城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响研究

杨琰军 吴芸

[基金项目]重庆市教委人文社科项目（项目编号：22SKGH320）；重庆理工大学校级项目（项目编号：0108230586）。

[作者简介]杨琰军（1984-）男，甘肃白银人，经济学博士，讲师，硕士生导师，研究方向：土地经济、区域与城市经济、能源与环境经济；吴芸（2004-），女，浙江湖州人，本科生，研究方向：土地经济。

摘要：基于技术进步的视角，文章提出城市土地出让市场化影响经济高质量增长的内在机理，使用大规模微观交易记录数据，实证检验城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响及作用机制。研究结果表明，首先，城市土地出让市场化水平在样本期内提高缓慢，原因是挂牌和划拨方式的比重增长较快，拉低了整体增速。其次，城市土地出让市场化不仅直接促进经济高质量增长，还通过技术进步对经济高质量增长产生促进作用，在考虑了内生性问题后上述结论依然稳健。本文的研究结论不仅为城市土地出让市场化改革成效的争论提供了一个有力证据，还为我国要素市场化改革和经济高质量增长战略提供理论参考。

关键词：城市土地出让市场化；经济高质量增长；技术进步

一、引言

改革开放以来，中国依靠要素投入和市场化改革实现了举世瞩目的“增长奇迹”。但2008年之后，伴随着资源短缺、环境污染等问题的集中凸显，中国经济增速逐步放缓。目前来看，除经济发展的周期性因素之外，要素配置扭曲是导致我国全要素生产率下降的主要原因[1]。在主要生产要素中，资本和劳动力已经基本实现了市场化配置，但土地资源市场化配置水平较低，不仅造成了土地资源的严重浪费，还对我国经济社会可持续发展带来严峻挑战[2]。

为提升土地资源配置效率，中央政府在改革开放初期就开始推行土地市场化配置的改革。1999年，中央政府确定了以招标、拍卖和挂牌出让取代无偿划拨和协议出让的城市土地出让市场化改革的基本方向。2002年和2006年分别开始强制要求商业用地和工业用地采用招标、拍卖和挂牌方式出让。2020年，为进一步给经济增长提供新的动力和促进经济高质量增长，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，均把土地要素市场化改革放在显著位置，凸显出进一步推进土地要素市场化改革的重要性和紧迫性。

党的二十大报告提出：“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。这充分体现出党中央推动高质量发展的坚定决心，但如何推动中国经济实现高质量增长是当前亟待解决的重要问题。很多学者从不同角度探讨了这一问题，他们一致认为：中国应建立起以要素配置效率提升和技术进步为核心动力的高质量增长机制[3]，将要素投入驱动发展方式调整到技术创新驱动发展方式上来，实现收益递增和资源高效利用的高质量增长目标[4-5]。从这个意义来讲，要素配置效率提升和技术进步是我国经济实现高质量增长的两条最重要的途径。

当前，在政策层面，土地要素市场化改革在推动经济高质量增长等方面被政策制定者寄予厚望，但在实践层面，土地出让市场化对经济高质量增长的影响还有待深入考察。梳理已有文献发现，关于城市土地出让市场化与经济增长关系的研究虽然取得了丰富成果，但还存在以下不足：第一，关于两者的内在联系和作用机制还没形成统一认识[6]。部分学者研究发现，城市土地出让市场化通过增强政府融资能力和提升资源配置效率促进经济增长[7]，但张良悦等[8]认为，城市土地出让市场化锁定投资驱动的粗放型经济发展方式，抑制技术进步，从而不利于经济增长。第二，现有研究在计算城市土地出让市场化水平时对挂牌、招标和拍卖三种出让方式不加区分，存在高估城市土地出让市场化水平的问题。CAI等[9]、王媛和杨广亮[10]发现，与拍卖和招标出让方式相比，挂牌出让方式更易受到地方政府行政干预，所以市场化水平明显低于其他两种方式。第三，相关研究没有控制土地财政的影响，少数研究甚至将土地财政等同于土地出让市场化。由于土地财政同时影响土地出让市场化进程[11]和经济增长[12]，所以模型中不控制土地财政的做法可能导致有偏估计问题[13]。

