边境地区法治政府建设问题与对策研究

张建伟 雷雨欣

摘 要：在推行政府建设过程中，法治进程始终是绕不开的话题，边境地区基层政府怎样在兼顾民族特殊性的基础上建设法治政府，满足社会法治需求，加强法治化建设，处理好各方面的利益关系是亟须解决的问题。本文从边境地区法治政府建设入手，探析其政府治理模式、发展现状与治理能力中存在的不足之处，以期寻求积极有效的边境发展治理模式和优化途径进而顺应守边固边兴边强边要求，符合国家提出的现代化经济体系和高质量发展的必然要求。

关键词：边境地区；法治政府建设；民族地区；法治建设

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.062

2021年8月2日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）。2019年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》确定了地方党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。研究“边境地区法治建设”，另可理解为对“中国边境民族地区的法治政府建设”作一管窥，而非其他国家的法治建设，这是具有特定地域范围与社会历史背景下的法治模式，更是在经历多年风雨变革与人民考验下依然挺立的中国共产党坚强领导下的法治建设，并非西方形式上的法律至上，而是符合中国国情的历史与人民的选择。中国特色法治政府建设应是一项长期的、复杂的、艰巨的工程，需要不断地进行探索和总结经验，边境地区法治政府建设更是因其特殊区位和民族因素，法治政府建设任重道远。

1 边境民族地区法治政府建设概述

1.1 具有中国特色的法治政府建设意涵之描述

从中国特色政治角度来看，我国坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。具有中国特色的法治政府建设的内涵是在中国国情和文化传统基础上，坚持党的领导和以宪法为核心的依法治国，构建完善的法律体系，推动依法行政和公正公平执法，法治化公共服务，建立健全的考核和问责机制，加强国际交流与合作，以实现中国特色社会主义法治国家的目标和任务。作为依法治国战略的重要组成部分，其独特内涵可以从以下几方面来理解。

第一，党的领导与法治结合。中国法治政府建设坚持以党的领导为核心，它不是西方意义上的政府治理模式，而是具有鲜明中国特色的治理模式。在这种模式下，中国共产党对法治建设持续进行理论创新、实践探索和制度设计，确保法治政府建设与党的领导紧密结合。这种结合表现为确立党的全面领导地位，将党的理论和路线方针政策与法治建设相结合，党的决策通过法治程序得到实施。第二，依法行政的深化。法治政府建设的核心之一是依法行政，体现在政府依法全面履行职责，坚持合法性原则，任何政府行为都应当有法可依、有法必依、严格依法办事，要求政府事业的各个层面和部门严格遵守法律规范，通过完善法规和制度，强化法律监督和责任追究，实现权力运行的法治化、规范化。第三，全过程人民民主参与监督。民主是法治的基础，法治政府建设要求提供渠道和方式，让公民可以参与到法律的制定、执行和监督过程中。包含通过选举、民主协商、听证会议和公众咨询等多种民主形式，实现政策决策的民主化，同时建立健全的政府信息公开制度，加强社会公众对政府行为的监督，并通过法律保障公民参与和监督的效力。

1.2 边疆民族地区法治政府建设现有认识之评析

边境政府建设与社会治理紧密相关。改革开放以后，国家不断加强边境民族地区的发展，千禧年以后随着西部大开发、兴边富民等一系列利好政策的出台，国家对边境地区经贸建设进一步完善，这一时期学界的研究方向也开始转向对边境地区的经济发展，并且一并关注到当地少数民族在边境发展中的重要作用。从上述研究中可以发现，近年来中国边境政府建设的重要成就和力度在很多方面得到彰显，旨在构建一个法治化、现代化、和谐稳定的边境环境。同时应当注意到，边境法治政府建设尽管有相当的进步和发展，但在实际操作中仍有不少挑战需要克服和解决。国内学界关于边境地区法治建设起步很晚、深度不够，学术成果承继发展未现规模，其研究领域大多还仅限于对成果评价的研究，更不必谈关于法治政府建设的研究。近几年来，学者们在这一领域的关注视线，逐渐从治理的理论研究向实证研究转变，更加注重理论在解决边境地区具体问题上的效用。笔者认为目前针对边境地区法治政府建设研究同国内如火如荼地讨论与探索的水平还存在较大差距，理论上的欠缺必然带来实践路径的单一性和方法论的落后性，需要在更多的实证调研基础上发现边境地区法治政府建设的现状，并提出具有建设性的方法论。

