跨部门政务数据共享治理分析框架研究

摘要：政府部门之间的数据共享已是大数据时代政府的发展趋势，以数据共享为前提各个地方也积极推行了“最多跑一次”“一次都不跑”等多项便民改革。为了厘清跨部门政府数据共享在数据治理、共享路径安排、共享价值方面的机理，构建“输入—转换—输出—反馈”的分析框架，形成以政务数据治理为根本、以共享路径安排为依托、以公共价值创造为追求的跨部门政务共享实现路径。

关键词：政务数据；跨部门；政府治理；数据共享

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）12-0047-04

Research on the Analytical Framework for Governance of Cross-departmental Government Data Sharing

Wu Yanqiu

（Guizhou Police College， Guiyang 550005）

Abstract： Data sharing among government departments has become the development trend of the government in the era of big data. On the premise of data sharing， various places have also actively carried out a number of convenient reforms such as “running at most once” and “not running once at all”. In order to clarify the mechanism of cross-departmental government data sharing in data governance， sharing path arrangement and value， this paper builds the analytical framework of “input-conversion-output-feedback” to form the cross-sectoral government sharing path with government data governance as the basis， sharing path arrangement as the support， and public value creation as the pursuit.

Keywords： government data; cross-departments; government governance; data sharing

随着信息化时代的快速发展，政务数据作为政府决策和公共服务的重要依据，其价值和作用日益凸显。然而，长期以来，由于部门间信息壁垒、标准不统一以及缺乏有效的协调机制，跨部门政务数据的共享和整合面临着诸多挑战。影响着政府部门的协同效率，也制约了公共服务水平的提升。构建一套有效的跨部门政务数据共享治理分析框架，有助于打破这些壁垒，促进政府部门间的数据互联互通和协同合作，提高政务数据的使用效率，更好地满足公众对高质量公共服务的需求。

一、问题的提出

为适应数字化、信息化发展的外部环境和时代趋势，充分利用海量数据资源和数字化新技术，数据治理已成为政府治理发展的必然趋势［1］。党的十九届四中全会聚焦推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会治理共同体，推进新时代数字政府治理和数字政府改革。要基于数据共享与数字共治，加快数字经济时代下政府职能的转变和升级，推动数字政府建设［2］。继政府信息化、电子政务之后，数字政府作为大数据时代政府新形态成为各界关注的焦点。数字政府是通过利用信息技术，对传统的政府服务模式进行创新改革，实现政府各个部门之间的网络串联贯通、数据整合共享、业务流程高效协同［3］。作为大数据时代政府数字化、信息化发展的必然产物，数字政府建设的关键在于不同政府部门之间的政务数据和信息的共享。国家陆续发布了一系列政务数据资源共享相关的管理办法和规章制度，以推进跨部门政务信息的共享。国家层面颁布的政策工具具有宏观和抽象特征，难以满足处于微观层次和实践情景中跨部门政务数据共享复杂的实践需求，尚无法为解决部门“不愿共享”的参与困境提供制度保障［4］。

为此，学者们从跨部门政务数据共享的技术、组织、政策等更为微观的方面，展开了对跨部门政务数据共享实现困境的探索和研究。政府部门间数据共享遭遇了体制机制与技术上的双重障碍［5］。在跨部门政务数据资源共享实现过程中，组织间兼容性、权责分工与组织间合作关系是最为显著的影响因素［6］。我国传统“官本位”思想和“条块分割”的管理体制，对于政府不同部门之间的数据共享和信息互通形成了阻碍，横向部门之间缺乏信任，直接表现为“数据孤岛”“数据壁垒”等困境。在技术层面，政务数据的整合、分析和匹配的实现，需要依托区块链［7］、区块链智能合约［8］、人工智能等技术；而不同的数据要能够在不同的政府部门之间流动共享，则需要统一的数据标准和规范，以确保数据的兼容性和接口统一。可以说，跨部门政务数据共享得以有效推进离不开信息技术和数据标准的支撑。除了技术层面的“硬约束”和组织层面的“软约束”，也有学者认为需要从观念和认识方面破除“不愿共享”的困境［9］。当然技术、组织、政策层面的影响因素之间并不是相互孤立的，它们之间既相互联系又互为因果，都在一定程度上促进或阻碍着政府数据共享［10］。

