联合国：《塑料公约》结束第四轮谈判会议

潘鑫

当地时间2024年4月23日至29日，关于制定一项关于塑料污染（包括海洋环境）的具有法律约束力的国际文书（以下简称《塑料公约》）的第四次政府间会议在加拿大渥太华举行。本次会议的主要议题是基于各国在前三次会议的提议形成的公约草案。

《塑料公约》草案概览

目前，《塑料公约》谈判委员会颁布的草案案文共六编。第一编为公约的序言、目标、定义、原则和范围。第二编为公约最重要的规制塑料污染实体内容：其一，公约要求缔约国开展合作，查明现存塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）；其二，公约要求构建生产者延伸责任制度，规制初级塑料聚合物、引起关切的化学品和聚合物、可避免的问题塑料产品，包括寿命短和一次性塑料产品以及有意添加的微塑料等物质在其整个生命周期中的排放和释放，并完善塑料生产、流通和消费过程中的透明度、跟踪、监测和标签等机制；其三，考虑到不同国家的需求，第二编引入了缔约方提出要求后可以享受的豁免，各国按照其各自的能力采取措施优化塑料产品的设计、成分和性能以及研发非塑料代用品、废物管理、公正过渡等机制；其四，第二编尝试列入了与前述的化学品（可能包括聚合物）和产品以及塑料废物的贸易有关的措施的条款。第三编主要涉及公约的供资机制、能力建设、技术援助和技术转让问题。第四编主要规定了各国的行动计划、履约和遵约、报告进展、定期评估、国际合作、信息交流、教育和研究、开发及利益相关方参与机制等内容。第五编主要为行政性条款，对理事机构、附属机构、秘书处的组成作出了规定。第六编为公约未来可能纳入的八项附件。

重点案文争议重重

第二编作为公约最核心的部分，也是争议最多的部分，主要集中在以下方面：

第一，各国针对第1条“初级塑料聚合物”，提议了三种方案：1.不设置条款。2.设置具有强制性义务的条款。3.设置以自愿义务为基础相互的条款。支持第三种方案的国家认为应当在条款中补充“在可信赖和负担得起的替代品可用的情况下”的表述，保证条款的弹性。为了更好地确定该条的立法方案，弥合各国的分歧，部分代表团提议各方参照公约草案第四编第3条报告进展的相关条款，向秘书处提交有关主要塑料聚合物的年度生产、进口和出口的统计数据。

第二，有国家反对设置第2条“引起关切的化学品和聚合物”。而支持设置该条款的国家对该条款的具体内容提出了诸多建议：1.有国家认为该条的效力应当通过附件A“初级塑料聚合物以及引起关切的化学品和聚合物”中列出的清单控制或管理化学品、化学品组合和聚合物，并通过反映在国家计划中的国内措施实施于所有缔约方。2.有国家提议在附件A中概述两个清单，区分应该禁止/消除的塑料中的化学品以及应该避免和减少使用的化学品。

第三，有国家在第3条“可避免的问题塑料产品，包括寿命短和一次性塑料产品以及有意添加的微塑料”方面，提议制定一个全球性的标准，其中可以包括一份受禁止／减少／淘汰措施约束的产品清单。然而，另一些国家不赞成这一提议，而是呼吁由国家制定具体的措施。这是因为目前各国没有统一的“可避免的问题塑料产品”的定义，很难制定和落实统一的标准。有国家指出，一些短寿命塑料具有高回收率，既不应被视为可避免的问题塑料产品，也不应被定义为塑料污染。为了减少各国在定义上的分歧，有国家提议，在第五届会议召开之前进行中期工作以制定有关问题和可避免的塑料产品定义的标准。亦有国家建议将“可避免的问题塑料产品”改为“公约规定的产品”，由各国决定哪些塑料产品属于第3条的规制范围。此外，还有一些国家呼吁为微塑料和纳米塑料设立一个专门的条款而不是仅作为第3条附款2。

第四，各国针对第6条“非塑料替代品条款”亦存在分歧。有国家反对设置该条款，认为这超出了《塑料公约》的授权范围，有国家认为应当在第二编第9条的废物管理部分处理相关问题。支持单独设置该条款的国家也对条款的具体内容提出了诸多建议：1.非塑料替代品应当具有安全、环保和可持续的特性，各国应当避免使用对环境、经济、社会、文化或人类健康产生不良影响的替代品。2.非塑料替代品必须在整个生命周期接受包括环境、经济、社会、文化和人类健康方面的评估。为此，可能需要制定全球性的非塑料替代品的标准。3.应考虑将促进重复利用的技术和服务作为非塑料替代品之一。

第五，针对第7条生产者延伸责任（EPR），各国也存在不同意见。有国家不赞成引入生产者延伸责任制度，这一观点考虑到了生产者延伸责任制度可能对发展中国家的经济、粮食安全以及贸易产生不利影响。赞成引入生产者延伸责任制度的国家就制度的具体构建存在不同意见：一些国家呼吁制定全球生产者延伸责任方案，另一些则提倡在附件中列出自愿性指导方针，由各国自行制定具体的生产者延伸责任。

第六，第9条b项“规制塑料渔具的规定”也是本次大会争议较多的问题，各国对有关渔具的规制问题主要有以下提议：1.不对渔具作出任何特殊规定，但在《塑料公约》的其他相关条款中创建一个行业性的计划，相关行业应当包括渔业。2.为渔具设置独立条款。3.将渔具纳入第二编第8条“塑料在其整个生命周期中的排放和释放”的一部分进行规制。4.将渔具纳入第二编第9条的“废物管理”部分进行规制。支持为渔具设置条款的国家提议在具体条款加入以下表述：治理“遗失和损坏”的渔具，呼吁“减少和消除”由塑料制成的渔具成为遗弃物、遗失或其他方式丢弃的问题，以及应对由于渔具遗失或损坏而产生的污染。

除第二编外，各国还对其他部分的实体内容展开了谈判。其中争议较大的部分为第三编资金和技术援助机制部分。各国暂时无法在如何设立资金机制、如何进行技术援助以及资金和技术援助应为强制性还是自愿性等问题上达成一致。尽管资金和技术援助是《塑料公约》吸引各国尤其是发展中国家参与塑料污染治理的重要基础，但在目前第二编实体条款尚未达成一致的情况下，各国就第三编的内容达成一致还不够现实。

《塑料公约》延期通过恐成定局

本次会议于当地时间2024年4月30日凌晨3：17正式结束。根据原定计划，各国应当在2024年底前完成谈判。然而，塑料污染成因复杂，涉及多方利益，加上不同国家在治理塑料污染方面的动机和能力的不同，各国恐怕很难在2024年11月举办的第五次会议上敲定公约的最终文本。

不可否认的是，塑料污染已经对全球环境造成了严重的损害。各国必须正视这一事实，尽快就治理塑料污染的具体条文达成一致，并充分履行治理塑料污染的国际法义务，勠力同心，保护环境，实现可持续发展。

（作者系华东政法大学国际法专业博士研究生）

编辑：黄灵    yeshzhwu@foxmail.com