2 法治政府建设在边境地区开展的成绩

2.1 坚持党的领导，统筹推进工作

现阶段下，边境地区各县政府法治政府建设严格按照《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》工作要求，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的十九届历次全会精神、党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记“七一”讲话和视察时的重要讲话精神，始终结合法治政府建设工作重点，对目标任务逐步细化，实现了法治政府建设工作稳步推进并取得新成效。在各边境县推进法治政府建设的工作过程中，均无一例外地把习近平法治思想和法律法规学习纳入各自党委（党组）理论学习中心组的学习课程，并将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人列入年终考评、干部使用等指标，防范和化解地区重大风险的思维、方式充分体现了法治理念，在一定程度上有效提升了干部依法行政、依法管理的能力和水平。

2.2 落实以人为本，深化法治建设

一是注重风险管理，当前各边境县政府严格规范重大行政决策程序，公众参与、专家论证、风险评估和合法性审查等已经确定为重大行政决策的法定程序。购买法律服务、聘任律师担任政府法律顾问已经成为近两年法治政府建设工作的一大亮点，通过严格坚持行政决策规范性文件合法性审查制度，政府行政决策的科学性、合法性和民主性得到了根本意义上的实现。二是强化执法监督，伴随着机构改革的进程，边境地区各县严格落实“三项制度”，现已全部实现了对行政执法单位执法人员、执法清单和法制审核人员的摸底排查工作，进一步对执法情况做到了情况清、底数明，同时借助行政执法监督员、律师开展的执法单位卷宗随机抽查工作，进一步规范了执法卷宗管理规整工作。三是转变政府职能，法治政府建设的重点是推动“服务型”政府的定位转变，“放管服”改革和“互联网+政务服务”工作的扎实推进，在极大程度上方便了职能部门行使行政权力和办事群体享受政务服务，同时政务平台的“好差评”系统也已经在各边境县全面使用，结合在线或现场评价的结果来看，办结率和好评率均能达到95%以上。

2.3 深化基层治理，稳定社会大局

在多措并举依法化解矛盾纠纷方面，多数边境县明确坚持和发展新时代“枫桥经验”，建立多元化解矛盾纠纷调处机制，不断提高人民调解在解决社会矛盾纠纷中的地位和作用，人才队伍基础得到了进一步夯实，公共法律服务和信访接待工作的有序开展也为“小事不出村、中事不出乡镇、大事不出县”的矛盾为上交目标实现提供了坚实的工作基础。在群防群治工作中，各县政府充分动员多方力量，依托村居警务室，通过“网格化”条块治理，实现了社会治理各项工作任务逐一细化到联户单位、户、人的工作格局，上下贯通、层层推进的三级纵向治理架构和共建共治共享的社会治理格局基本形成，边境管控取得新成效。

3 边境地区法治政府建设的问题检视

3.1 “关键少数”履职方面仍需持续加强

“关键少数”是指在法治政府建设中起关键作用的领导干部，边境地区的干部履职情况直接影响到法治政府建设的质量。干部在履职过程中，如果没有足够的专业知识和管理能力，可能会导致工作质量下降，甚至出现管理失误；与此同时，干部在履职中，需要与不同部门、不同层级的工作人员合作，需要与群众进行沟通和交流。通过实地访谈可以发现，边境地区个别单位党政主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责方面还有差距，首先是部分领导干部政治意识尚需提高，在边境地区工作面临重要任务时，政治意识不强，对相关法律政策的执行力度不够；其次是工作能力不足，少数干部对边境地区的实际情况不够了解，缺乏有效的工作经验和方法法治；另外还存在着思维水平不高和担当精神不够的问题，各部门之间在协调配合和衔接上还不够顺畅，法治思维和法治意识还有待加强，面对边境地区法治政府建设的难题，部分干部缺乏足够的责任心和担当精神，工作推进缓慢。

