依法治藏视域下拉萨市生物多样性法治保障建设研究

董帅

摘 要：生物多样性保护是生态文明建设的重要方面，一系列法律法规的出台也为生物多样性的法治保障提供了法律依据。西藏自治区由于特殊的地理环境，孕育了独特的生物多样性，拉萨市是全区生物多样性最丰富的地域之一。生物多样性的法治保障是一个庞杂的系统，涉及生物安全、外来物种入侵、生物多样性传统知识、生物遗传资源等诸多方面，通过透析拉萨市生物多样性保护现状，本文给出相应的展望和建议，助力其生物多样性法治保障建设的进程。

关键词：依法治藏；法治保障；生物多样性

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.061

0 引言

拉萨市是西藏自治区的政治、经济和文化中心，是全区生物多样性最典型的地区之一，全市在地貌上属藏南山原宽谷，独特的地貌孕育了独特的生态系统多样、遗传资源多样性和物种多样性，相关部门对辖区内生物多样性的保护及三个层级极为重视。目前，拉萨市生物多样性保护采用分散立法范式，且法治保障体系建设处于快速发展阶段。同时，拉萨市生物多样性保护的内容，涉及遗传资源惠益共享、生物技术与生物安全、外来入侵物种等诸多方面。

1 生物多样性法律问题聚焦

一是国际法方面。《生物多样性公约》是生物多样性保护最重要的国际法之一，《生物多样性公约》对遗传资源惠益共享、生物技术与生物安全、外来入侵物种等诸多方面做出了相应的规定。拉萨市应当借助联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）在中国成功召开的契机，树立整体系统观构建规范体系，制定《生物多样性保护条例》等相关领域的地方性法规，并调整《环境保护法》中的相关概念，明确行政机关保护职责。此外，相关法治保障部门应当推动生物多样性保护的主流化，落实生物多样性保护的部门职责等。本文认为，在生物多样性保护的国际法与国内法衔接过程中，应当主要克服国际条约的相关概念在中国立法中水土不服的情形。例如，拉萨市相关主体在立法时应当将生物多样性保护传统知识中“土著与地方社区”的概念，改为更合适的“农牧民与集体经济组织”；“传统知识”的理念可以分散描述在农牧民的育种权保障、遗传资源主权保护和惠益共享等规范中，因为在立法实践中“传统知识”的单一描述很容易引发歧义。《生物多样性公约》《名古屋议定书》《卡塔赫纳生物安全议定书》等国际条约中的相关规定，应当与拉萨的地方性法规相协调，避免相关概念的生搬硬套。

二是国内法方面。目前，我国有5部生物多样性保护的地方性法规，具有代表性的有《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》和《云南省生物多样性保护条例》两部条例，这两部条例将生物多样性保护的诸多方面进行统一规制，涵盖了生物安全、遗传资源保护、动植物保护、外来物种入侵、生态系统多样性保护、公众参与和惠益分享机制等热点内容。附录部分，两部条例对生物多样性的专有名词进行了解释，给予了拉萨市生物多样性统一立法相应的指引。未来，拉萨市相关立法部门应当在综合立法模式、分散立法模式和法典—专门法三种主流模式中，选择比较适合的立法模式，确定思路框架，进一步建设生物多样性的法律体系。从知识产权保护的角度来看，“土著和地方社区”掌握的生物遗传资源传统知识、植物新品种保护都与生物多样性息息相关。本文认为，知识产权与生物多样性保护有很大的关系，会间接影响生物多样性的变化。例如，转基因作物可能会破坏遗传多样性造成某一物种的基因缺陷，引发生物安全问题，需要通过加强知识产权领域的法规加以规范，拉萨市相关主体应当着重关注。