跨部门政务数据共享是一个系统的过程，涉及广泛的共享主体、多样的要素资源以及不同的制度嵌套。现有研究缺乏将数字政府治理和政治系统学科理论相结合，对于跨部门政务数据共享的数据要素治理、共享路径安排、共享价值创造方面的机理研究不够清晰，导致推进政务数据共享更好落实的策略效果有限。随着我国跨部门政务数据共享实践的不断探索，新的研究视角和改革创新不断涌现，为本文的研究奠定了坚实基础。借鉴戴维·伊斯顿（Divid Easton）政治系统理论的研究范式，从系统论的视角解析跨部门政务数据共享实现路径。

二、系统论分析框架的理论阐释

跨部门政务数据共享是政府信息化、数字化发展的必然结果。强调利用现代信息技术，统一协调并优化现有政务数据资源的配置，最大限度地发挥政务数据资源应有的价值，以提升政务协同效能。首先，数据资源已经成为与土地、劳动力、资本、技术具有同等地位的市场基础性生产要素［11］，然而我国数据管理存在政策法规滞后不健全、主体治理意识薄、责权不明等不足［12］，更谈不上数据治理。其次，在共享路径安排方面，我国数据共享的顶层设计相对滞后，并未基于整体性政府的考虑来实现数据应用的最大化［13］，各个地方的办法规定侧重点也参差不齐，甚至各部门数据管理自成体系、各个数据平台不统一，难以形成合理。最后，在价值创造方面，由于数据要素治理滞后，缺乏对数据共享愿景的共识，自然认识不到数据本身的价值和共享的意义，难以最大限度利用数据资源创造公共价值。

《政治生活的系统分析》一书中戴维·伊斯顿（Divid Easton）把那些可以说是任何社会政治生活的继续必不可少的基本过程和活动从整个政治现实中分离出来［14］15，并不局限于某个特殊的政治形态，提出了政治系统分析研究框架，把政治生活解释为一系列复杂的过程，某种输入由此而被转换为我们称之为官方政策、决策和执行行动的输出［14］21。政治系统分析框架划分为输入、转换和输出三个阶段。输入包括外界的要求和支持，输出包括政治系统的决策和行动，转换阶段可以看作是系统之间以输入输出关系的形式出现的一种联系［14］31。而输出又会对环境产生影响后又重新构成了对系统的输入，因此本文构建跨部门政务数据共享“输入—转换—输出—反馈”的闭环分析框架（如图1所示），来回应上述数据要素治理、共享路径安排、共享价值创造三个方面的问题。

三、跨部门政务数据共享过程逻辑分析

跨部门政务数据共享作为信息时代新兴的政府政治现象，是政府信息化、数字化发展的必然结果，是政府应用大数据能力的体现。按照“输入—转换—输出—反馈”的过程分析框架，梳理跨部门政务数据共享过程中的资源支撑、共享路径安排、共享价值创造的内容。

（一）输入：实现共享的资源支撑

输入阶段回应的是跨部门政务数据共享的资源支撑问题，重点在于厘清跨部门政务数据共享所需的各类资源条件。第一，数据资源。信息社会，数据是至关重要的治理资源［15］。政府各个部门的运作一方面会产生大量政务数据，另一方面也依赖于政务数据的占有和使用，因此可以说数据资源是跨部门政务数据共享过程的起点。第二，人才资源。人才的培养是实现政府数据治理能力现代化的关键因素［16］，跨部门政务数据共享的实现需要专业的人才队伍来提供智力和操作支撑，为数据的管理、应用以及公共价值的创造等其他方面提供落实的保障。第三，制度资源。跨部门政务数据共享的制度资源也即是关于数据管理、共享、安全等方面的各项政策、管理办法和操作规程等，如《促进大数据发展行动纲要》《数据安全法》《贵州省政府数据开放共享条例》等，为跨部门政务数据共享的有序实现提供保障。第四，技术资源。随着时代的发展，数据技术作为新的治理工具对政府治理变革产生重要影响［17］。政务数据资源来源广泛，类型多样，数据的获取、传输、存储、处理和应用都离不开技术的支持。就数字政府的发展而言，需要先进技术来反哺跨部门政务数据共享的实现。

