“产—城—人”融合与高质量发展导向的社会治理研究与探索

蓝宇蕴 黄泽深

摘要：广东省佛山市南海区狮山镇以“产—城—人”融合与高质量发展为导向，探索出经济发展、城市发展与人的发展有机结合的社会治理“狮山模式”。该治理模式的核心意涵是，狮山镇在区域性的产业增长、城市建设和人的进步之多重复杂关系中，通过多主体、多形式的社会治理建构，在使产、城、人三个领域均得到良好发展的同时，还使三者之间形成相互顺应、相互促进的关系，并在此基础上凝练出具有区域特色的社会治理体制机制。狮山这一创新探索，为社会治理现代化与城市高质量发展，提供了一个地方样本。

关键词：社会治理；“产—城—人”融合；高质量发展；狮山模式

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）11-0152-13

Research and Exploration of “Industry-City-People” Integration

and High-Quality-Development-Oriented Social Governance

— Taking Shishan Town， Nanhai District， Foshan City， Guangdong Province， as an example

Lan Yuyun1Huang Zeshen

（1. School of Philosophy and Social Development， South China Normal University， Guangzhou 510630）

Abstract： Shishan Town， Nanhai District， Foshan City， guided by the integration of “industry-city-people” and high-quality development， explores the “Shishan model” of social governance， which can organically combine economic development， urban development and human development. The core meaning of this governance model is that Shishan town has achieved good development in its respective fields through multi-subject and multi-form social construction in the complex relationship between regional industrial growth， urban construction and human progress， in order to make the three areas of production， urban and human development， but also to formed a relationship between the three of mutual adaptation and mutual promotion， and on this basis， the social governance system and mechanism with regional characteristics are condensed. This innovative exploration of Shishan town provides a local sample for the modernization of social governance and high-quality urban development.

Keywords： social governance; integration of “industry-city-people”; high-quality development; Shishan model

近三十年来，广东省佛山市南海区狮山镇由一个普通乡村小镇，跃升与发展为颇具现代化形态的中等城市①。在社会治理领域，伴随改革开放带来的系统化社会变迁，狮山镇探索并建构出以“产—城—人”融合与高质量发展为导向的社会治理“狮山模式”。该模式的核心内涵及主要特征是，区域社会治理建立在发达制造业基础上，并在产业发展、城市发展、人的发展之多重复杂关系中，能最大限度地让三者之间形成相互顺应、相互促进的关系，进而促成阶段性与区域性的社会协调发展。狮山镇这一社会治理模式，给我国基层社会治理探索提供了一个地方样本。

一、狮山镇基本概况及其经济社会发展奇迹

狮山镇社会治理的推进，是建立在特定地缘优势与综合性经济社会条件基础上的。在由大湾区一个普通乡镇向“产业狮山”“城市狮山”“幸福狮山”迈进过程中，狮山镇成功实现了经济发展轨道的根本转换，走上了制造业立足的工业化道路，并创造出GDP连续五年（2018—2022年）突破千亿元大关与站稳千亿元关口新台阶的奇迹；与此同时，狮山镇在做强做大产业经济之时，还致力于经济社会协调发展，致力于区域社会治理探索，藉此促进地方经济社会的全面发展。

（一）狮山镇基本情况

一是位居大湾区核心地带，区位优势显著。狮山镇位于广东省佛山市南海区，临近广州、深圳、香港、澳门等，是粤港澳大湾区核心地带的经济强镇，并且构成佛山国家高新技术产业开发区的主体。在优越区位加持下，狮山镇挑起了作为佛山市产业中心、南海区城市副中心的重担，塑造着佛山西北部产业和城市发展的格局。自“十四五”规划实施以来，狮山镇围绕“湾区产业高地、广佛西部枢纽、佛山科创新城”的战略定位，聚力打造让产业、城市与人之发展可以实现深度融合的区域社会实体。

二是经济规模大，制造业发达。在区域经济发展中，狮山镇创造了产业超常发展的奇迹，并成为颇具区域影响力的制造业大镇。2022年，狮山镇GDP达到1 313.49亿元。在2018—2022年的五年间，狮山镇在经济总量稳居千亿元的同时，年均税收超过150亿元，市场主体达到8.5万户。其中，规模以上工业企业有1 314家，总产值达到3 411亿元以上，两者分别占南海区份额的38.2%和52.2%以上。同样在近五年内，狮山镇共引进重点产业项目580个，投资额达到1 020亿元。镇域现有4个超百亿元的产业项目，高新技术企业从118家增加至934家，居佛山市第一位。

三是人口增长快，新市民占比高。2020年底结束的第七次全国人口普查数据显示，狮山镇常住人口为95.53万人，其中，户籍人口约为38万人，非户籍人口大约为57万人，占比达到60%，新市民占比高，狮山镇可以说是一个以新市民为人口主体的新兴城区。与2010年第六次全国人口普查常住人口为43.27万人相比，十年间狮山镇新增常住人口52.26万人，增长率为120.78%。与区域人口规模大、产业经济发达相关，2013年，狮山镇被赋予相当于县级的行政管理权限。

四是城市化速度快，并形成独特的区域社会结构。伴随狮山镇产业的稳步发展与人口规模的持续增长，其城市能级不断获得提升，区域定位经历由佛山唯一城市副中心到城市主城区三大核心之一的升级过程。从社会管理服务基本单元看，狮山镇由城市社区、农村社区和产业园区三大板块构成，具体由75个村居（包括12个城市社区、28个农村社区与35个村改居社区）和6大产业园区组成。在这种区域结构中，农村社区占比为37%，表明区域仍然拥有深厚的乡村基础，城中村占比接近47%，表明镇域仍处在城市化的转型发展过程中，拥有6大产业园区的区域结构表明，狮山镇产业经济基础雄厚。

（二）狮山镇经济社会蜕变

一是重构发展要素，奠定集约提速发展基础。改革开放后，狮山工业化、城市化的蝶变过程可以追溯到二十世纪末，且与行政管理单元调整相关，因行政区划是中国特有的治理工具［1］。1995年，南海市（现南海区的前身）设立狮山街道办事处，把原属小塘镇的华涌、罗洞、塱下、狮中、狮北、大涡塘6个管理区和罗村镇的穆院、白沙桥、招大、塘头4个管理区，以及官窑镇的黄洞、唐边2个管理区，共12个管理区置于狮山街道管辖之下。由于当时的狮山街偏居一隅，而被称为南海市的“西伯利亚”。2005年，为便于统筹发展资源，南海区（此时变为佛山市的下辖区）对狮山推行“17变8”的行政改革，把原狮山街道、官窑镇、小塘镇、松岗镇调整为新狮山镇，并成为南海区的第一大镇。2013年，南海区再次实施行政区划改革，在撤销罗村街道并将其纳入狮山镇的同时，将原属大沥镇的颜峰、横岗、兴贤、谭边、高边5个社区整合到狮山镇，使其总面积达到330.6平方公里。经历多次行政单元重构之后，狮山镇的规模优势得到凸显，并成为地区发展的重要引擎。