2 拉萨市生物多样性法治保障现状分析

2.1 行动规划较为完善

生物多样性保护的各项规划虽然不属于法律的范畴，但是规划中的相关内容较为切合国际法与国内法的相关规定，涉及了濒危物种、外来物种、遗传资源与传统知识保护等内容，给予了相关主体在立法、执法、司法、普法等层面的明确指引。《拉萨市生物多样性保护战略与行动规划》（2016年—2030年）（以下简称《规划》）对拉萨市的生物多样性的现状作出了总体描述。首先，《规划》对拉萨市领域内生物多样性的特性进行了详细的分析，总结出拉萨市生态系统多样性方面涵盖了7大系统；物种多样性方面包括植物多样性、动物多样性的分布、特性，并对引进物种进行了大致总结；遗传多样性方面对7大资源集群进行了罗列，突出了中藏药遗传资源的保护特性，为相关主体在立法时提供了侧重点；同时，《规划》明确了组织和保障措施的主体、保护与管理工作的方向，尤其是迁地保护和就地保护方面，给出了具体路径和数据；对科研机构的能力进行了评估，赋予了相应义务；特别是在政策和法规体系方面进行了具体梳理，为法治保障建设打开了思路；此外，《规划》在拉萨市行政范围内划定了5个优先布局区域，为普法和司法主体在实践中的工作提供了方便。最后，《规划》在行动与项目部署一章中，列出了10项相应行动来面对传统知识与生物多样性、生物技术与生物多样性、遗传资源获益与惠享分享机制、外来物种入侵等诸多法律问题产生的法律风险。

2.2 法治体系多级分层

拉萨市的生物多样法制多级分层，由国际公约、国家立法、地方性法规、保护战略和行动规划共同组成。国际公约层面主要是以《生物多样性公约》为主体，同时涉及《波恩准则》《名古屋ABS议定书》《TRPIS》《濒危物种国际贸易公约》等其他公约、条约，但是国际层面的公约、条约无法对拉萨市的生物多样性保护法律关系直接进行调整，需要进一步落实到国内法律当中。国内法层面，我国采取的是分散立法模式。目前，我国已经颁布涉及生物多样性的法律共20多部、行政法规40部、部门规章50多部，这种模式可以针对特定的问题给出细化规定，针对特定问题给予地方立法好的指引。在生物遗传资源方面，拉萨市作为边疆民族地区着重强调遗传资源的主权保护，并在此基础上建立生物遗传的惠益分享制度，在此方面的立法处于一个快速发展的阶段。此外，地方性法规层面，传统知识、生物遗传资源、外来物种入侵、生态保护的内容分散在西藏自治区的各个条例中，组成了一个合适的保障体系。此外，拉萨市行政领域内的立法前瞻性较强，针对外来物种入侵的应急与防治、生物多样性综合管理体系、可持续利用的政策法规等层面的内容优先规划层面落实，进而在法治保障方面稳步推进。

2.3 立法内容针对性较强

西藏自治区的地方性法规中，关于传统知识与生物多样性、生物遗传资源、外来物种入侵、生物技术与生物安全、野生和濒危动植物保护等内容立法针对性较强。例如，单就外来物种入侵的法律问题来说，《西藏自治区乡村振兴促进条例》《日喀则市雅鲁藏布江保护条例》《拉萨市文明行为促进条例》《拉萨市拉鲁湿地国家级自然保护区管理条例》《拉萨市拉鲁湿地管理条例》均作出了相应规范。首先，由于外来物种入侵是破坏西藏边境安全的手段之一，因此《西藏自治区乡村振兴促进条例》对防止外来物种在边境传入传播蔓延作出了规定，要求相关主体进行防范和应对，保护生物多样性（第40条；第60条）。其次，宗教的放生行为是西藏河域产生外来物种入侵的主要原因之一，因此《日喀则市雅鲁藏布江保护条例》规定了禁止在雅鲁藏布江流域投放外来物种或者其他非本地物种种质资源，并且禁止过度捕捞行为（第21条；第22条）。聚焦到拉萨市行政区划内，拉鲁湿地防范外来物种入侵是一个主要方面，因此立法主体在《拉萨市文明行为促进条例》《拉萨市拉鲁湿地国家级自然保护区管理条例》《拉萨市拉鲁湿地管理条例》作出了相关规定，与《拉萨市拉鲁湿地国家级自然保护区管理条例》《拉萨市拉鲁湿地管理条例》中的规定产生了部分重合。分散立法的一个优点就是可以对相关的问题进行针对性保护，从总体来看，虽然分散立法对生物多样性法治保障建设也会产生一定的负面影响，但是对特定问题的有效解决会起到积极的作用。