据此，本文通过爬取中国土地网的土地微观交易记录数据，改进城市土地出让市场化水平的测度，构建城市土地出让市场化影响经济高质量增长的理论分析框架，分析和验证具体的作用机制。本文的边际贡献如下：其一，从技术进步视角，理论分析和实证检验城市土地出让市场化影响经济高质量增长的作用机制，丰富城市土地资源市场化配置和经济高质量增长的相关理论研究。已有研究主要讨论了城市土地出让市场化通过要素配置效率[14]、融资规模[15]和全要素生产率[16]影响经济增长的机制，忽视了城市土地出让市场化对技术进步的影响。其二，完善城市土地出让市场化水平的评价指标体系，解决现有文献高估城市土地出让市场化水平的问题。现有研究在计算城市土地出让市场化水平时对挂牌、招标和拍卖三种出让方式不加区分，存在高估城市土地出让市场化水平的问题[17]。本文使用2003—2016年土地微观交易记录数据对招标、拍卖和挂牌三种方式进行区分，得出了与已有研究不同的结论，为城市土地出让市场化改革成效的争论提供一个有力证据，也为城市土地出让市场化相关实证研究提供可靠的经验证据。其三，在计量模型中控制土地财政的影响，减小模型估计偏误。已有文献没有控制土地财政的影响存在遗漏重要变量的问题，本文控制了土地财政的影响，可以更为干净和可靠地识别出城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响效应。

二、理论分析和研究假设

（一）城市土地出让市场化对经济高质量增长的直接影响

在政治锦标赛的机制激励下，地方政府使用一切可以控制的资源推动辖区经济快速增长。由于地方政府在征收和出让土地的过程中有制度安排给予的优势地位，所以“以地谋发展”的发展模式受到地方政府的长期青睐[18]。一方面，地方政府为了吸引外部投资，选择协议方式低价出让土地，不仅推动地区经济快速增长，还为未来创造大量税收，充实了地方财政[19]；另一方面，地方政府策略性地选择土地出让的方式、时机和位置，实现土地出让收入最大化[20]。综上，地方政府对土地资源配置的干预造成了土地资源的严重浪费，增加了经济运行成本，严重威胁经济长期稳定增长。

为解决地方政府干预土地资源配置导致的一系列问题，中央政府推出城市土地出让市场化改革，强制要求地方政府采用招标、拍卖和挂牌三种市场化方式出让土地。已有研究发现，城市土地出让市场化可以通过“融资效应”和“资源配置效应”对经济增长产生显著促进作用。其中，“融资效应”是指城市土地出让市场化改善城市工业用地出让价格偏低的局面，提高土地出让整体价格，在提升土地资源配置效率的同时，还增加地方政府的土地出让收入和融资收入[21]，从而撬动更多资金投入到城市经济建设中，进一步促进城市经济增长[6]。“资源配置效应”是指城市土地出让市场化限制了地方政府对土地资源配置的干预，降低土地资源配置的扭曲水平，优化土地及其他生产要素的投入组合[22-23]，提升资源配置效率，从而促进经济增长[6]。另外，城市土地出让市场化改革推行的公开竞价制度遏制了官员的寻租腐败活动，减少经济效率损失[24]，促进经济高质量增长。

