深化农村改革的根本遵循与政策指向

黄承伟

【关键词】全面深化改革 乡村全面振兴 中央一号文件 【中图分类号】D616 【文献标识码】A

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，高度重视全面深化农村改革。党中央先后出台《深化农村改革综合性实施方案》等二十多个文件，连续多年的中央一号文件对深化农村改革作出安排部署。新一轮农村改革“四梁八柱”的政策和制度框架基本建立；承包地确权登记颁证工作顺利完成，“三权分置”体系初步确立，第二轮土地承包到期后再延长30年，农民群众吃了“定心丸”；城乡融合发展的体制机制和政策体系不断健全，新型工农城乡关系加快形成。①改革是乡村全面振兴的重要法宝。2024年中央一号文件指出，做好2024年及今后一个时期“三农”工作，必须强化科技和改革双轮驱动。以进一步全面深化改革推进乡村全面振兴，是新征程上全面深化改革的重要议题。

全面深化农村改革的根本遵循

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动全面深化改革，领导全党全国人民开创了我国改革开放新局面。习近平总书记关于“三农”工作、深化农村改革的重要论述，为进一步全面深化农村改革、推进乡村全面振兴提供了根本遵循和行动纲领。

明确了新时代深化农村改革的前进方向。习近平总书记指出：“全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝。要加快推进农村重点领域和关键环节改革，激发农村资源要素活力。”②“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇。”③“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路。”④习近平总书记关于全面深化农村改革的系列重要论述，始终把全面深化农村改革作为解决“三农”问题、推进乡村全面振兴的重要法宝，把处理好农民和土地的关系作为主线，突出问题导向和目标导向，蕴含着丰富的改革智慧和科学的思想方法。

明确了新时代深化农村改革的目标任务。习近平总书记指出：“要用好深化改革这个法宝。推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力，巩固和完善农村基本经营制度，完善农村承包地‘三权分置办法，发展多种形式农业适度规模经营，突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接，建立健全集体资产各项管理制度，完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济，赋予双层经营体制新的内涵。”⑤明确全面深化农村改革的主要任务就是要保持农村土地承包关系稳定并长久不变，稳慎推进农村宅基地改革，完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济，完善农业支持保护制度以及其他改革任务，根本目的就是要调动和保护亿万农民的积极性。

明确了新时代深化农村改革的根本要求。习近平总书记指出：“我多次强调，农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。”⑥明确要求推进新一轮农村改革要始终处理好农民和土地的关系这一主线，保护好农民的利益。为此，深化农村土地制度改革，必须重点把握好“实实在在的政策要求”。坚持农村土地农民集体所有，这是农村基本经营制度的“魂”；坚持家庭经营基础性地位，这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本；坚持稳定土地承包关系，这是维护农民土地承包经营权的关键；坚持市场化改革方向，这是我国农村改革的鲜明特征和基本方向。

明确了新时代深化农村改革的科学方法。习近平总书记指出：“家家包地、户户务农，是农村基本经营制度的基本实现形式……要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。要在实践基础上，加强农村土地集体所有的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究，为农村基本经营制度改革创造更广阔的空间。”⑦明确了进一步全面深化农村改革、推进乡村全面振兴的工作方法。首先，加强研究，解决好顶层设计中涉及的理论问题，注重从基层探索中总结成功的做法转化为经验，为顶层设计提供实践支撑；采取试点探索、投石问路的方法，取得经验，形成共识，积小胜为大胜，保持历史耐心。国家层面制定好原则，具体问题的解决应交给基层因地制宜探索、灵活多样处置。其次，在深化农村宅基地制度改革试点中充分尊重农民主体地位，激发亿万农民的内生动力和发展活力。再次，处理好整体推进与重点突破的关系，增强改革系统性、整体性、协同性，使各项改革相互补充、相互促进、相得益彰。最后，处理好立足当前与长远发展的关系。促进小农户和现代农业发展有机衔接，适应城镇化进程和农村劳动力转移规模，适应农业科技进步和生产手段改进程度，适应农业社会化服务水平，稳步培育壮大各类新型经营主体。

以全面深化农村改革推进乡村全面振兴的政策路径

党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央连续7年印发七个中央一号文件进行部署，每个文件都对深化农村改革工作进行了具体部署，在政策上建立健全了以全面深化农村改革推进乡村全面振兴的路径体系。