二是推进高位发展战略，实现跨越式经济腾飞。在发展资源得到重构的同时，狮山镇产业发展也在提速。1995年，其时的南海市引入进驻狮山的首家世界五百强企业，正式开启“搬大树回家”的招商引资模式，各类企业纷纷落户狮山镇。其后十多年的发展历程中，伴随众多厂企及项目落户，镇域产业形态发生根本变化，制造业逐渐成为核心产业，并形成以奇美为龙头的液晶平板产业、以本田为龙头的汽配产业、以东芝及TCL为龙头的智慧家电产业等支柱产业，“产业狮山”格局基本成型。2010年，一汽—大众华南基地落户狮山镇，相关产业链供应商纷纷进入，汽车产业变主角。由于现代工业在进行动能的转换，且向智能制造业转型，狮山镇抓住机会瞄准高端装备、新能源汽车、新材料等产业链开展招商引资。2018年，投资超百亿元的一汽—大众MEB项目开建，国产机器人企业也相继落户并列为支柱产业，智能制造业是高质量发展的重要标志。至此，狮山从偏僻乡镇飞速发展成为制造业经济的强镇。

三是全面推进配套举措，助推“产—城—人”融合与高质量发展。产业发展为区域全面发展奠定了经济基础。狮山镇在促成全面发展的配套改革上，近年主要采取以下主要举措。第一，聚力“三城”开发与融合发展。2018年，狮山确定重点开发佛山西站枢纽新城、博爱新城、南海大学城，打造100平方公里城市核心区，现初步形成“三城”交互促进的新城格局。第二，聚力乡村振兴和城乡融合发展。投入19.62亿元推进931个乡村振兴项目，投入32亿元实施135个生态文明建设项目，改造村级工业园，拆除整理土地1.5万亩。第三，聚力改善民生。投入90亿元兜住民生底线，投入60亿元新增优质学位4万多个，投入18亿元推动优质医疗资源下沉，并通过建立“并举机制”推进新市民服务。第四，聚力基层治理创新，建构“党政+专家+社会组织”机制推进基层治理。第五，聚力行政效能提升，通过开展综合执法和大市政建设推动区域发展。

狮山镇经济社会全面发展的推进，结出创新发展的果实。2019年，狮山镇入选全国综合实力千强镇榜单，位列全国第二和广东第一；《2021中国镇域高质量发展报告》显示，狮山居全国镇域高质量发展五百强的第一位，并同时入选国家新型城镇化和广东省经济发达镇改革的试点镇。狮山镇如今已成为广东省与佛山市社会治理创新的“模范生”。

二、狮山镇镇域社会治理长期面临的主要问题

自镇域设置狮山街道算起，至今已有29年的发展史。在这一变迁过程中，由于区域工业发展迅猛，配套改革举措往往难以及时跟进，一旦积累容易诱发深层次问题。无论从近百万常住人口规模还是从超千亿元的国民生产总值看，狮山镇均远超国内很多地级市水平，其行政管理虽然获得相当于县级权限，但仍然存在“镇街层级、市区体量”的制约，面临“小马拉大车”的行政框架约束，制约着区域经济社会的发展。

（一）镇域不同产业经济比例失调

近三十年来，狮山镇以制造业大镇、强镇而闻名，并形成因循产业经济特别是制造业导向的区域发展观。在此惯性力作用下，区域发展重心往往自觉或不自觉地挤压着其他领域的资源投入与发展，给“产—城—人”融合与高质量发展的社会治理建构带来不同程度的影响。

一是镇域存在第二产业“腿长”与第三产业“腿短”的问题。与区域侧重制造业发展的路径相关，狮山镇产业结构配置不合理，制造业发达而其他产业特别是服务业相当薄弱，是大湾区内的工业重镇与服务业的“洼地”。狮山镇以制造业立镇，第二产业占比为76%，而其第三产业仅仅占比23%，该数据不仅低于全省同行业平均水平，而且低于全国平均水平。作为有近百万人口的制造业强镇，狮山镇不仅生产性服务业滞后，其生活服务业更严重滞后，本地人甚至不能也不愿在本地消费，致使庞大人口规模带来的强大服务需求，与真正能提供的服务之间形成显著反差。而现代企业的可持续发展能力，与地方公共服务与社会服务能力密切相关。狮山镇服务业短板既有市场因素的原因，同样也有非市场机制的影响，在产业发展与培育城市功能之间，并未搭建起合理的互动关系，是诱发问题的主要缘由所在。

二是镇域社会服务供需严重脱节。狮山制造业的蓬勃发展，无论相对本土居民还是新市民，均会提出前所未有的社会服务需求，甚至会提出系统化公共服务的需求，以满足不断衍生出立体化的服务需求，并成为这个产业大镇需要直接面对的问题。现代社会强调服务型治理，作为其主要内容的社会服务领域，其发展情形恰恰是衡量社会治理水平的主要尺度。依此，狮山镇社会服务领域存在的供需矛盾比较突出。如在精神健康领域，截止到2021年11月，全镇患严重精神健康障碍且登记在册者共有3 018人，相关服务资源不足，专业人才匮乏。再如，在新市民及其子女教育与社会关爱、新市民亲子关系或夫妻关系维护、青少年抗逆力和弱势群体社会网建构或完善等方面，均存在社会服务供需严重脱节问题。化解这些问题，加快社会服务体制机制构建，是狮山镇社会发展的新领域。

（二）社会治理呈“碎片化”状态

一是社会治理主体及其关系结构不清晰。过去相当时期内，狮山镇社会治理呈碎片化状态并体现在“产—城—人”之间缺乏贯通性，不同治理主体，如党政部门、企事业单位与社会组织等，均是从各自角度选择性地开展社会治理，具有各自为政的特点。以产业园区为例，这些园区既是区域结构中的主要单元，也是社会治理的基本单元。狮山镇6大产业园区，占地35平方公里，共有实体经营单位2 600多家，占镇域企业总数三成左右，规模以上工业企业400多家，从业人员15万人。从社会治理角度看，园区过去普遍存在党群组织管理服务体制机制不健全、公共设施陈旧或缺失、资源整合不足等问题，影响园区产业功能与社会功能的发挥，这些问题均程度不等地与治理主体及其关系结构模糊有关。

二是镇域社会治理整合机制相对薄弱。狮山镇位于大湾区腹地，湾区传统村落文化根基深厚，虽经历从宗族治理到政权管治，再到社区自治的过程［2］，但仍然拥有与地方结社文化相关的民间治理资源，社会治理内在潜力与动力比较充足。即便如此，如果没有核心纽带力量的引领，其社会治理难以形成合力。驿园社区是狮山镇官窑片区的老旧社区，一万多常住居民主要居住在39栋老旧楼宇中。这个旧式小区长期面临治理主体模糊、老楼更新缓慢甚至停滞、配套设施老化残缺、空间狭窄脏乱、邻里关系疏离、基本管理服务乏力等问题。作为社区治理主体的居民，对待社区公共事务的态度比较消极，致使社区问题常常难以得到及时处理。诸如此类细枝末节的种种问题，很依赖具有整合功能的核心力量的介入。再如，狮山镇虽然经济基础雄厚，但长期以来提供社会服务的能力并不强，这在区域城市化早期更明显，同样与社会治理整合不力相关。