基于上述分析，本文提出假说1：城市土地出让市场化对经济高质量增长具有直接促进作用。

（二）城市土地出让市场化对经济高质量增长的间接影响

城市土地出让市场化通过以下作用路径影响技术进步：首先，城市土地出让市场化增强地方政府的融资能力，促使地方政府加大对城市基础设施和公共品的供给力度[25]，为企业技术创新营造良好的外部环境[15，26]，进一步吸引更多的创新资源在辖区内集聚，促使企业加大技术创新的投入，从而对技术进步产生积极影响。其次，城市土地出让市场化带来成本效应，推高土地出让价格，并通过“预期成本效应”推动地价和房价上涨，增加企业用地和劳动成本。短期内，企业可以通过调整要素投入组合缓解成本上升压力，但在长期，要素成本上升压力只能通过技术进步得到缓解[17]。所以，生产成本压力迫使企业开发或引进土地节约型或劳动力节约型的先进技术，进而带动相关领域的技术进步。最后，城市土地出让市场化带来的“制度环境效应”为企业营造良好竞争环境，抑制企业寻租活动，激发企业家的创新精神，促使企业加大技术研发和引进的投入力度[27]，不仅促进技术进步，还将发展方式调整到技术创新驱动方式上来，有助于实现高质量增长目标。

基于上述分析，本文提出假说2：城市土地出让市场化通过推动技术进步对经济高质量增长具有间接促进作用。

综上，可以得出城市土地出让市场化影响经济高质量增长的机理（见图1）。城市土地出让市场化不仅通过“融资效应”和“资源配置效应”直接影响经济高质量增长，还通过“规模效应”“成本效应”和“制度环境效应”作用于技术进步，间接促进经济高质量增长。

三、研究设计

（一）计量模型设定

为实证检验城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响机制，本文借鉴张良悦等[8]、徐升艳等[6]的研究思路，构建如下计量模型：

[lnGDPit=a0+a1MKit+a2Xnit+ηi+vt+εit]（1）

其中，下标[i]表示城市，[t]表示年份，[GDP]表示经济总产出水平，[MK]表示城市土地出让市场化水平；[X]是一组控制变量。本文借鉴徐升艳等[6]、龚广祥和朱月季[15]，选择城市物质资本存量（K）、就业人数（L）、土地财政规模（MON）、对外开放度（OPE）、城市规模（POP）、信息化水平（PHO）、劳动力科学文化水平（TEA）作为控制变量。此外，[ηi]是个体固定效应，[vt]是时间效应，[εit]为随机扰动项。在公式（1）中，如果回归系数显著为正，表明城市土地出让市场化对经济高质量增长有显著促进作用。

目前，中介效应模型由于较强的可操作性被广泛地用于实证研究中的机制检验。本文借鉴BARON和KENNY[28]、杨何灿等[29]的研究思路，构建中介效应模型验证城市土地出让市场化通过技术进步影响经济高质量增长的机制。中介效应模型具体如下：

[lnTEit=b0+b1MKit+bnXnit+ηi+vt+εit]  （2）    [        lnGDPit=c0+c1MKit+c2lnTEit]

[                  +cnlnXnit+ηi+vt+εit]                     （3）

在模型（2）中，[TE]表示技术进步，其他变量与模型（1）一致。为验证具体的作用机制，依次分别对模型（1）、模型（2）和模型（3）进行回归。首先，如果模型（2）的回归系数[b1]显著为正，表明城市土地出让市场化对技术进步有显著促进作用。其次，在模型（1）至模型（3）的回归结果中，如果[c1]和[c2]均显著，且[c1]的回归系数比[a1]小，表明存在部分中介效应，即城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响部分来自技术进步的传导；如果回归系数[c1]不显著、[c2]显著，则表明存在完全中介效应，即城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响完全来自于技术进步的传导。