（二）转换：实现共享的合力

跨部门政务数据共享侧重于政府内部不同职能部门之间的政务数据的整合利用与共享。在转换阶段，不同的部门承担着不同的系统功能，可分为如图1所示的战略层、管理层、执行层。第一，战略层是为了实现数据共享目标而进行的数据规划和部署，是共享数据工作的宗旨和指引，因此在战略层需要围绕“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，明确跨部门政务数据共享的愿景和目标，制定实现目标的计划，监控风险挑战并制定应对措施。第二，数据治理从根本上说是一个组织问题，可以被理解为设计一个组织机构的任务［18］。因此，管理层承担着流程设计和组织管理的功能，要以系统完备、科学规范、运行高效为目标，对组织架构进行调整和完善，使组织各部门之间职责清晰，促进技术与业务深度融合。第三，执行层是共享的具体操作和落实，涉及微观层面个人的政务数据共享行为。因此执行层承担的是对共享认识、数据治理思维以及技术能力的培养。在跨部门政务数据共享过程中，各个职能部门需要找准自身的定位，扮演好各自的角色以形成推动数据共享实现的合力。

（三）输出：共享的目标追求

输出阶段是跨部门政务数据共享对公共价值的创造和追求。价值源自人的期望与感知，公共价值是相对于情境而言的，是具体任务环境中的一个政策或目标的价值性［19］。因此跨部门政务数据共享的价值输出一方面体现在政府公共服务的供给能力的提升和公共服务的质量提升；另一方面体现在制度法规的不断完善，为政务数据的有序共享提供了保障，培养了社会信任。此外，需要意识到政务数据本身就具有价值，只不过分散化的政府数据体系凌乱，异构化严重，并不具备实现潜在价值的能力［20］。政务数据共享需要建立在共识、共建基础上实现共赢，本质上就是在解决政务数据分散化、异构化等问题，因此输出阶段还应包括政务数据价值的增值。

（四）反馈：共享的调整修正

政府组织的使命和目标并不是一成不变的，而是应该在不断变化的环境当中灵活地界定。跨部门政务数据共享作为大数据时代政府发展的新形态，是对时代的变化和需求的回应。数据价值的增值、公共服务供给能力的提升和公共服务质量的提升作为跨部门政务数据共享的价值输出，反作用于社会环境，成为新的共享资源支撑进入下一轮的跨部门政务数据输入阶段，从而使跨部门政务数据共享实践形成闭环。反馈阶段的意义在于对政府组织的目标追求、共享路径安排进行不断调整和修正，使之始终契合时代的发展变化和需求。

四、结束语

本文将跨部门政务数据共享过程分为输入、转换、输出、反馈四个阶段。第一，输入阶段的资源包括数据、技术、人才、制度等，需要针对不同资源进行优化配置和科学治理，才能实现其对跨部门政务数据共享的支撑作用。第二，转换阶段涉及从宏观到微观，从高层到基层的多元数据共享实践主体，需要明确定位各类主体的权责归属和职能定位，才能形成自上而下的跨部门政务数据共享合力。第三，输出阶段是对跨部门政务数据共享价值目标追求的明晰，以促进部门之间的共识共建。第四，反馈阶段根据输出和环境的变化，修正输入和转换阶段的资源编排和路径安排。本文以资源输入为起点，分析不同阶段跨部门政务数据共享实践的内在机理，以期展现跨部门政务数据共享实践的过程性图景。

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作者简介：吴艳秋（1994—），女，汉族，贵州毕节人，单位为贵州警察学院，研究方向为政府治理、公共管理。

（责任编辑：杨超）

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金课题“‘最多跑一次改革中跨部门政务数据共享的实现路径研究”（编号：21YJC630139）、贵州省教育厅高等学校科学研究项目（青年项目）“智慧公安管理评估模型和应用技术研究”（编号：黔教技〔2022〕291号）的研究成果