我国耕地占补平衡制度的完善与创新

谭荣 郧文聚

【关键词】耕地保护 耕地占补平衡制度“大占补” 以补定占

【中图分类号】F323.211 【文献标识码】A

《中共中央？国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》指出：“改革完善耕地占补平衡制度，坚持‘以补定占，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。”耕地占补平衡中的“占”，不仅包括建设占用耕地，也包括农用地内部调整占用耕地，还包括违法违规占用耕地；“补”即补充新耕地的内涵也要做相应完善调整。耕地占补平衡意味着耕地数量不因城镇化、工业化等建设占用而减少。同时，耕地占补平衡的内涵也随着管理实践的发展而越来越丰富完善。

耕地占补平衡制度的理念及其变化

从1997年中共中央、国务院印发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次提出各省（自治区、直辖市）保持耕地总量动态平衡的要求至今，耕地占补平衡制度就一直是我国保护耕地和保障国家粮食安全的关键政策，在确保耕地总量守住“18亿亩耕地红线”方面发挥了重要作用。然而，现阶段经济发展、城镇化、农业结构调整、国土绿化等仍不可避免地要占用耕地，加上耕地后备资源愈发稀缺，实践中满足耕地数量、质量和生态三位一体的平衡的压力越来越大。压力的增加不仅威胁到粮食安全，还有可能会影响我国整体的或局部地区的经济社会持续健康发展。因此，只有进一步改革完善耕地占补平衡制度，扩大并规范耕地占补平衡的范畴，才能真正稳住耕地总量、优化耕地布局以及压实地方保护责任等，进而确保耕地保护目标的实现。

耕地保护和占补平衡作为国土空间治理的重要组成部分，其理念和方法等都在发生深刻变革。虽然从发展历程看，耕地占补平衡制度已经经历了很多变化，比如，从关注数量平衡到同时关注质量平衡，再到进一步重视生态平衡，但一直以来该项制度主要是围绕建设占用耕地而制定补偿目标和举措。在坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念的指引下，耕地保护需要跳出单一资源的保护理念和管理模式，将其置于各类自然资源共同构成的自然系统和国土空间中去保护和管理。

因此，现阶段完善耕地占补平衡制度，需要以更加系统、协同的视野审视耕地占补平衡政策的改进，即通过优化各类国土空间布局使其更加符合自然地理格局，从而更好地实现耕地三位一体保护和占补平衡。耕地占补平衡制度需要适应国土空间中不同类型农用地资源相互依赖、相互影响的自然规律，统筹实现耕地保护和占补平衡。比如，需要在建设占用耕地的占补平衡之外，进一步重视农业内部结构调整占用耕地的平衡，以及耕地与林地、草地和湿地等多种地类用途之间流进流出的平衡。可见，将耕地占补平衡扩大到需要对更多地类占用耕地都进行补偿的要求，不仅意味着耕地占补平衡的要求在变高，也意味着补充耕地的理念在变化。

为此，耕地占补平衡制度还需要进一步完善具体操作方法来匹配上述理念的变化。一方面需要做好严控新增、盘活存量、严格执法等环节的政策协同创新，以更为科学的激励和约束机制完善耕地占补平衡政策，促进耕地宏观格局稳定、微观布局优化；另一方面需要推动实现耕地保护治理能力的现代化，尤其是避免在地类调查、空间规划和用途管制、占补平衡项目实施、执法监督、经济奖惩等环节出现因为管理标准或部门职能的不衔接而降低管理效率等问题。这些新理念、新要求和新方法的提出，既源于当前耕地占补平衡制度面临的新挑战，也因需要主动回应新补充的耕地要能够实现长期稳定高效利用，即耕地保护要满足可持续性的要求。

耕地占补平衡制度面临的新挑战

首先，多种地类与耕地之间的流进流出。从第二次全国土地调查（以2009年12月31日为成果统一时点）到第三次全国国土调查（以2019年12月31日为成果统一时点）的10年间，全国耕地面积减少了1.13亿亩，减少的主要原因是农业结构调整和生态建设。其中，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地和湖泊等生态功能较强的地类，但同时又有2.17亿亩同类地类流回耕地。另外，第三次全国国土调查发现有超过880万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，而同时又发现有1.8亿亩坡度25度以下的耕地上种了树，其中有超过6200万亩是坡度2度以下的平地。