（二）变量选取和说明

1.核心解释变量：城市土地出让市场化水平

已有文献测算城市土地出让市场化水平时存在两大问题：第一，已有文献将招标、拍卖和挂牌出让方式视为相同市场化水平的出让方式，高估城市土地出让市场化水平。即便少数文献对招标、挂牌和拍卖三种出让方式进行了区分，也面临着样本空间尺度过大和样本期太短的问题。例如钱忠好和牟燕[30]虽然使用三种方式的面积和价格信息测算了2003—2008年的省级土地出让市场化水平，但由于我国土地出让的实际控制权归市一级地方政府，所以使用省域层面的数据不仅无法准确反映城市土地出让市场化水平，还可能产生合成谬误问题。LIU等[31]虽然区分了三种出让方式，但样本期只到2010年，所以无法反映近10年土地出让市场化水平变化情况。第二，已有文献没有将划拨出让方式纳入城市土地出让市场化水平测度的体系中。本文认为，上述做法有待商榷。首先，我国城市土地出让市场化改革就是从最初的无偿划拨向有偿出让过渡的过程，经过几十年改革，虽然招标、拍卖和挂牌出让占比明显提高，但划拨出让规模和占比也迅速升高，已经达到了总体规模的三分之一，所以在评估城市土地出让市场化水平的时候不能忽略划拨出让方式。统计数据显示，2003—2016年，划拨宗数占比从11.7%上升到26.3%①。其次，根据《土地管理法》的第五十五条规定，与其他出让方式一样，划拨出让土地也需缴纳一定的拆迁补偿和安置费用。根据本文样本计算，平均而言，划拨出让的平均费用为拍卖出让价格的13.8%，并不是完全无偿获取，所以不能忽略不计。据此，本文借鉴钱忠好和牟燕[30]、LIU等[31]的思路，利用中国土地交易网上每一宗土地的交易信息，选择价格加权宗数占比的方法评估城市土地出让市场化水平。城市土地出让市场化水平的具体计算公式：

[MK=i=15Zifi/i=15Zi]                                        （4）

在上式中，[i]代表不同的出让方式（[i]=5），[Zi]表示第[i]种出让方式的宗数（面积），[fi]为各种出让方式的权重。权重的确定参考LIU等[31]的做法，采用固定价格权重法，即以样本期平均拍卖价格为基准价格，然后使用其他出让方式的平均价格与基准价格的比值作为权重。根据本文样本计算，划拨出让平均价格为基准价格的13.8%，所以权重为0.138；协议出让平均价格为基准价格的20.4%，所以权重为0.204；招标出让的平均价格为基准价格的80.5%，所以权重为0.805；挂牌出让的平均价格为基准价格的54.3%，所以权重为0.543。根据公式（4），本文使用出让宗数占比计算出的城市土地出让市场化指数记为[MK1]。为了验证后续研究结论的稳健性，本文还使用面积占比测算了城市土地出让市场化指数，记为[MK2]。另外，为了与已有文献的测算结果进行比较，本文还沿用已有文献的做法，使用挂牌、招标和拍卖出让总数的占比测算了城市土地出让市场化水平，记为[MK3]和[MK4]，其中，[MK3]为使用宗数占比，[MK4]为使用面积占比。四种方法的测算结果如图2所示。

从图2可以看出，使用价格加权法得到的土地出让市场化化指数（[MK1]和[MK2]）在样本期内变化平稳，这与使用挂牌、招标和拍卖出让总数（宗数和面积）占比得到的市场化指数（[MK3]和[MK4]）的变动趋势明显不同。[MK3]和[MK4]的增速明显快于[MK1]和[MK2]的增速，这也印证了已有文献高估城市土地出让市场化水平的论断。

另外，考虑到实证研究中可能存在遗漏变量和测量误差导致的内生性问题，本文借鉴蔡竞和董艳[32]、杨先明和李波[33]的思路，按照外生性和相关性要求，选取本城市所在省份其他城市土地出让市场化水平的均值作为该城市土地出让市场化水平的工具变量，[MK1]和[MK2]的工具变量记为[IV1]和[IV2]。工具变量的构造逻辑如下：由于土地不能像劳动力和资本等生产要素在全国范围内流动，只能在本城市的行政区域范围内使用，所以可以认为土地市场是一个近似分割的市场，即同省其他城市土地资源配置对本城市经济发展影响较小，所以选取本城市所在省份其他城市土地出让市场化水平的均值作为工具变量满足外生性要求。同时，已有研究发现，同省的城市在土地出让过程中存在相互学习和模仿行为。这充分说明，一个城市的土地出让方式与该省其他城市的土地出让方式相关[34]，所以，选择同省其他城市土地出让市场化水平的均值作为工具变量满足相关性要求。

