政府预算与国家治理：基于合约理论的诠释

郭红 高严

摘要：合约是降低交易费用，提高资源配置效率的手段。文章以合约理论为视角，一是分析了政府预算与国家治理的机制。深入剖析政府预算编制与制度安排，预算执行与政府履约的逻辑关系，对预算控制与预算合约相背离、政府预算履约环节不同主体之间呈现出道德风险，产生较高的治理成本和事后的机会主义行为等一系列问题进行理论诠释，二是以建立合约化政府预算为基础，探索政府预算提升的路径，以实现政府预算服务于国家治理的目标。

关键词：政府预算；国家治理；合约理论；交易费用

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.11.062

0引言

财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党的二十大要求健全现代预算制度，增强财政政策的执行力，提高财政资源配置效率，持续提升政府治理效能。目前，以合约理论中的委托代理理论为基础的研究，仅仅重点关注预算制度本身的合约性，以及政府预算编制和执行过程中参与方之间的委托代理关系。而政府预算是国家治理的重要工具，理应将其置于国家治理效能范畴评价其效率，以合约理论为视角的研究，不仅要全面阐释政府预算的合约性，而且能够反映政府预算效率和能力，以进一步厘清政府预算与国家治理制度安排和履约过程机制，探索以预算合约化促进国家治理体系和治理能力现代化的路径。

1理论基础：合约理论

合约，通常是当事人之间在自愿原则下就某些事项作出的承诺，任何交易都包含着合约，合约的重要作用在于通过选择不同类型和内容的合约安排来减少或者降低交易费用，实现资源的有效配置。

首先，由于制度安排不同、合约参与方不同、内部外环境不同等因素的影响，使合约参与方在谈判、签约、履约能力中存在差异，因此，不同的合约规则所付出的成本与得到的效用也不相同。其次，在合约关系中，签约双方所掌握的信息是不对称、不完全的，想要获得完全的信息需要付出巨大的成本，因此，签约双方签订的合约是特定条件或者是限制性条件下签订对自己有利的合约。此外，正因为信息不对称，签约各方又是理性的经济人，自然产生了自利行为，滋生了机会主义行为，从而增加谈判成本、履约费用和风险。

基于交易费用理论和委托代理理论的合约理论，在指导和解决现代企业实践中起到了重要的作用，解决了市场机制自身存在的一些弊端，促进市场经济作出高效率的选择。在公共部门领域，随着政府改革的不断推进，逐渐将私人部门的合约理论引入公共部门，公私部门的界限被打破，产生了大量交易合约，并出现全新的委托代理关系。实践证明，合约理论和委托代理理论充分运用于公共管理部门，一方面降低了交易费用，提高了政府的行政效率，主要体现在减弱了政府机构庞大对政府行政效率的不利影响，提高了执行的灵活度和效率；另一方面提高了政府行政的透明性，这主要源于合约本身具有透明性的特点，政府通过合约准确掌握其职责和行动，以及要支付的代价和所要获得的效益。

2政府预算编制与国家治理体系：制度安排

财政是实现政府的收支或政府的收支活动的基础，是国家治理体系的基础和重要支柱。财政制度在国家治理体系中处于关键位置，而预算是财政制度的核心内容，现代预算制度是国家治理体系的重要组成部分（李燕、王晓，2016），政府预算自然成为国家治理体系建设中的重要枢纽。政府预算必须在国家治理体系的框架下推进，受到国家治理环境、目标要求和治理方略等诸多要素的影响与制约，政府预算改革与国家治理体系的关系，既相互影响，又互相推动。

