，王聪颖，等.新中国成立70年学生资助国家政策的演变[J].北京教育（高教），2019（10）：56-60.

[3]曲绍卫，王皓，时嘉琪.大国教育公平：中国学生资助政策改革四十年回顾与展望[J].教育经济评论，2018（6）：14-30.

[4]江泽民.加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利[M].北京：人民出版社，1992：31-32.

[5]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2006：12-13.

[6]国务院.关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见[EB/OL].（2007-05-13）[2024-02-03]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1443/moe_1581/tnull_25268.html.

[7]陈荣桂.精准化理念下高校资助工作的现实困境及提升机制研究[J].泰山学院学报，2020（6）：109-113.

[8] 财政部，教育部，中国人民银行，等.关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知[EB/OL].（2017-04-12）[2023-02-03].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-04/12/content_5185270.htm.

[9]2021年中国学生资助发展报告[EB/OL].（2022-09-05）[2024-02-03].https：//www.xszz.edu.cn/n85/n168/c11046/content.html.

[10]姚松，曹远航.70年来中国教育扶贫政策的历史变迁与未来展望：基于历史制度主义的分析视角[J].教育与经济，2019（4）：12-18.

[11]中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》[N].人民日报，2019-02-24（01）.