（三）“以人为本”社会治理导向不够凸显

长期以来，狮山镇无论围绕产业还是城市发展所推的社会治理举措，虽然在以人为本意涵上有所体现，但在基本立足点上仍有缺失。从既有社会治理路径看，由于我国社会治理带有一定维稳指向，在以人为本治理功能的完整呈现上均有程度不等的稀释。如果从近四十多年已根深蒂固的地方经济发展导向看，狮山建构的区域社会治理，往往也会遮蔽“人本”治理的分量。事实上，我国在改革开放后的很长时间内，均存在“唯GDP是从”的发展偏向，加之狮山镇本来就被上级赋予了更繁重的经济发展任务，因而，关注提升经济指标是狮山镇发展中难以绕开的“槛”。在此特定情境下的社会治理，往往很容易产生功能性偏差。从狮山镇人口结构再叠加本就“窄化”的地方性公共体制机制看，培育建构以人为本社会治理难免遭遇多重障碍。此外，我国与户籍制相关的地方利益分配机制并无根本改变，非户籍群体难以对其所在城市及社区形成良好认同或预期。由于狮山镇非户籍人口是产业工人和新市民主体，并以“增长型”利益诉求为主［3］，要把其利益诉求纳入社会治理创新中，同样面临多重阻力。

三、“产—城—人”融合与高质量发展社会治理举措

针对社会治理面临的种种问题，狮山镇坚持党建引领，以推进市域治理现代化为契机，协同三级党建网格、社会工作、社区等多元力量展开社会治理。在由大湾区普通乡镇向“千亿产业大镇”和中等城市的转型发展中，狮山镇同时也经历着从乡镇行政管理为主到城市治理为主的转型过程，经历着由简单到复杂、由单一到复合、由粗放到分化整合的转型发展，并逐步实现着包容性的城乡融合发展［4］，并在此过程中建构着社会治理的狮山模式。

（一）助推与制造业发展相匹配的社会治理探索

狮山镇产业结构是在做大做强制造业基础上形成的。加大生产性、生活性服务产业及其配套改革举措的力度，并与镇域社会建设中所推行的社会治理举措相一致，是狮山镇以社会治理助推产业发展的根本。2021年，狮山镇围绕治理能力现代化、安全监管体系化、城乡服务一体化的发展方向和任务，以多元共建共治为路径，以现代科学技术为手段，以公共服务建设为支撑，聚焦提升新老市民的幸福感、获得感和安全感。

一是推进与制造业相配套的社会服务业发展。作为极具产业影响力的制造业重镇，狮山镇无疑是佛山市和南海区着力瞄准打造、拥有优质营商环境的重镇，其社会治理的关键目标，是要调动包括人力资源在内的各种资源，以促进产业经济的发展。虽然狮山制造业发达，但在现条件下的提升压力已接近阈值。由于产业结构失衡，制造业不得不承担本应由第二、第三产业共同承担的发展成本，并限制着制造业的转型升级。二十世纪九十年代以来，国际制造业发生服务化的转型，要求制造企业既要关注产品生产，还要关注产品的整个生命周期，其中包括提供社会支持等系统化的服务工作。对于第三产业发展，除需关注产品研发设计、金融物流等生产服务外，还要关注发展社会服务业，这就给社会治理提出了新要求。

基于此，狮山镇除发动各社会主体，包括学校、医院、企事业单位等参与志愿服务外，更以政府权威资源为依托引导开展社会服务体制机制建设，镇产业园区服务中心的建设很有代表性。狮山镇制造业规模大与企业数量多，在优化营商环境与提供社会服务方面需求旺盛。事实上，还在镇域工业化早期，当时履行产业园区管理服务的职责主要是通过“园村一体”治理方式完成，但由于受到村级资源能力的限制，难以满足产业发展特别是管理服务专业化的要求。在上级推动下，镇产业园区服务中心于2020年6月挂牌成立。至2021年底的一年半时间内，中心参与工伤、劳资纠纷调解50多宗，为产业工人解决服务类问题130多件，受理居住证业务16 000多宗，办理积分入学业务80多宗。中心诸如此类的工作开展，促进了疫情防控、群团组织、消防安检、环保卫生、劳资纠纷、综治维稳、群众参与等领域的有序治理，推进了镇域经济社会的协调发展。

二是推进与经济发展相适应的多元治理创新。为达至市场的有序运行，镇市场监督管理部门通过培育社会组织，并让其参与到市场治理中。2019年成立的狮山食材配送协会很具典型性。该社会组织成立的基本背景是，狮山镇当时有不少市场主体需通过招投标形式，才有机会获得业务项目，由此而对外提出了提供相关专业服务的需求。目前该协会有60多个会员单位，且是以给机关、企事业单位配送食材的企业为主，其中，有会员单位承包着80多个团体食堂。目前，这一协会是服务广佛地区餐饮行业的主要社会组织，其业务除承接食材配送企业的日常监管和服务之外，也承接政府购买服务的项目，如承接镇政府在食材跟踪及检验监督、数据汇总与食品安全等方面的业务，并发展成为镇市场监督管理部门的主要辅助机构，在承接政府转移职能中发挥着难以替代的作用。与此相似，狮山镇特殊设备协会在电梯等特种设备安全及规范操作维护方面，同样发挥着特殊作用。此外，镇政府每年还以举办企业沟通会的方式，邀请外国公司代表到现场交流。狮山镇诸如此类的社会治理举措，无疑给区域社会治理体制机制建设注入了新内容。

（二）助推与区域城市化、城市发展相适应的社会治理探索

一是寻求与城市发展相匹配的社会治理建构。狮山镇以制造业立足，故有“无产业不狮山”之说，但由于现代产业尤其是制造业与城市发展之间存在复杂关系，存在产业发展对城市发展的系统性依赖，故亦有“无城市不产业”之说。在推进市域治理现代化进程中，建构与“城市狮山”发展相适应的社会治理体制机制，同样成为区域社会治理创新的主要方向。

通过加强基础设施建设，奠定社会治理水平提升的物质基础。在城市建设方面，南海体育中心、南海区人民医院新院区投入使用，建设海陆空一体化综合交通体系，打造佛山高新区和南海大学城，建设6个国家级科技孵化器和5个国家级众创空间等，打造狮山镇全面发展的物质基础。在与社会治理直接相关的基础设施建设方面，通过整合社区行政、社会工作、志愿者以及各种便民利民服务资源，2021年显纲等5个“五星级社区幸福院”正式投入运营。狮山镇社区幸福院与党群服务中心等平台投入使用，社会治理有了可依托的实体平台。

推进与城市发展相配套的社会治理机制创新。城市发展对“软件社会工程”包括社会治理机制建设提出要求，诸如培育社区治理机制、提升居民公共参与能力、建构社会组织体系、完善弱势群体关爱系统等，均属此列。如，2019年狮山镇在6个城市社区试点建设社区动员体系，在社区成立楼长团队、人居环境整治巡查队伍与社区议事堂等，试点社区在生活环境、治安消防各方面都获得改善。其中，罗湖社区每个楼栋都设有无职党员楼道管理岗，并定期开展楼长志愿巡逻服务；狮城社区湖景湾党支部通过策划品牌活动，盘活了12支文体队伍。在此，招大社区的治理创新之举值得一提。招大社区是城中村社区，伴随城市化发展，社区公共事务日益繁杂，有与土地非农化相伴生的利益协调问题、有与企业及大批打工人进驻相伴生的权益乃至劳动纠纷处置问题等，只有创新治理方式才能应对这些问题。招大社区在既有组织结构基础上，增设了社区综合管理办公室，负责卫生保洁、店铺管理、设施维护与车辆停放等事务。为与城市生产方式接轨，招大社区主动在集体经济社推行坐班制，以此推进乡村生产方式的城市化转型。