上述耕地与多种地类之间的流进流出，说明传统的耕地占补平衡政策面临资源配置效率下降的困境。一方面，传统的耕地占补平衡过于关注建设用地占用耕地，对农业结构调整占用耕地和生态建设占用耕地则相对忽视，导致耕地总量持续下降。另一方面，耕地与其他地类之间的流进流出，虽然耕地总量没有减少，但在空间布局上引发了显著变化，比如“林地下山”“耕地上山”以及耕地的细碎化。如果流进流出后的土地用途结构和布局不符合自然地理格局的条件，这种变化不仅会威胁到粮食安全，还会削弱自然资源的生态服务能力。比如，林业作物会在一定程度上破坏耕地的耕作层，还会消耗大量的水分，导致土壤干燥，使其易受风、水等自然力量侵蚀，致使耕地地力条件下降，对耕地生态系统造成不可逆的破坏。

可见，传统耕地占补平衡政策存在有待改进之处。一是政策主要针对建设占用耕地，忽略了其他地类流进流出的协同治理；二是政策执行一般重视耕地占补平衡的结果，忽略了空间布局的变化对粮食生产和生态系统稳定可能造成的不利影响。这种相对独立运行的行政逻辑和只对结果考核的要求，会引起耕地总量和质量的下降，以及生态服务功能的减弱。

其次，耕地保护机会成本可能会引致“理性”行为。耕地占补平衡的成本不仅涉及开发整理复垦耕地的成本、满足相应农业生产条件的成本，还涉及与全社会整体利益有关的环境变化成本，以及显著的机会成本（即各类主体因保护或补充耕地而不得不放弃“非农”“非粮”利用的机会成本）。当前更需要重点关注的是机会成本的问题。

当农民、村集体或经营主体放弃种植经济效益更高的经济作物，或必须严格遵守耕地“非农化”的各种限制性条件，意味着他们放弃了获取更高经济收益的机会。比如，国家发展和改革委员会价格司出版的《全国农产品成本收益资料汇编2022》显示，2021年我国三种主要粮食作物（稻谷、小麦、玉米）的亩均净利润为116.82元，两种主要油料作物（花生、油菜籽）的亩均净利润为121.53元，七种主要蔬菜作物（西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯）的亩均净利润为3669.24元，水果（主要以柑为例）的亩均净利润为2818.95元。主要粮食作物的亩均种植收益远低于主要蔬菜作物和水果，也低于主要油料作物。这种成本收益情形严重影响了农民种粮积极性。

因此，在强制限定耕地用途不得改变的情形下，耕地撂荒成为农民的一种选择，即撂荒更划算。而且这种现象在近年来更为普遍。比如，2023年全国粮食亩均产量是390公斤，按照2023年12月底的收购价格（比如，小麦2.87元/公斤，稻类2.85元/公斤），扣除每亩千元左右的总成本（含生产成本和土地成本）①，种粮主体的纯利润显然不高。可见，对于农民来说，如果不允许耕地“非粮化”经营，撂荒并从事非农就业在一定程度上就成为农民的一种选择。当然，一些具有区位优势的农民可以将耕地的经营权流转给外来农户、种粮大户或其他市场主体，但根据笔者对浙赣闽鄂粤桂等南方地区的调研发现，由于耕地坡度高、位置散以及种粮利润不高等原因，一些地方的土地流转市场并不活跃。尤其在坡地或零散地等不利于机械化耕作的地方，撂荒现象相对普遍。耕地撂荒的存在，本质上就是现阶段耕地用途面临着过高机会成本的体现。

另外，有的地方基层政府并未充分履行主动承担耕地保护的责任。实施耕地占补平衡政策需要新增耕地，意味着新增耕地所在地承担着额外的机会成本。自上而下监督实施的耕地占补平衡政策，更重视全域或整体的占补在结果上的平衡，很难全面考虑不同地区自然资源禀赋的差异性及经济社会发展面临机会成本的不同。