2.4 法治保障发展迅速

虽然拉萨市生物多样性保护的法律制度仍在稳步架构，立法也较为分散，但是拉萨市的法治保障处于一个快速发展的阶段。目前，拉萨市的生物多样性保护已经取得巨大的成效，在就地保护、水生保护、畜禽遗传资源保护等层面，全市和各县市主管部门进行了大量的工作，深入贯彻落实法律法规和规章制度、规划和计划。尤其是拉萨市明确了生物多样性保护的指导思想、基本原则、发展目标、战略任务，在依法治藏的背景下，借助《野生动物保护法》《生物安全法》《青藏高原生态保护法》等上位法中的规定，拉萨市生物多样性的保护路径极为清晰，配合相关法律制定的行动与项目部署，较为明确。例如，拉萨市相关部门提出要在生物多样性可持续利用的政策法规与机制方面加以完善后，生物安全、遗传资源保护、生物技术规制等方面的立法都会直接和间接规范生物多样性的可持续利用。

3 拉萨市生物多样性法治保障建设建议

3.1 细化生物多样性保护上位法的规定，落实拉萨市生物多样性法治保障建设

拉萨市是西藏自治区生物多样性较为典型的地区之一，全市包括森林生态系统、灌溉生态系统、草地生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、农田生态系统及城市生态系统。在栖息地保护、迁地保护工程建设、科研有着大量的保护和管理工作，涉及生物多样性本底调查、濒危特有物种、外来物种入侵预警防治与应急、遗传资源及传统知识保护、可持续利用及相关机制构建、气候变化等诸多层面的问题，依法治藏的背景下，可以从法律规范体系、行政监管体制、科学评估机制、公私协同的保护模式等路径着手，同时要借助《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等上位法中的相关规定，实现生物多样性分散、针对性立法范式向整体、系统保护范式转变，为拉萨市行政区域内制定一部生物多样性保护条例提供现实条件。

3.2 制定《拉萨市生物多样性保护条例》，将生物多样性法制体系统一

未来拉萨市生物多样性应当制定《拉萨市生物多样性保护条例》等综合性地方性法规，《拉萨市生物多样性保护条例》可以依托《拉萨市生物多样性保护战略与行动规划》主要内容进行制定，尤其是要划定拉萨市生物多样性中基因、物种、生态系统3个层面的保护章节，明确监督管理主体和法律责任，通过附录对专有名词和概念进行解释。通过《拉萨市生物多样性保护条例》细化上位法中的概念和措施，为拉萨市的生物多样性保护提供法治依据。

3.3 优化生物多样性保护各方面的执法力度，强化日常监督

通过对拉萨市蔡公堂街道的实地调研发现，蔡公堂街道的山体绿化工程推进较为迅速，拉萨市的南北山绿化工程取得了一定的成效。近几年西藏自治区关于生物多样性保护的执法严格精准，法治环境相对平稳。自治区的法治重点倾斜于外来物种入侵、自然保护区建设、野生动物和植物保护、农业转基因生物安全等层面。其次，生物多样性调查、科研和监测能力也有一定提升。西藏自治区的生物多样性本地数据不断积累，建立了生态功能区，并联合西藏大学等科研机构开展了科研和监测工作。最后，西藏的就地保护和迁地保护工作得到突破。以拉萨市为例，目前拉萨市共有自然保护区6个，形成了功能健全的自然保护区网络。配合国家和自治区建设了林木种质资源、药用植物资源、水生生物资源、微生物资源、野生动物基因等种质资源库，为执法提供了极大的便利。

未来，拉萨市应当加强组织领导、进一步完善工作机制、加大资金投入、强化日常监督，尤其是要提升公众的参与力度。在执法方面，应当进一步落实生物多样性保护目标责任制，并且作为领导干部考核的重要内容，在执法中要保证依法执法，把生物多样性保护的执法规范化。在日常监督方面，拉萨市已经建立多形式、多层次的监督机制和监督机构，通过聘请人大代表、政协委员、专家和市民作为生物多样性的特别监督员，将公众参与日常化。

3.4 加大生物多样性的普法宣传力度，提高公众参与度

普法是拉萨市生物多样性法治保障建设的重要方面，相关普法主体应当加大拉萨市生物多样性法治保障的宣传，重点要从生物多样性保护的3个层面加大对生物安全、防止生物入侵、善用生物技术制品等领域的宣传，强调野生动植物保护和生态环境保护。在生态脆弱的地方，借助各地出台的《法治宣传教育条例》，宣传生物多样性保护优秀事迹，严厉打击偷盗濒危野生动植物等行为，把握人民群众的力量，推动群众的学习自主性，让被普法者向普法者发生转变，进而建设良好的生物多样性法治环境。

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