2.被解释变量

（1）经济高质量增长（[GDP]）。在我国经济发展方式转型的背景下，本文借鉴唐未兵等[4]和汪晓文和杜欣[5]的思路，从推动经济增长动力转换的视角定义经济高质量增长的内涵，即将以技术进步和资源配置效率提升为核心动力的集约型增长界定为经济高质量增长，与之相对应的是通过追加要素投入的粗放型增长。另外，对于经济高质量增长的度量，本文没有采用实际GDP增长率，而是借鉴于斌斌[34]的做法使用实际GDP，原因有两个：第一，生产总值的时间序列数据本身反映了生产总值在时间维度变化的信息，涵盖了经济增长率的涵义；第二，实际GDP反映了该城市的总体经济发展水平，使用实际GDP有助于考察城市土地出让市场化的规模效应对经济高质量增长的影响。

（2）技术进步（[TE]）。借鉴付明卫等[35]、任胜钢等[36]的做法，本文选择专利申请量衡量技术进步。使用这一指标的原因是，与从产出角度衡量相比，投入视角的度量更加直接，且不受专利申请程序和审查员工作效率等不可控因素影响。

3.控制变量

控制变量的计算方法如表1所示。

（三）数据来源及变量描述性统计

根据数据可得性，本文的样本区间为2003—2016年。计算城市土地出让市场化指数的数据来源于中国土地网。考虑到中国土地网交易记录数据中含有不少流拍和填报明显错误的记录，为了控制上述误差，本文对中国土地网交易记录数据做了以下处理：首先将重复、错误和无效记录删除；其次，将中国土地网的微观数据加总到地级市层面，并与《中国国土资源统计年鉴》中的城市汇总数据进行比对，剔除年度出让面积总和或出让宗数总和相差5%以上城市，得到约221.4万条交易记录数据。在此基础上，本文将地级市土地交易合计数据与《中国城市统计年鉴》中的城市经济数据匹配，得到一个包含260个地级市的非平衡面板数据。另外，为了剔除价格因素影响，本文使用各省生产总值平减指数和城市消费价格指数将生产总值和土地出让收入转换为2003年为基期的实际值。对于外商直接投资，本文首先根据每年的平均汇率转换为人民币的名义值，然后利用各省的城市消费价格指数转换为2003年的实际值。生产总值平减指数、城市消费价格指数和汇率数据来源于《中国统计年鉴》。主要变量的描述性统计结果如表2所示。

四、实证检验和结果分析

（一）城市土地出让市场化对经济高质量增长影响的基准检验

为实证检验城市土地出让市场化对经济高质量增长的影响，本文采用固定效应模型对模型（1）进行回归，回归结果如表3所示，列（1）至列（4）的回归结果显示，城市土地出让市场化的系数均显著为正，表明城市土地出让市场化对经济高质量增长有显著促进作用。

（二）城市土地出让市场化对经济高质量增长影响的机制检验：基于技术进步视角

为检验城市土地出让市场化影响经济高质量增长的内在机制，本文使用固定效应模型分别对公式（2）和公式（3）进行回归，回归结果如表4所示。

在表4中，列（1）和列（2）是模型（1）的回归结果，列（3）和列（4）是模型（2）的回归结果，列（5）和列（6）是模型（3）的回归结果。可以看出，在列（3）和列（4）中，城市土地出让市场化的回归系数[b1]均在1%水平下显著为正，表明城市土地出让市场化显著促进技术进步；在列（5）和列（6）中，城市土地出让市场化的回归系数和技术进步的回归系数[c1]均在1%水平下显著为正，表明城市土地出让市场化和技术进步对经济高质量增长均有显著促进作用。此外，与列（1）和列（2）中的回归系数[a1]相比，列（5）和列（6）中的回归系数[c1]的绝对值明显变小，根据中介效应模型的判定标准，可以得出技术进步扮演了部分中介效应的作用，即城市土地出让市场化通过推动技术进步促进了经济高质量增长。

（三）内生性问题检验

虽然2003年开始的土地出让市场化改革可以认为是一场政策自然实验，但考虑到还是可能存在遗漏变量和测量误差导致的内生性问题。为此，本文分别使用动态面板的GMM估计法和工具变量法对模型（2）和模型（3）进行回归。具体回归结果如表5所示。