近年来，政府会计制度作为政府内部控制的重要工具，逐渐在各级各类行政事业单位全面实施，人大审查政府预算重点关注预算编制的会计核算基础，但是在预算审查中过度关注纸面的预算编制，主要表现在：预算编制制度不完善，流程欠规范，一些部门机械地比照调整前期信息而编制预算，如：国有资本预算收入来源与国有资本经营收益不匹配，只有国有资本所对应的少数利润才列入国有资本经营收益，这无法充分反映年度国有资本经营状况（杨志勇，2021）；采用增量预算编制模式使得本年度预算资金规模与执行进度影响下一年度的预算，促使政府年底突击花钱（王金秀，2013）；本年度预算编制过程仅限于单纯地细化预算项目，预算编制在控制导向和绩效导向之间的平衡性不足，存在虚报支出、重复申报与多头获取资金等问题。此外，对预算编制全面审查和监督还不够，因此，规范和强化政府预算编制基础，以预算合约中的制度实现预算控制，运用预算合约治理财政，以预算编制的规范性来带动国家治理体系内在结构的合力，促进国家治理体系创新性发展。政府预算是基于社会公共财政资源的有限性，以提高公共财政资金的分配效率，实施的政府与公民之间签约和履约过程，因此，政府预算的过程就是一个订立和执行合约的过程（冯振，2014）。其中，政府预算的编制是公民与政府的签约过程，应以双方权利和义务为基础，以法律形式规范，明确合约事项达成方式、进度和效果，这个过程也是国家治理体系的完善过程。

3政府预算执行与国家治理能力：履约过程

预算能力是在特定环境下政府有效筹集财政资金，高效使用财政资金，实现社会财政资源效用最大化的管理能力。预算能力提升又回答了筹集和使用资金的效率，即政府预算的执行力。国家治理能力集中体现在运用财政资金统筹和组织社会活动的行为，财政资源分配的过程和财政资金使用的效果，直接关乎财政资金的浪费与官员的腐败行为。按照政府预算组织程序“两上两下”的原则，预算的执行过程也是立法机构、政府分配机构和预算支出部门博弈和谈判的过程，这也是预算制度的实施过程，便产生了制度运营成本。

政府预算是一种多重合约，包括立法机构与政府的合约、上级政府与下级政府的合约以及政府部门与支出部门的合约等，政府预算的执行即合约的履行过程，预算执行情况影响着国家依法行政的整体基调以及政府的威信力（贾云洁、吴靖雯、郭政，2023），然而在预算执行中，发生不同层面的预算低效的表现，如：预算执行中处理支出冗余与过度支出的问题，支付进度滞后，年底“突击花钱”，严格的考核手段和奖惩机制增加了事前机会主义行为的可能（於莉、王秋石，2021），“未支付、先清算”违规虚列支出行为来应付预算执行考核等问题。以合约执行为着力点，分析预算执行中的国家治理能力和表现，必须以预算制度为规范和准绳，履约过程以立法机构、行政部门和财政部门等多部门间的合作与监督机制为实施过程，其运行效率也是国家治理能力在财政领域的集中体现。

综上所述，政府预算与国家治理之间存在相互依存的关系，政府预算是公共受托责任的制度安排和职责履行的运行载体，也是国家治理体系的完善和治理能力的执行表现。在此过程中，由于政府预算编制和执行中面临政治和经济等不确定性因素，导致外部环境预期的复杂性、信息不完全性和不对称性，以及预算参与主体的有限理性，不能完全观察和证实一切信息，导致预算合约的不完全性，影响预算合约的执行效果，进而影响国家治理体系的完善和治理能力的提升。

4以政府预算提升国家治理效率的路径

通过评估预算编制的科学性、执行的精准性、预算是否超支等角度，可以优化绩效管理水平，提升政策效能（樊丽明等，2022）。

4.1严格预算编制，增强政府预算完整性

第一，政府能够按照合约履行受托责任，信息是关键。政府预算合约中，由于信息不对称，导致交易成本上升，因此，借助政府内部控制手段将政府信息从结果导向转为决策基础，将成本效益分析方法引入预算事前绩效评估，推动政府会计标准体系与政府预算的有效衔接，发挥政府会计的监督和控制职能，扩大信息的披露范围，以高质量的会计信息改善预算合约中的信息不对称，降低代理成本。

第二，预算编制要坚持实事求是原则，明确预算编制环节参与各方的责任和义务，充分运用零基预算编制方法，将支出作为编制预算基础，预算编制过程中保持信息的公开、透明，各部门和单位不得随意虚列收支规模，并对预算完整性、规范性和真实性负责。

第三，完善公民在政府预算中的参与机制，减少公民对政府行为的认识偏差。以信息为纽带将公民纳入政府预算管理体系，提升公民在政府预算管理中的参与度，提高政府公信力，增加签约双方的互信，减少信息不对称，最大限度降低公共资金分配和使用中的交易费用。打造共享共治的国家治理体系，提高政府效率，完善国家治理体系，也是提高国家治理能力的应有之义。