打造多元共治的社会治理共同体，提升基层社会治理能力。现代治理问题往往都是多因之果，需合力解决，如新市民更多遭遇的劳动纠纷问题的化解，政府制度安排与工会源头治理的联动是关键［5］。仍以招大社区为例，伴随大量厂企及非户籍新市民的进驻，出租屋管理服务问题大幅增加。此时，招大社区居委会通过与社工机构合作，共同打造出项目制运营的出租屋治理服务联合会。该联合会于2021年成立，由32个骨干成员组成，除收集、处理日常问题之外，还利用联合会这个平台，并以公益创投形式参与到微创投社区活动中，同时还以各种形式动员租户参与到社区问题解决中。

二是探求与城市发展相匹配的市民化新路径。狮山镇新市民占比高，提供新市民服务与促进其社会融入，自然成为社会治理的主题。关于此，狮山镇的主要社会治理举措有：（1）政策宣讲进小区。随迁子女入学是新市民关注的热点，罗湖社区党委通过联系与新市民有关的户政管理、教育、房管等部门组成政策宣讲队，开展“政策进小区”活动，提升了政策知晓度。（2）群众活动进小区。长信湾小区针对中老年新市民参与社区活动少与归属感不强等问题，开设长者益乐课堂，组织重阳节联谊等活动，助推中老年新市民的社区融入。（3）社会服务进小区。长虹岭党总支部针对新市民打造“一线红”党建品牌，联动企业党支部、企业工会、企业社团布置“七一”空间和小候鸟驿站等，为新市民提供职业发展、文娱康乐、维权咨询及困难帮扶等社会服务。招大社区通过开放经济社文化活动室、开设新市民子女七彩课堂以及推进积分入学政策宣传等；大浩湖社区围绕“家庭融入、社区融入、文化融入”开展活动，以增强新市民的社区归属感。（4）共商共议平台进小区。狮山镇推动社区搭建议事平台，让新市民参与社区事务协商。此外，狮山镇以社会工作项目为抓手，在社区与工会领域培育服务新市民的社会组织。上述以新市民为核心联动社区居委、小区物业、社会组织、企业、学校等多元主体开展的社会服务活动，在提升新市民社区归属感的同时，促进了共建共治共享社会治理格局的形成与发展。

（三）助推以人为本的社会治理探索

一是以人为本导向的学习型社会治理探索。以人为依归是现代社会发展的基本原则，也是现代社会治理需要贯彻的基本准则。在社会治理建构中，狮山镇对弱势群体的关注，始终是重心所在，且除政策落实工作做得扎实细致之外，还在创新社会服务形式上下功夫、求实效。狮山镇是佛山市第一批引入“双百”社会工作服务的地区，运作成本主要由财政承担，体现出地方政府对以人为本社会治理的强力支持。在具体推进政府购买社会服务项目上，狮山镇近五年的年均投入资金超1 500万元，主要用于戒毒禁毒、社区矫正、精神障碍以及覆盖59个社区幸福院长者服务等领域，强化了弱势群体服务的力度和精细度。

在履行以人为本社会治理中，狮山还采取了服务急需者的举措。还是以新市民为例，新市民由其经济社会地位所决定，是很需要社会服务支持的脆弱群体。为让新市民安居乐业并融入本地生活，狮山镇以多元方式联动社区、社会组织、企业、学校等社会主体，通过构建联合平台以提供服务。如狮山镇在园区产业服务中心成立后，借助这个平台，提供了以新市民为主要对象的综合社会服务。再如，狮山镇按照“创建熟人社区”三年行动计划，开展社区“创熟”活动。其中，罗湖社区专门开设了新市民生活适应类服务项目，引导新市民熟悉环境、学粤语、走宗祠与做花灯等，以争取尽快融入所在社区。在人本导向的诸多社会治理举措中，直接联系群众的社区制度很有特点。在狮山镇禁毒戒毒治理中，主要通过建构社区“双联系”制度来实现，以此彰显人性化服务的基本内涵。

二是人本导向治理中的“心防”工程建设。狮山镇“心防”工程建设很具前瞻性。该工程主要通过建立关爱特殊人群的“4+X”（“4”指专业社工、社区民警、居委干部与志愿者）工作方式，即是在建立特殊群体末端服务管理机制的基础上，叠加心理专业队伍的介入，并通过完善特殊人群心理健康档案，促进社区、社工、社会心理团队的“三社联动”，增强对矛盾突出、生活失意、心态失衡、行为失常人群及性格偏执人员的发现和干预能力，强化精神障碍患者、戒毒康复人员、刑满释放人员、社区矫正对象等特殊人群的管理服务。

与“心防”工程建设一脉相承，狮山镇早在2017年就成立个案管理服务中心，负责处理与特定群体有关的人际冲突、家暴或虐儿行为以及心理危机事件。迄今为止，中心共承接个案服务141个，结案率超75%。新冠肺炎疫情期间，中心面向社会开展服务活动。从2015年算起，镇妇联通过开设“幸福导师”课程，培育青少年心理健康辅导员并让其从事家庭教育、青少年心理健康知识普及、识别青少年心理问题以及介入服务干预，共培育113名幸福导师，并让专业服务落地到9个社区和3个学校。狮山镇总工会、卫生健康部门等通过引入社工机构开展心灵驿站、卫生健康进企业的服务，为22家企业培养30名心灵导师，为35家企业培养35名健康大使。以上所开展的各项工作，对引导疏导社会情绪，变被动为主动干预并将风险防范在未发状态，体现出狮山社会治理建构中的浓重人本内涵。

（四）“产—城—人”融合与高质量发展的整合机制建构

一是聚力强化党建引领的核心纽带功能。经济强镇社会治理方式的选择，往往会在遵循一统体制与有效治理之间寻求平衡［6］。在狮山镇社会治理模式建构中，以党建引领为中心的统合性体制机制建设，是让“碎片化”治理走向整合治理的关键。狮山镇在2020年出台了推进市域社会治理现代化的试点方案，期望通过强化党对社会治理的领导，来助推社会治理现代化。事实上，党建引领在社会治理中所发挥的核心作用，体现在狮山镇社会治理建构的各个层面。镇域共有一千多个党组织和13 000多名党员。围绕“谁来推”这一中心议题，狮山镇坚持把党建引领贯穿始终，以健全党组织体系为基础，以建设党组织领导下的联动服务机制为重点，以加强指导监管和保障支撑为抓手，构建党建引领的狮山格局。