3.2 人才队伍建设还存在短板

边境地区法治政府建设离不开一支高素质的人才队伍，然而当前人才队伍建设在以下几个方面仍存在短板。人才队伍中的结构不合理是一个常见问题，例如在某些行业或领域，可能存在人才过剩或人才短缺的情况，导致人力资源的浪费或不足，特别是法治专业人才匮乏，在边境地区相关法律法规、经济社会发展等领域的复合型人才更为紧缺。这可能是因为对人才需求的预测不准确，或者缺乏科学的人才规划和引导机制。在实地调研中，执法人员和法制审核人员业务素质不高，相关人员业务知识更新较慢，在相关法治政府建设工作年度报告中也有体现为“责任意识淡薄，对行业部门法律法规理解还不够准确、熟悉，执法意识不强。”这也间接体现出目前培训体系不完善的困境，现行的培训机制无法满足边境地区法治政府建设特殊性的要求，需要加强在针对性、针对实际问题进行深度分析等方面的培训，与此同时，现阶段对边境地区法治政府人才的选拔和选拔途径相对比较单一，没有形成多渠道的选调挂职交流机制。

3.3 行政执法问题突出

受限于偏远地区和基层实际条件，边境地区政府行政执法存在资源配置不合理问题，执法资源配置不均衡，某些执法领域的力量集中较高，而其他领域相对薄弱等问题。以C县为例，行政执法特别是在“三项制度”方面落实不够，部分单位还存在执法设备短缺，部分案件在程序方面还存在瑕疵，部分执法人员在执法过程中对法律规定的程序忽视，影响了执法效果和公众信任；另一方面体现在执法监督机制不健全，执法活动的监督和约束力度不够，易导致执法不公、执法滥用等问题，行政执法部门对行政执法公示，特别是事中和事后的公示较少。

3.4 法治政府建设工作方式单一

边境地区法治政府建设多依赖传统的工作方式，缺乏创新和灵活性。具体表现为：部分单位把法治政府建设工作等同于法治宣传教育，个别单位发挥作用不明显，积极性和主动性不够，存在着“等、靠”的懈怠思想，体现在实际工作上主要有简报有效信息缺失、工作亮点不突出等问题。另外，当前边境地区法治政府建设在运用大数据、互联网等现代科技手段上，应用程度较低，信息化建设亟待提高。

4 推进边境地区法治政府建设的路径

4.1 持续开展法律宣传，树立社会主义法治信仰

法治从来不是一种工具，社会主义法治更不应该仅仅只是一句口号。边境地区在进行法治宣传时，应注意以民族团结创建为抓手，通过举办专题讲座、民族团结摄影、书法、文艺汇演等形式，不断深化各族干部群众对法治建设的思想认识，充分运用脱贫攻坚、乡村振兴和产业发展中的法治案例、生动故事教育群众学习法律、使用法律。同时积极地构筑普法平台，结合民族地区特点，在民族地区人口比较密集的地方开设法治宣传专栏，并采用汉语和本地民族语言两种形式，针对与本地区群众关系密切的相关法律法规进行宣传。对于民族地区的领导干部要求重点学法，带动少数民族带头人及青少年学习法律法规政策。

4.2 创新执法方式，积极引导群众诉求依法解决

加强培训和教育，提升执法人员的法律素养和执法能力，包括了解和运用相关法律法规、提高办案技巧和调查取证能力等。培训和教育应注重特殊民族地区的背景和特点，确保执法人员能够更好地理解和处理相关问题；行政执法机关也务必根据边境这一特殊民族地区的实际情况，制定相关的执法指南和规范，明确执法的原则、程序和方法，建立健全的执法责任制，明确执法人员的权责，增强执法透明度和规范性。有助于提高执法的一致性和可预测性，保护民族地区居民的合法权益。

4.3 加强法律服务和法律援助，维护合法权益

实现法律服务和法律援助全覆盖，无疑是推进法治政府建设、保障民族地区居民权益的重要举措。在边境地区建立覆盖广泛、服务便捷的法律服务机构网络包括设立法律援助机构、法律服务中心、律师事务所等，通过这些机构提供各类法律咨询、法律援助和法律服务，为民族地区居民提供专业的法律指导和帮助。结合各边境县面积广阔、交通不便的客观因素，法律服务与援助的信息化建设应当成为重点，利用信息技术手段，建立法律援助的在线平台，提供在线法律咨询、网上申请法律援助等服务，方便边境地区居民获取法律援助。

5 结语

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》对法治政府建设设立了更高的要求，这些要求不仅对于内陆的城市政府等基层政府有着重要的指导意义，对于边境地区的政府部门也有着非常强烈的指向和影响，同样也促使着边境地区的政府更加重视法治建设的工作。边境地区的政府法治建设的体系化需要时刻以法治为依归，具备高度的法治意识，妥善处理各种问题，会更好地服务人民，推动全面依法治国，建设中国特色社会主义新时代法治国家。

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