笔者自2015年以来对浙闽粤琼等地的调研数据显示，在南方部分省份，耕地（水田）占补平衡指标在官方交易平台上每亩超过40万元。这也解释了当自然禀赋的差异性影响越来越大和发展的机会成本越来越高时，不同地方对保护和发展的态度出现较大差异的原因。当有的地方政府认为机会成本太高时，就会存在耕地保护意识不强的问题，进而出现违规违法占用耕地的现象。因此，在完善耕地保护和占补平衡制度时需要全面考虑不同地区之间的效率和公平，通过制定科学合理的补偿和激励机制，妥善解决实践中出现的问题。

再次，科学管理对政策实施提出了新要求。近年来的耕地占补平衡管理实践对耕地的内涵标准、管理方式和激励机制等提出了更高要求。

耕地占补平衡实践面临的第一个管理难题是界定耕地内涵和地类标准。实践中出现了诸如永久基本农田、高标准农田、长期稳定利用耕地、耕地后备资源、非传统耕地等与耕地相关的不同概念。这些概念虽然都指向耕地，但在内涵上却不尽相同。这容易造成耕地占补平衡制度在实际执行过程中面临地类认定困难或混淆的问题。从管理环节中最基础的地类调查来看，地类标准存在不统一或不断变化的情况。比如，在第二次全国土地调查期间，暂时种植蔬菜、果树或用于养殖的土地仍被归类为耕地，而在第三次全国国土调查时，根据“所见即所得”的原则，这些用途的土地被划归为非耕地类别，即林地或坑塘水面。这种变化使得实践中农用地地类认定变得复杂且易混淆。类似的还有耕地上种植的林木达到一定郁闭度后就需要重新划分为林地，这容易造成基础数据和地类认定标准的不统一。

耕地占补平衡实践面临的第二个管理难题是传统耕地占补平衡制度在项目层面“算小账”，即采取将占用耕地项目与补充耕地项目挂钩后报批的方式。这是指在耕地占补平衡制度的规范性实施流程中，某一建设项目占用耕地，必须与政府的耕地补充储备库中的补充耕地项目相挂钩，作为该建设项目用地报批的要件之一。这种“算小账”的管理方式，虽然能够保障上级政府按项目或批次对下级政府补充耕地的任务进行规范管控，但这种做法面临着两个方面的挑战。一是补充耕地一般先储备入库，直到建设占用的项目需报批时才进行关联，确认“数量相等、质量相当”要求，这种管理方式导致有的地方过于关注数据库中的数字，相对忽略耕地的位置、质量和后续管护和监督，导致现实中出现了“占优补劣”“占近补远”“占整补散”等现象。而且更重要的是，补充的耕地质量下降、细碎化和耕作条件变差等，会进一步增加粮食生产等耕作成本和监管成本。二是占用耕地的建设项目一般仅需缴纳相应费用即可满足补充耕地的要求。这种制度设计虽然能确保落实耕地占补平衡的成本投入，即政府通过收费并代为履行耕地补偿义务，但本质上却造成实际占用耕地的责任主体在保护耕地观念上的扭曲，比如这些责任主体可能会认为占用耕地可通过支付经济补偿来规避责任，忽视了耕地占补平衡制度的本质目的是为了保障国家粮食安全和耕地系统的稳定，而不是为占用耕地提供可能。

耕地占补平衡实践面临的第三个管理难题是激励机制不足。虽然2018年国务院办公厅印发了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等政策文件，但实践中仍然在一定程度上存在激励性不足和监管不严的问题。目前的考核体系是以约束性为主，对于激发地方政府的积极性、发挥全社会的协同保护能力，相应的激励措施还有待加强。并且目前有的地方上级政府对下级政府的耕地保护行为的监管效果还有一定的提升空间。另外，耕地占补平衡项目在工程实施过程中涉及自然资源、农业农村、水利等多个部门的管理。但由于缺乏有效的激励机制，各部门协同性不足，影响了耕地占补平衡制度的整体效果。比如，水利、交通部门的沟渠道路建设与农业农村部门的农田排水系统的不匹配，可能会造成补充耕地后续耕作问题等。

最后，耕地保护需要做好不同目标之间的协同管理。一是耕地占补平衡需要统筹好发展与保护的关系。耕地保护和占补平衡在本质上是发展观的议题。耕地“非农化”“非粮化”一般会面临三个阶段的旨向变化，即先是牺牲耕地换取经济发展，然后是既要保护耕地又要经济发展，最后是保护好耕地就是发展好经济。现阶段的耕地占补平衡仍然面临需要走出第一个阶段和第二个阶段的问题。如何推动耕地保护迈入第三个阶段，是对耕地保护发展理念提出的新要求。