4.2强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力

第一，政府预算管理水平关乎公民的利益，为了保证预算制度实施中财政资金的分配和使用效率，政府必须要完善内部控制制度，建立有效的制度环境，建立合约化的预算治理，减少政府官员与公民委托代理关系中的信息不对称和不完全性。

第二，预算单位建立内部控制制度，从源头预防财政资金的浪费和使用效率低下问题，对内部控制制度完善与执行效果定期做出评价，让制度发挥资金管控的职能，减少预算申报虚报、漏报，项目资金使用中随意支配，避免发生财政资金截流，违反合约中诚实守信原则，增加社会整体交易费用的现象；从财务治理角度不断推进政府会计改革，准确完整反映“每一分钱”的来龙去脉，及时、准确和完整地披露政府会计信息，加强政府会计的监督职能。

第三，按照“花钱必问责”的原则，政府预算必须加强绩效审计，必须将审计这一国家治理过程中的重要工具高效地运用于政府预算执行中。在政府预算中，政府审计机构也是政府预算合约中的代理人，其职责是帮助公民守好“每一分钱”，预算审计部门的高效运行，能够使预算单位在编制和执行预算过程中，更加谨慎、细致，年初多报预算，年底突击花钱的情况得到一定程度的控制，并且政府审计的结果能避免后期预算决策编制过程中的“无知的理性”。

4.3完善激励与约束相容制度

激励机制是预算合约实现绩效目标的关键。政府预算是涉及多方利益参与者的多重合约，在合约的签订和履行，由于信息的不完全性和不对称性，参与主体的理性经济人特点，以及追求部门和组织利益最大化的预算目标，导致政府预算制度的编制和执行中，交易成本增加。为此，在价值定位上，充分体现“统筹推进，五位一体”的治理理念（鲁清仿、王全印、赵光辉，2019）；在实施流程上，体现行为链条与行为逻辑的一致性；在结果导向上，讲求技术性与政治性的结合，评价范围和内容的系统性和全面性，设置指标遵循科学性、可衡量性、相关性和动态性等原则。需要在兼顾各方利益的前提下，保证各层合约关系主体能够尽可能实现委托人和代理人预算目标的一致性，使代理人在完成既定预算目标时既享有部门激励和组织激励，这些激励成为法规性制度，使代理人在签约前已明确勤勉履职的绩效，委托人在签约时也能量化每一份合约需要付出的成本。

根据程瑜（2014）对博弈模型的构建中得出结论，社会中的竞争者为了本部门的利益最大化会选择竞争策略。因此，需要合约签订双方就约束条款进行多轮博弈，最终达成双方能够接受或者相对满意的制度安排。在预算博弈的过程中签约方就部门、个人和公民利益进行权衡和评价，这是谈判过程，也是交易费用发生过程，由于制度存在必要性之一就是降低交易费用，因此，需要加强预算激励制度化，约束条款的设立要遵循法制性、完整性和刚性原则，其内容要突出精细化和可操作性，体现不同层级预算合约的特点，例如，立法机构与政府的合约同政府与部门的合约中的激励和约束条款不能一概而论，同时预算约束中充分体现财政资金分配的公平性，符合预算合约的本质要求。

4.4借力网络技术，构建政府信息资源共享平台

充分利用大数据、区块链、互联网平台和云计算等现代化的技术手段，建立社会完备的信息披露机制，加快预算与绩效管理一体化发展，保障公民对预算信息的知情权，以预算为载体重新塑造公民与政府的关系，实现预算民主。

从预算资金税收收入与非税收入的结构和规模，到预算编制和立法机构审批环节的信息公开度，以及部门预算目标的精细化和项目绩效评价体系等，按照披露原则，必须予以公开；通过信息资源共享平台，政府预算参与方的信息获取渠道更多，信息量更充分，提高信息透明度水平，也是政府预算的重要特点和国家治理的目标要求，实现合约双方信息资源的共享，实时动态监控预算项目的进度与资金使用的绩效评价水平，减少信息的不完全性和不对称性，减少事后监督成本，避免预算机会主义行为的发生，进而减少逆向选择和道德风险。国家治理中的政府预算整体的交易费用降低，预算制度的运行畅通，预算结果绩效考评达到预期目标，通过财政引领国家各项活动有序开展的目标得以实现，将权力政府升级为责任政府、公民满意的政府。

参考文献

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