在深入建构党建引领的社会治理探索上，狮山镇采取了诸多具体创新形式。（1）构建党建工作格局。制度化推进党员评星定级管理，开展“一报到两认领双管理”工作，建立起三级党建网格，其中，镇建第一级党建网格有75个，第二级有676个、第三级有1 773个，纳入在职党员3 173名，纳入社区公职人员6 065名。（2）党建引领参与特色社会动员体系的建设。五星社区党组织通过提供资金开展人居环境微治理活动；联星社区党组织通过建立美丽家园巡查队，开展常态化的环境巡查；石澎环保志愿服务队通过自主策划与实施恒常社区巡查，体现党建引领的核心作用。（3）以党建引领建构利益表达和议事协商机制，促进社区问题的解决。五星社区搭建线上线下契合的利益表达机制，罗湖社区发起成立楼长议事会，横岗社区组建村民议事团等。（4）借助党建引领创建多元社区治理机制。狮城社区建有“小区党支部+业委会+楼长+物业+社工”的“五方联动”的协商机制，罗湖社区以“支部建在小区上，小组设在楼栋里”为思路推进小区党组织全覆盖，形成关系紧密党建网格。（5）构建“1+6”产业园区党组织系统，助推“园区企业党委—园区社区党总支部—企业党组织”架构的形成。该党建网络让产业与人性化服务相结合，体现出党建机制的支持，特别是让产业中心承担公共卫生、安全生产、群团组织以及“一站式”服务，让红色纽带的维系有足够依靠。（6）党建引领打造租屋管理服务一体化的工作模式。招大社区通过动员社区经济社党委、社区企业、出租屋主、居民骨干、租户等力量，共同成立出租屋治理联合会，让社区管理服务有平台的支持。

在建构党建引领社区治理上，塘中社区推行的楼长制很具特色，尤其体现在“一核引领，两层动员”工作机制中。“一核引领”即社区通过强化党委的核心地位，把楼长服务与社区党委的重点工作、中心工作紧密相连，发挥“直联+网格化+户联系”与楼长队伍等多方联动的作用。按社区楼长制组建的“党员楼长志愿服务队”，在发挥党员模范作用的同时，还能强化楼长组织的党建服务影响力。“两层动员”指塘中社区党委通过动员党员和楼长，并由其动员群众解决社区问题。此外，在社区治理中，还通过楼长赋权并让其承担作为社区“观察员”“战斗员”“后勤员”“宣传员”“信息员”和“劝导员”的“六种角色”，让楼长和党员带动更多居民参与社区事务，以完善“多部门+社区党委+党员及党员楼长+社会组织+社区居民”的多元参与机制。这些党建引领的社区微治理之举，使党组织的核心纽带功能更为凸显。

二是聚力打造具有核心作用的社会治理整合体制机制。在我国社会治理建构中，党政体制机制居于“元治理”地位。在狮山镇产业经济、城市建设与人的发展中，三者相互促进的一体化关系的建构，很大程度上依赖党政体制机制的合理构建。与此有关，狮山镇综合治理办公室的成立及运行，实践中让镇域社会治理置于具有明确归属的公共权威之下，并在党政合力支持下获得并发挥其良好的整合与统领能力。恰恰就是在狮山镇综治办的推动下，区域社会治理进入“一盘棋”的运行格局，尤其体现在产业发展、城市发展和人之发展的良性关系建构中。

三是聚力社会治理基础体制机制建设。简政强镇是镇制改革的基本路径［7］。2021年底，在上级党委与政府推动下，狮山镇委镇政府开始推进社会管理处体制机制的创新改革，推出了强化组织领导、调整行政管理模式、优化管理处及工作机构、统筹安排人员、做好财务衔接、加强村居服务联系六项措施。该改革举措的关键点是，要对镇辖下四个管理处及所设的综合办、综治办、公共服务办、城市更新办、农业农村办等机构进行整合，多数机构及人员整合到镇级机构，通过条块结合管理方式减少管理层次和环节，形成公共管理与服务新框架。被撤并的原管理处变身为片区工作站，按“就近执法、就近处置、就近服务”原则继续履行诸如综合执法、应急管理、市场监管等对工作半径有较高要求的职能。改革后，镇级机构可与区域内其他机构及社区居民进行更直接的互动，提供更直接的管理服务。同时，改革中要求完善落实直接联系制度，职能部门要主动服务与联系村居，并组织每月督查通报和季度评选。得到进一步完善的社会治理体制机制，拉近了产业、村居委与居民群众的距离，“产—城—人”之间的社会关系更为密切。

在整合性社会治理的推进中，狮山镇科技体制机制建构同样具有重要作用。伴随产业发展、外来人口急增、商圈楼宇大量兴起，居民安全需求提升，狮山镇传统社会治理越来越难适应现实的需求，借助科技赋能，如依托快速检测、大数据、人工智能等构建立体化治理体制机制，就成为提高治理水平的主要手段。在打造安全监管体系方面，狮山以信息化建设为支撑，整合民警、巡防队员、平安志愿者等安全防控力量，共同打造技术含量更充足的安全监管机制。在社区治理的技术赋能方面，狮山通过智慧城市建设，投入约一亿元扶持68个社区建成636个“平安村居”智感安防小区。近年来，狮山以镇综治中心为枢纽、以“智网工程”为突破口，以网格为基本单元、以信息系统为支撑，推进集约化的社会建设。如通过智感安防小区建设，构建起终端感知—数据分析—治理联动的闭环管理系统，以“人防+技防”方式实现社区治理的智能化、专业化和一体化运作。狮山镇近年启动的移动执法系统建设，让执法人员可直接使用移动执法系统开展工作。全镇1 135家重点企业主要负责人均安装上“广东应急一键通”移动客户端，实现了重点企业全覆盖。科技赋能已成为狮山重构或整合社会治理的新力量。

四、狮山镇社会治理探索的借鉴意义

经历了近三十年的快速发展，狮山镇从大湾区的偏僻乡村跃升为制造业发达、经济规模大、治理有序的城区，构建起“产—城—人”融合与高质量发展导向的社会治理模式。关于此，一方面，由于它是在结合区域实际基础上摸索出来的，自然带有鲜明地方性特点及地方适用性；但另一方面，由于我国社会结构整体上具有较高的同构性特征，所经历的工业化、城市化和市场化过程具有贯通性的特点，因而狮山镇社会治理经验及创新方式，对其他地区依然有一定的借鉴意义。

（一）狮山镇社会治理模式分析

一是狮山镇社会治理模式的建构，是现代社会治理理念培育的过程。狮山镇社会治理模式的孕育、形成与发展，体现在传统乡镇行政管理向现代社会治理的转型过程中。狮山镇是改革开放后，历经多次行政调整演化而来的社会治理单元。其所在地的过去，是传统农业为主的乡村地区，管理上主要施行自上而下的单一化行政管理，以此方式处理乡村事务，难免存在视野狭窄、手段单一的问题。伴随城市化、工业化的快速推进，狮山镇经济社会结构日益复杂，单一行政管理必然越来越难以适应区域治理要求，并对传统治理提出挑战。换言之，随着狮山镇社会结构日益朝多元化、异质化方向转型，其传统行政管理必然与区域现代治理要求发生冲突，树立多元治理的现代理念，是区域社会治理行之有效的根本。