二是耕地占补平衡需要做好不同主体之间的利益统筹。耕地保护过程中，政府重视并鼓励农民种植粮食作物，而农民则更关注经济效益，在种植作物类型选择、农药化肥投入量等方面可能会做出与耕地保护目标相偏离的行为。类似地，我国以粮食自给率、耕地产能等作为保障粮食安全的基本目标，同时地方政府还面临经济发展的竞争压力，这在一定程度上可能会弱化地方政府对耕地保护尤其是耕地生产能力保护的激励。协调好不同主体之间的利益和冲突，是耕地保护对做好成本共担和收益共享提出的新要求。

三是耕地占补平衡需要做好耕地不同功能之间的统筹工作。耕地的数量和产能平衡强调的是粮食生产功能，而鼓励轮作休耕、间作套种等则重视的是耕地的生态稳定功能。耕地的粮食生产功能和生态稳定功能之间存在张力。类似的，保持耕地地上、地下的生物多样性和生态系统服务功能，就要求减少灌溉用水以节约水资源、降低农药化肥使用量以推动绿色发展，而这些要求与集约高产型农业生产方式相矛盾。另外，耕地占补平衡中若以林地和园地等作为补充耕地来源，虽然实现了数量平衡目标，但也影响了生态稳定功能。平衡好耕地不同功能，是耕地保护对优化资源配置效率提出的新要求。

耕地占补平衡制度前瞻

第一，推动面向“大占补”的政策创新。“大占补”是指将以往非农建设占用耕地落实耕地占补平衡制度扩展到各类占用耕地均要落实耕地占补平衡制度，即由非农建设占用的“小占补”变为各类占用的“大占补”。在“小占补”实施过程中，耕地与其他地类之间的“流进流出”可能会造成耕地总量下降、质量降低和生态受损等不良后果。这些负面影响与“小占补”实施中耕地内涵不清、地类混淆、后备资源条件差以及布局不合理有关。因此，推动“大占补”的耕地占补平衡制度创新势在必行。

一是重新界定耕地内涵，拓展耕地保护和占补地类的范围。现阶段耕地内涵正在发生变化，耕地占补平衡制度可以不再局限于传统的耕地后备资源，而是扩展到可恢复耕地、非传统耕地等地类。可恢复耕地是指目前没有用于农业生产，但具有潜在农业价值，可以在采取一定措施后恢复为农业用地的土地，例如能够转变为优质耕地的园地等；非传统耕地是指经过改造可以用来进行耕种的土地，比如盐碱地。非传统耕地开发利用通常出现在农业土地稀缺或者无法满足传统农业生产需求的条件下，比如被用来在城市或建筑物中发展立体农业，或在沙漠和盐碱地发展设施农业等。这些耕地内涵的变化，能够进一步拓宽补充耕地来源，实现“藏粮于技”。比如，可以将盐碱地综合改造利用、其他农用地的用途变化、低效闲置建设用地复垦等纳入新增耕地来源，甚至还可以通过引进耕作新方法和新技术等，从而将在特定环境条件下能够适应耕作的土地作为耕地来源，并提高耕地利用效率。

二是将“进出平衡”纳入耕地占补平衡制度（即实施“大占补”政策），确保不同地类与耕地之间的转换实现规范管理。推动“大占补”最主要的原因就是种粮收益不足导致耕地“非粮化”现象严重，亟需将此类现象纳入规范管理。对于将耕地转为其他农用地或农业设施用地等行为，需要实施年度“进出平衡”政策。即除非因国家安排的生态退耕、自然灾害或其他不可避免的因素，将耕地转换为林地、草地、园地等用途时，地方政府需要通过农用地整治等方式来补足等量等质的耕地。其中，需要重视通过“林耕置换”的方式，破解因长期以来耕地占补平衡造成的陡坡耕地、平原林地碎片化布局等功能性错位问题。因为一方面山区陡坡耕地耕作层贫瘠、水源没有保障、山区移民“空心化”等因素，导致陡坡耕地少有人种、种不好、收益低，另一方面夹杂在平原耕地间的林地，在一定程度上，因林地保护政策，当地百姓不能砍、不能用，更不能从事粮食生产。“林耕置换”通过优化陡坡耕地与平原林地空间布局，巧妙的在二者之间搭建起“置换”的桥梁，逐步推进“耕地下山、林地上山”，推动耕地和林地实现集中连片、规模化经营。此举既能保证陡坡农用地和平原林地两方面资源得到充分开发和利用，又能保障林地耕地数量、质量双提升、布局更优化。