由表5可知，城市土地出让市场化的系数在所有回归中依然显著为正，表明城市土地出让市场化对技术进步和经济高质量增长均有显著促进作用。这一结论结合前文中介效应模型的回归结果可得，城市土地出让市场化通过推动技术进步对经济高质量增长的促进作用稳健可靠。

五、结论与建议

（一）主要结论

在当前经济放缓和要素配置扭曲较为严重的背景下，城市土地出让市场化改革具有重要现实意义。本文探讨城市土地出让市场化与经济高质量增长之间的内在经济逻辑。首先，理论分析城市土地出让市场化影响经济高质量增长的机理；其次，使用2003—2016年大规模微观交易记录数据评估城市土地出让市场化水平，并通过中介效应模型考察城市土地出让市场化影响经济高质量增长的作用机制。实证结果表明：其一，城市土地出让市场化能为我国经济高质量增长提供新的动力；其二，城市土地出让市场化不仅对经济高质量增长产生直接促进作用，还通过推动技术进步间接促进经济高质量增长。上述研究结论不仅为城市经济高质量增长提供了一个基于土地要素市场化改革视角的解释，还拓展土地要素市场化配置相关理论，并为我国通过要素市场化改革增强经济增长质量和动力的政策部署提供理论和经验支撑。

（二）政策建议

中国经济由高速增长阶段转向高质量增长阶段，提高要素配置效率和推动技术进步是核心。本文的研究结果表明，城市土地出让市场化不仅可以直接释放经济活力，促进经济高质量增长，还通过促进技术进步间接推动经济高质量增长。因此，本文提出以下几点政策建议：

1.为了减小城市土地出让市场化改革的阻力，应该完善我国财税制度和官员激励机制。首先，应从财政体制改革入手，淡化地方政府利用土地获取财政收入的动机；其次，为了弱化地方政府“以地引资”和不断高涨的投资冲动，就需要对当前的官员激励机制进行改革。

2.为了高效推进我国城市土地出让市场化改革，应完善土地出让的相关制度安排。首先，通过建立完备的法律制度明晰中央和地方政府在土地出让过程中的职权和责任；其次，完善和细化城市土地出让管理制度，建立统一的土地价格评估平台，实行差异化的产业用地供给制度；最后，建立监管反馈机制，特别是要加强建设用地批后监管，联合相关部门制定建设用地复核验收标准，形成部门监管合力。

3.为了通过城市土地出让市场化改革为经济提供新的增长动力，应该以要素市场化改革为契机促进城市经济的高质量增长。首先，应完善要素价格形成机制和市场运行机制，带动土地资源市场化配置水平提升；其次，通过构建完备的高标准市场体系减少要素流动障碍，为城市高质量发展创造良好的基础和条件。

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责任编辑：管仲

Research on the Impact of Marketization of Urban Land Transfer on High Quality Economic Growth

Yang Yanjun  Wu Yun

（School of Management， Chongqing University of Technology， Chongqing 401320， China）

Abstract： Based on the perspective of technological progress， this article proposes the inherent mechanism of the impact of marketization of urban land transfer on high-quality economic growth. Using large-scale micro transaction record data， the article empirically tests the impact and mechanism of marketization of urban land transfer on high-quality economic growth. The research results indicate that firstly， the marketization level of urban land transfer has improved slowly during the sample period， due to the rapid increase in the proportion of listing and allocation methods， which has lowered the overall growth rate. Secondly， the marketization of urban land transfer not only directly promotes high-quality economic growth， but also has a promoting effect on high-quality economic growth through technological progress. After considering endogeneity issues， the above conclusion remains robust. The research conclusion of this article not only provides strong evidence for the debate on the effectiveness of market-oriented reform of urban land transfer， but also provides theoretical reference for China's factor marketization reform and high-quality economic growth strategy.

Key words： marketization of urban land transfer; high quality economic growth; technical progress