二是狮山镇社会治理模式的建构，是现代治理方式不断嵌入的过程。与区域治理必须实现治理理念的现代转型相关，狮山镇具有地方特点的治理模式建构，同样体现出由传统乡村行政管理向现代社会治理的转型。由于区域社会治理创新是建立在特定经济基础上的，狮山镇产业经济特别是制造业的腾飞发展，在给地方社会治理奠定经济基础的同时，必然会提出多元化社会力量介入的要求。其背后逻辑是，在产业结构简单的乡村集体经济时期，与小农集体经济相对应的社会结构同样简单同质，单一行政管理基本可以达至社会的有序运行。然而，伴随区域社会结构趋向分化与复杂化，其社会治理自然需要依赖多元社会力量的参与。

进而言之，现代社会是建立在工商服务业基础上的复杂社会，只有借助多样化的社会治理方式，如针对党组织拥有的政治引领能力、政府拥有的垄断性行政能力、社区和社会组织拥有的灵活操作能力、市场主体拥有的丰富资金能力、事业单位拥有的特定资源能力、精英骨干拥有的领导能力、普通群众拥有的执行能力等等，选择性地采取不同治理路径，由此汇聚而成的社会治理力量，才能带来现代社会的有序化治理。狮山镇社会治理模式的建构，正是聚合与利用各种社会力量践行社会治理的一种探索。

三是狮山社会治理模式的建构，具有明确的现代目标指向。狮山镇社会治理模式的建构，体现在“简单团结”向“复杂团结”社会的转型中。狮山由普通乡镇演化为中等城市，这既是区域系统化的社会变迁，也是社会团结方式的转型过程。推进基层社会治理的本质，就是要建构多元利益群体共治共享，形成具有可持续发展能力的社会治理共同体。在传统乡村社会，社会共同体的团结纽带是以血缘亲缘关系为主，家族组织或类家族组织、家族制或类家族制具有强大的号召力，可以发挥社会团结纽带的作用。然而，建立在血缘亲缘或类血缘亲缘关系基础上的共同体，充其量只是“简单团结”社会的结构性存在，不具有现代社会的适应能力，因现代社会是建立在庞杂经济基础上的复杂社会，凝聚社会团结的纽带要有广泛的包容性和吸纳力，这样才有可能把不同社会力量聚合在一起，才能建构出现代社会共同体。依此反观，狮山镇社会治理体制机制摆脱了传统狭隘血缘亲缘关系的束缚，在地方性适应过程中彰显出现代“社会团结”的内涵。可以说，关注多元社会力量的培育、凝聚和发挥作用于“产—城—人”融合与高质量发展，是狮山镇社会治理最具有价值和发展潜力的关键所在。

（二）狮山镇社会治理探索的借鉴意义

一是现代社会治理需有厚实经济社会基础的支持。一个地方社会治理的水平和高度，相当程度上由其经济社会实力所决定。社会治理效益的呈现主要体现在民生状况的改善、群众安居乐业以及日常生活满意度等方面，这些社会效益的产出往往牵涉大量资金、人力等经济社会资源的消耗。甚至可以说，只有在具备相应经济社会资源条件的前提下，才有足够能力培育多样化的社会治理主体，也才有足够能力把多元社会主体的积极性调动起来，并运用到各种集体行动中，也才有足够能力维系社会治理机制的持续运转。狮山镇社会治理探索，就是在良好经济社会资源作铺垫的基础上推进的，社会治理资源投入的逐年增加，恰恰是其取得社会治理显著成效的重要依据。

在经济资源的发掘和投入上，狮山镇政府每年用于政府购买社会服务项目的资金超过千万元，并主要用在幸福院建设、禁毒戒毒、社区矫正、精神障碍等方面，这些投入带动和促进了社会服务业的整体发展。事实上，为打好社会治理的经济基础，狮山镇还启动了社区基金会建设，已建有主要由财政投入的树本基金，以此统筹全镇社会服务项目的立项、评估等工作。近五年来，狮山共投入25亿元增加公办学位三万个，在全镇中小学推进科技创新和创客教育活动，共投入一千万元开展小学托管与第二课堂活动。在养老服务上，狮山镇通过开展社区幸福院建设全覆盖工作，探索“医疗机构、养老机构、社区、家庭”四位一体、医养结合养老模式，并有望实现城乡“十五分钟卫生服务圈”的建设目标。

在社会治理建构中的社会条件及资源发掘上，狮山镇同样给予高度重视。由于社会治理依赖多元主体及资源投入，尤其依赖志愿服务的培育与发展，这在社区楼长制建设中有较充分体现。狮山镇社区楼长制建设是与社区党委中心工作相结合而推进的，以此促进党建与“社区—网格—楼栋”的协同发展。在楼长制推进中，主要抓楼长队伍建设，将其与社区集体行为、公益激励等非经济因素配合推进。近七年来，狮山镇培育出一批社区楼长，仅塘中社区楼长就从48人发展到204人，实现了18个老旧小区楼长服务全覆盖；罗湖社区登记在册楼长由138名发展到300多名，其中党员楼长超过15%。狮山在围绕“党组织、党员、居民、文化、志愿服务队伍”打造“五元联动”社区治理体系中，其发掘与创造社会资源条件的能力值得关注。

二是建构现代社会治理体系离不开核心纽带力量的打造。从“碎片化”到实现更具整合性社会治理的转型中，狮山镇的探索同样值得借鉴。为持续理顺社会治理关系，狮山镇党政部门于2019年推动成立了专门负责镇域社会治理的综合治理办公室（简称综治办），使作为核心纽带的党建引领工作得到进一步强化，引导镇域社会治理走向系统化和一体化，狮山产业园区的社会治理优化过程就是例证。产业园区是狮山社会治理的基本单位，但长期以来管理服务机制不健全，社会治理问题多，如产业服务不足、党群组织架构不健全、公共设施陈旧或缺失、各种治理关系纠结等。在镇综治办加入运作之后，建立产业园区服务中心完善其管理服务机制，实现了园区社会治理中的整合性功能，更有体制机制的保障。

三是社会治理探索是学习模仿与本土化的共时推进。狮山社会治理模式建构彰显出学习型治理向本土化治理、城乡混杂型治理向城乡融合治理的转型发展。就前者的转型发展而言，在狮山镇迄今已推出的社会治理举措中，如政府购买社会服务项目、公益创投活动、孵化社会组织、建设社区幸福院、培育推广志愿服务、启动律师进村居等，均是学习借鉴外地经验的结果，但模仿借鉴中都添加了本土化的治理元素。如近年镇综治办主导开展的公益创投活动，是模仿学习与本土化情境相结合的一个典范。综治办鉴于当时政府直接出面提供的公益服务不多需要通过引入公益创投，以培育本土公益氛围与增加镇域公益服务供给。截止到2021年，镇政府共举办七届公益创投活动，参与者有社会组织、高校社团、社工机构、义工团体、普通居民等，虽然是借鉴引入的公益服务形式，但该活动的本土色彩浓，有针对本地青年设置的活动，也有针对新市民社会融入而专门设置的服务项目。