三是现阶段需要尤其重视对建设占用耕地、农业结构调整占用耕地和非法违规占用耕地的补充。对于建设用地占用的补充，需要对耕地占补平衡从偏向数量和质量的平衡转向更加注重空间布局的平衡，确保在空间布局、生产能力和农田生态功能上都得到实质性补充和提升，尤其是能够满足机械化耕作对田块大小规模、田面平整、边界齐整的要求。对于农业结构调整占用耕地的补充，需要避免政策实施被人为割裂，避免不同职能部门独立实行耕地、林地、草地等不同资源的耕地占补平衡政策，确保耕地和其他资源的利用符合自然地理格局和生态系统整体性要求。在空间治理上，还需要缓解耕地与不同用途空间的竞争压力，增强各类空间的和谐共生能力。这里的缓解空间竞争压力是指在处理好除耕地补充与建设占用耕地以外，还需要处理好耕地减少与生态退耕、农业结构调整退耕、农田重度污染退耕等的关系。提升以耕地为核心的多元农用地空间的共生共荣可持续发展能力，加强对耕地生态服务功能的保护修复，促进耕地主导区的人文景观建设、生态产品供给能力和绿色发展水平稳步提升。对于非法违规占用耕地的补充，则需要做好与执法部门的对接工作，提升此类耕地占补平衡管理能力和加强配套政策建设。

第二，坚持“以补定占”的总量动态平衡。耕地占补平衡，实际上经历了从早期阶段在一定行政辖区内的总量动态平衡，转为更为严格的以项目制为特征的“占一补一”“先补后占”的占补平衡。现阶段国家提出耕地占补平衡制度要坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡的前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。这是将耕地占补平衡制度从项目制重新向新的总量动态平衡机制的转型，目的是回应有的省份实际耕地保有量已经高于国土空间规划目标期耕地保有量目标等新现象，提高耕地占补平衡制度的实施效果和监管效能。实践中除了做好“以补定占”外，还需要关注三个方面的机制创新。

一是完善耕地占补平衡制度。遵循“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的原则，建立严格的总量管理体系。这包括对跨省域补充耕地规模的严格控制和省域内补充耕地指标的严格管理。做好补充耕地指标调剂的省级管理机制建设。补充耕地还要能实现长期稳定高效利用，用于优质农产品生产。这就需要制定严格的、易于实践操作的耕地质量标准，确保补充的耕地达到一定的质量水平。

二是统筹优化经济补偿机制。综合考虑不同地区自然地理特征和农业生产条件，以及经济社会发展水平，运用耕地保护补偿机制提高经济运行效率和实现公平。需要将短期经济效益与长远的社会、生态和战略考量相结合，通过法律、技术和经济等多种手段，引导耕地保护和占补平衡的有效实施。确保耕地占用方和补充方在成本和收益方面的公平性和效率。此外，需要强调耕地占用主体对补充耕地应负的主体责任，并确保补充耕地费用专款用于耕地保护及质量提升，从而形成正确的耕地保护责任意识。

三是调整管理方式与责任机制。推动从传统耕地占补平衡的项目制向区域及年度动态平衡制转变，避免耕地面积细碎化和利用效率降低等问题，并为耕地保护多元治理和市场机制创新提供条件。需要贯彻《中华人民共和国粮食安全保障法》的要求，加强针对省级行政单位年度耕地总量动态变化的监管考核。