狮山镇社会治理创新，还体现在应对地方问题的本土化建构中。狮山城市化是在乡村地域基础上推进的，牵涉很多集体土地非农化及相关利益分配问题，即在社会治理中加入了相当纠结的利益关系，致使问题化解难度大。如镇域内佛山西站工程的兴建，不仅关联到4个社区13个经济社的整体拆迁，还关联到以房屋租金为生并面临生计转型的三千多本土居民，关联到以租屋为主要居住方式的新市民安居问题。由于所牵扯利益关系相当复杂，寻求解决问题的恰当方式自然成为社会治理创新的主要关注点，建构利益相关方的协调机制，是理清这些复杂关系的基本途径。再如，在乡村地区向城市社区的转型中，难免产生集聚的基础设施维护、占道摆卖等社区问题，为处理好转型中急剧增加的这些问题，招大社区通过成立居委会层次的综合管理办公室，负责处理社区出现的新问题。

五、狮山镇社会治理探索有待深化的方向

在推进社会改革中，如果“上级驱动”“基层推动”与“主体主动”之间配合良好，改革效果就会有良好呈现［8］，狮山社会治理探索就是因循这一逻辑。在瞄准智造狮山和打造产业高地过程中，狮山镇宏图大略相当清晰，如提出要做优做强支柱产业，打造先进装备制造、新材料和汽车制造业这三个千亿级产业集群；培育壮大新产业，搭建制造业与服务业融合发展载体；提升科技创新支撑水平，争取国家重点实验室、国家技术创新中心、大科学装置等落户狮山；新增建设用地规模以拓展产业空间；出台优化营商环境十大措施，健全产业园服务中心机制以及搭建企业综合服务平台，打造一流营商环境等，这些均给区域社会治理的未来发展以指导。

（一）把握大势研判社会治理新特征

制造业是狮山最浓重的区域底色，推动制造业转型升级并在战略性新兴产业上发力，是狮山持续辉煌的基本保障。然而，狮山要从当前以普通制造业为主，向制造业的高端化、智能化以及向现代服务业转型，就必须关注社会治理的转型发展，因为无论是制造业的高端化，还是产业发展中的服务业跟进，均离不开传统产业愈演愈烈的“去劳动化”过程。诸如此类问题如果处理不当，就有可能带来社会震荡，且其影响有可能超出既有社会治理所能承担的范围。

一是人口有可能持续增加。狮山镇第四届人民代表大会审议通过的政府工作报告显示，狮山实际的常住人口已经超过100万。从2010年到2020年，狮山人口吸引力大，新增人口十年翻了一番，但高素质人口引进压力增加。过去五年，义务教育和学前教育新增学位四万多个，优质教育医疗资源短缺与非均衡布局矛盾有可能更加突出。此外，资源环境约束趋紧，土地开发强度加大，汽车尾气、餐饮油烟等都可能成为生活环境的主要污染物。

二是市民尤其是新市民的利益关系更趋多元化。随着城市化发展、经济转型与社会结构调整，市民需求趋向多元化。其中，低收入群体对就业、收入、社保等保障性期望提高，高素质高收入人群对宜居环境、生活质量的需求增大。整个社会将更关注公平保障与个人权益，群众维权意识日益增强，投诉将会集中在噪声、垃圾、油烟等环保领域。新市民越来越希望在社保、医疗、住房、就学等领域享有与户籍居民的同等待遇。

三是社会发展活力有待进一步激发。目前大环境下，部分居民创业就业动力不足，大量新兴服务业主体需要靠外部引进。公共资源共享不充分，科研装备、公共服务平台资源总量和结构难以满足增长的需求，机关、学校、企业、社区条块分割、封闭运行，资源共享率较低，社会组织发育水平不高。

四是改革力度、深度、广度仍显滞后。政府机构设置、人员管理、放管服改革仍在推进中，存在较大困难。公共服务需进一步创新，大多公共服务主要依靠职能部门提供，影响资金使用率和社会效益的实现。社区与园区资源配置不尽合理，行政资源、服务资源配置仍需打破旧制度的约束，与人口规模、管理便利性和服务半径仍不匹配。

鉴于以上种种，遵循规律因地制宜，处理好科学发展与有效治理的关系，在社会治理创新中建立相应的配套体制机制，把区域社会服务作为新型产业来做，最大限度把社会风险化解在未然之际。

（二）在保障民生中促进“产—城—人”融合与高质量发展

狮山镇是广东乃至全国的制造业重镇。在原基础上做强做优制造业是区域发展合乎逻辑的定位。“智造狮山”的提出，表明制造业仍是其未来发展的主题，也表明制造业需要朝数字化与智能化方向转型。狮山镇未来城市建设要求会更高，加之现代高端制造业特别是智能产业的发展，更依赖包括留住高端人才在内的系统化发展。无论是产业还是城市发展，归根结底都会聚焦在人的发展上，因而狮山镇应坚定不移转变发展理念，推动从工业逻辑回归到人本逻辑的发展上，从生产导向转向综合协调导向的发展，使区域综合实力与人民生活品质同时获得提升。

一是以民生为基本着力点，促进高品质的狮山镇社会建设。把民生建设作为社会治理的基本着力点，建构产业发展、城市发展与人的发展的良性互动关系，是狮山镇构建社会治理体系的关键。“宜居狮山”是狮山镇城市发展的主要方向，而城市交通通达性、环境健康性、公共服务设施便捷性均是衡量宜居的重要指标。2018—2022年，狮山投入18亿元推进主干路网和道路建设，立体综合交通体系初步形成，新增绿化面积1.4万亩，生态系统质量明显提升。这些宜居城市建设成效为民生取向的未来发展创造了良好条件，利用制造业集聚与服务业发展之间具有较强协同关系的机理，树立以民生保障为基本的治理理念，是建构高水平社会治理体系的基础。

二是加大包括新市民融入在内的服务规划与投入。2018—2022年，狮山镇在民生领域累计投入90亿元，教育投入为60亿元、医疗领域投入为18亿元、专项群体帮扶津补贴近3亿元。前两项是为新市民社会融入提供政策保障，后两项是为户籍困难人群提供生活兜底保障。伴随着高端制造业战略实施而对高端人才提出需求、高档小区兴建与高层人才及家庭入住，未来将更多呈现出“利益关系更多元”“更关注生活质量提升”“更关注公平保障”“更注重个人权益”的发展趋势，要求在社会治理规划中除保障基本公共服务外，还要增加非基本公共服务的投入，特别要强化如促进新市民社会融入的规划和投入。

三是发挥社会治理体制机制建设对产业发展的促进作用。狮山镇要实现产业特别是制造业的可持续发展，构建服务型社会治理体系不可或缺。为此，借助制度化社会服务规划，推动基层行政组织从自上而下的任务型安排，向自下而上需求型服务转型。同时，强化地方性社会资本建设，提高企业竞争力。强化制度化机制建设，促进地方社会资本的营造，制订完善服务高层次人才及其家庭的社会支持政策，建立与完善促进产业工人及其家庭的社区融入机制，让居民尤其是新市民在享有公平社会服务的同时，积极参与所在城市、社区与企业的社会治理活动，为地方经济社会发展提供有力支持。