第三，提升耕地占补平衡工作全生命周期管理能力。现阶段亟需从耕地保护业务全链条管理入手，形成系统完备、衔接配套的耕地占补平衡制度管理过程。

一是通过实行全链条管理，推动解决耕地占补平衡制度在不同环节遇到的协同难题。全链条管理涉及从规划落地到用途管制、地类变更，再到耕地占补平衡和执法监督，以及经济奖惩等各个环节。实践中遇到耕地占补平衡的特殊情况时，可能会面临缺乏可依循的法规或政策的问题。例如，在恢复耕地、实施“大占补”政策的过程中，当地块现状为林地但调查数据为耕地时，如何认定和纠正此类问题不仅涉及规章制度的完善，还涉及部门之间的协同。但此类问题亟需解决，否则会造成公众对政府管理能力的质疑。另外，对于跨部门协同的问题，需要建立健全自然资源、农业农村、生态环境、水利等跨部门的协同机制，采取诸如共同参与制定统一的政策及标准，建立信息共享机制，联合开展规划、评估和执法监督等管理措施。

二是耕地占补平衡制度需要重视差异化管理。对于已经提前落实保护责任的省份，耕地占补平衡审批可以实行更科学的简化程序。另外，差异化管理还需要考虑跨行政区、生态区的大范围的条件差异，在实践中不断探索更高水平、更公平、更高效率的耕地占补平衡政策，如南北省份在耕地流出和恢复方面的禀赋和能力差异，以及历史上不同地区耕地保护政策的执行情况等。

三是健全耕地占补平衡制度的责任机制。明确责任主体及其具体责任至关重要。现阶段亟需基于“三区三线”划定成果，将各类占用耕地行为纳入统一管理，建立以耕地总量动态平衡为核心的新机制。强调省级政府在区域耕地保护中的主体责任，规范并逐步停止跨省域补充耕地的现象，严格管理省域内补充耕地指标的有偿调剂等。此举有利于预防、纠正并杜绝单纯依赖补充耕地指标的问题。

第四，建立健全耕地占补平衡制度的配套政策。现阶段耕地占补平衡制度改革需要进一步完善耕地质量验收制度、加强执法监督、优化经济奖惩机制等配套政策。

一是推进耕地占补平衡管理机制的改革。目前国家已经在改进建设占用耕地的占补平衡管控方式上采取了新举措，比如明确改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批程序，此举是对土地利用年度计划和耕地占补平衡严控政策的调整，与前述“大占补”“以补定占”等改革有关系。这些改革对改进年度变更调查政策、压实地方责任等配套政策提出了新要求。

二是完善补充耕地质量验收制度。为了确保耕地保护取得实效，需要健全补充耕地质量验收制度，并强化刚性约束。同时，需要完善后续的管护和再评价机制，以确保耕地补充质量相当、生态安全。另外，也需要加强高标准农田建设，优先把具有自然优势的地区的耕地建设为高标准农田。

三是建立健全耕地保护经济奖惩机制。对于历史上承担了更多耕地保护任务的省份与那些存在缺口的省份，需要建立更合理的、公平高效的考核及奖惩机制。比如，为推动南方地区逐渐恢复耕地，禁止出现更多“南占北补”等现象，需要健全相应的补偿机制和实施路径。同时，还需要逐步停止各类跨省指标交易。未来只将跨省的耕地占补平衡指标调剂用于支持特定地区的发展，如支持青海和西藏等地的加快发展。

四是强化对耕地保护的执法监督和考核力度。进一步完善补充耕地责任的界定、补充耕地的来源和质量标准、具体程序和监督机制、行政执法等政策体系。推动建立健全全社会主动协同的耕地保护新机制。建议建立“国家+省级”考核体系，压实耕地保护责任，完善耕地保护责任目标考核制度。全面落实耕地保护党政同责，国家每年对省级党委和政府进行考核，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”。省级党委和政府对本省域内耕地保护负总责，对省内各级党委和政府进行严格考核。

（作者分别为浙江大学公共管理学院副院长、浙江大学求是特聘教授；自然资源部国土整治中心研究员）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（项目编号：20JZD013）和国家社会科学基金重大项目“促进人与自然和谐共生的自然资源管理机制创新”（项目编号：23VRC022）的成果】

【注释】

①比如，三种粮食作物的亩均成本在2016年—2021年期间都超过1000元；两种油料对应时期的亩均成本也都超过1000元。数据来源于：国家发展和改革委员会价格司：《全国农产品成本收益资料汇编2022》，北京：中国统计出版社，2022年，第3、30页。

责编/谢帅 美编/杨玲玲