（三）推进社会治理“狮山模式”的深度发展

社会治理“狮山模式”的建构，是社会创新的体现。有研究指出，要在更高起点上达成行政体制与市场机制的良性互动，是区域发展难题［9］，狮山未来社会治理要在更高起点上达成经济发展、城市发展与人的发展的良性互动，难度更大。目前狮山镇具有程度不等的初级阶段性、模仿性与碎片化特征，未来需要进一步完善社会治理体制机制，通过诸如“联点成片”和“联片成体”社会治理的系统创新，才能让狮山社会治理水平提升到新高度。

一是构建与区域发展相配套的三类社会治理体系。狮山镇城市化速度快、城中村占比高、城乡关系复杂、社区类型多样，坚持城乡统筹谋划与融合发展，关注搭建针对城市社区、村改居社区与产业园区的社会治理系统。（1）构建城市社区治理体系。坚持以社区党组织为核心，以社区社会组织为抓手，发挥多元主体优势，按组织或群体不同性质及功能，把社区党支部、物业管理公司、楼长、邻里中心等联动起来形成协同合作的社会治理机制。（2）建构村改居社区治理体系。以村改居社区“两委”为核心，以社区幸福院以及接受委托运营的社工站为设施载体，以社会组织为主力，开展包括特定人群在内的专业服务，动员引导文体类社会组织向公益性组织发展，积极开展面向居民的志愿服务。（3）建构产业园区社会治理体系。以园区产业服务中心为核心，联动工青妇等群团组织，以职工家服务项目、融爱服务项目以及接受委托的社工机构等为项目载体，开展面向市民尤其是新市民的专业服务，积极开展面向企业与社区的志愿服务活动。

二是加强党建引领的整合性治理体制机制建设。在狮山社会治理实践中，无论是在资金、组织主体、技术手段等资源配置与投入上，还是在治理方式与活动统筹上，均需建立或完善可以有效协调不同主体、运作各种资源的体制机制，保证有效治理的实现。为此需建构或完善的工作机制是：（1）政府通过对社区与园区“赋权”，如在事权、人权与财权上推进管理、服务、资源下沉，提升社区与园区的综合治理能力；（2）推进服务型政府机制的培育，如加大政社合作与政府购买服务的力度，拓展社会协同广度和深度，推进社会组织、企业志愿组织、社团机构建设，推动全社会力量参与到社会事业中；（3）健全公共服务资源配置机制，如在教育、医疗、居住、社会保障领域通过加强体制机制建设，促进不同群体的共同发展；（4）推动自治、法治、德治的深度融合，健全“三治融合”的社会治理体制。联动多样化力量推进以公益创投、社区营造、特色社会动员、微治理、楼长制等治理形式的成长，促进基层社会治理的可持续发展。

（四）持续深化以人民为中心的社会治理实践

在狮山社会治理实践中，无论是价值理念强化还是体制机制建设，都必须坚持以人为本的发展宗旨。今后五年，狮山镇争取实现地区生产总值年均增长8%、城乡居民人均可支配收入与经济增长保持同步，在将经济发展置于核心地位的同时，也把人的发展、打造“幸福狮山”置于同等重要的地位。

一是进一步突出为了人民与依靠人民的行动原则。建设“幸福狮山”是以人为本发展理念的具体体现。狮山镇2018—2022年在民生领域的高投入，实际是对人民群众包括对新市民的回馈。在未来发展中，不仅要在原基础上加大民生投入，还要逐步加大非基本公共服务的投入力度。与此同时，要聚焦社区持之以恒开展“社区服务提升行动”，树立“服务无处不在，幸福就在身边”的服务理念；在城乡规划中建立健全社区配套设施，拓展党群服务中心的公共服务、便民服务与志愿服务功能，促进社区服务在增量、提档、升级方面的发展，培育社区服务新业态、新模式，充分发挥人民群众的主体性与创造性。

二是建立应对科技手段引致社会排斥的预防机制。在推进“一网统管”智慧管理平台建设、深化志愿服务和社会救助服务、促进安全监管升级、完善重大疫情防控救治体系和应急响应机制、推进智感安防小区以及公共视频监控系统建设等治理举措中，均要关注技术化、智能化对人特别是对弱势群体可能带来的社会排斥；针对社会排斥可能引发的群体问题，建立预防性或弥补性社会机制，促进不同社会群体的和谐发展。

三是完善镇域社会治理的政策观测与决策机制。狮山镇随着产业经济、城市建设与人的全面发展的深入推进，随着民生建设、平安建设等领域财政资源与社会资源的持续增加，即“产—城—人”融合与高质量发展的社会治理探索，也会朝向更全面深入的方向发展，因此在精准测算和科学分析基础上，建立健全包括基本公共服务和非基本公共服务领域的投入增长、社会管理领域的投入增长等相关社会政策观测与决策机制，是未来社会治理建构中不可或缺的工作环节。

总之，狮山镇“产—城—人”融合与高质量发展导向的社会治理探索，是结合狮山镇地方经济尤其是制造业发展基础上的探索，是结合狮山镇城市发展和以人为本的发展基础上的探索，是在把握狮山镇产业发展、城市发展与人之发展的复杂关系及其有机结合基础上的探索。狮山镇这一社会治理模式的建构，将会成为其未来创新发展的重要前提条件。进一步深化狮山镇模式的创新发展，是狮山镇建构与完善地方性社会治理体系，实现民生效益最大化与社会全面发展的基本路径。致谢：本文凡未注明出处的数据或资料，均来自作者对狮山镇的调研，在此特别感谢狮山镇综治办的邓少华主任、广州市北达博雅社会服务中心的张琦莹主任、关冬生理事长。

参考文献：

［1］熊竞，孙斌栋.超大城市政区治理：演进逻辑、制度困境与优化路径［J］.上海行政学院学报，2020（5）：51-62.

［2］孔善广.珠三角农村经济社会结构变迁与社区治理问题［J］.学习与实践，2011（1）：31-39.

［3］银锋.新生代农民工利益抗争行动选择之新趋势：基于广东省佛山市南海高新园区的调研［J］.经济问题，2014（3）：99-102.

［4］朱介鸣，刘洋，朱牧文，等.包容性城乡一体化发展：“区域空间分散一地方空间集聚”的空间范式转型［J］.城市规划学刊，2019（5）：24-31.

［5］石晓天.基于劳动关系治理的广东工会改革经验及比较［J］.中国劳动关系学院学报，2018（5）：47-55.

［6］叶贵仁.经济发达镇行政改革：动因及内在逻辑［J］.学术研究，2018（2）：52-59，72，177.

［7］邵任薇.构建“简政强镇”改革的实现机制：基于改革困境的考量［J］.城市发展研究，2012（4）：106-112.

［8］郭明.地方政府改革的动力机制分析：以广东省顺德区容桂街道为例［J］.社会主义研究，2014（6）：78-84.

［9］徐振宇，李人庆.从“小城镇大问题”到“小城市大问题”：“中国第一农民城”龙港的追踪调查［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2020（5）：80-96，204.

作者简介：蓝宇蕴（1964—），女，畲族，江西寻乌人，博士，华南师范大学哲学与社会发展学院教授，研究方向为城中村、社会治理、社会工作等。

黄泽深（1996—），男，畲族，广东广州人，研究方向为社会工作、社会治理等。

（责任编辑：冯小卫）