2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确：要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，完善农业支持保护制度。2019年中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》进一步强化：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，完善农业支持保护制度。2020年中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》明确：完善农村基本经营制度，开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，进一步深化农村宅基地制度改革试点，全面推开农村集体产权制度改革试点，继续深化供销合作社综合改革。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》明确：完善农村产权制度和要素市场化配置机制，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，稳慎探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，继续深化农村集体林权制度改革。2022年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求：开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点，巩固提升农村集体产权制度改革成果，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，开展农村产权流转交易市场规范化建设试点，制定新阶段深化农村改革实施方案。2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》从五个方面对深化农村改革进行具体安排：深入推进农业水价综合改革；持续深化供销合作社综合改革；深化农村土地制度改革；推进农村丧葬习俗改革；加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组。2024年中央一号文件《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验 有力有效推进乡村全面振兴的意见》明确：鼓励各地实践探索和制度创新，启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点，健全土地流转价格形成机制，稳慎推进农村宅基地制度改革，深化农村集体产权制度改革，持续深化集体林权制度改革、农业水价综合改革、农垦改革和供销合作社综合改革。

这七个中央一号文件对农村改革的部署始终坚持以习近平总书记关于“三农”工作重要论述为指引，坚持以人民为中心的发展思想，坚持从实际出发、与时俱进，坚持大历史观，坚持科学的方法论。既从顶层设计上明确了原则，又为具体实践提供了指引。

以进一步深化农村改革推进乡村全面振兴

深化农村土地制度改革。党的十八大以来，按照党中央、国务院要求，各地各部门围绕完善农村土地制度进行了改革探索，积累了经验。土地征收制度改革试点扎实推进，集体经营性建设用地入市积极稳妥推进，农村宅基地改革稳慎推进。当前农村土地制度仍存在一些与社会主义市场经济体制不相适应的问题，主要是：在土地征收制度改革方面，一些试点地区缺乏改革的动力，补偿政策仍有待进一步完善；在农村集体经营性建设用地制度改革方面，对入市地块的管理规划制度不够完善，集体经营性建设用地入市的金融融资与社会融资渠道不够畅通，利益分配机制不够健全；在宅基地制度改革方面，农民宅基地权益难以充分保障，宅基地管理问题比较突出，以宅基地作为抵押和担保品存在障碍。

以进一步深化农村改革推进乡村全面振兴，核心是赋予农民群众更加充分的财产权益。第一，完善承包地“三权分置”制度。坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，巩固和完善农村基本经营制度；扎实稳妥做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作；引导农村土地规范有序流转，健全土地流转价格形成机制，探索防止流转费用不合理上涨有效办法；探索完善进城落户农民依法自愿有偿退出土地承包经营权的配套措施。第二，稳慎推进农村宅基地制度改革。持续推进宅基地权利分置和权能完善，推动建立多元化的农民户有所居保障机制，加强基层宅基地管理服务能力建设，完善闲置农房和闲置宅基地盘活利用政策，建设全国统一的农村宅基地管理信息平台，推动出台宅基地管理办法。第三，完善农村集体经营性建设用地入市制度。推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，健全集体经营性建设用地使用权抵押融资相关制度，探索建立兼顾国家、集体和农民利益的土地增值收益调节机制。

深化农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革是管长远、管根本、管全局的重大制度安排，是具有“四梁八柱”性质的改革。这项改革的目标是要逐步构建权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，包括发展新型农村集体经济，建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。深化农村集体产权制度改革需要把握好坚持正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿三项原则，重点任务是：全面开展农村集体资产清产核资、全面确认农村集体经济组织成员身份、赋予农民集体资产股份权能、探索农村集体资源资产权利分置和权能完善的实现形式、严格控制农村集体经营风险、稳健发展新型农村集体经济。

以进一步深化农村集体产权制度改革推进乡村全面振兴，一是完善农村集体经济组织法人治理机制。加快构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的农村集体经济组织运行机制。二是强化农村集体资产监督管理。建立集体资产全链条全过程监督管理体系，健全农村集体资产监管长效机制，发挥全国农村集体资产监督管理平台作用，持续推动集体资产监督管理制度化、规范化、信息化。三是探索新型集体经济形式。因地制宜探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径，严控农村集体经营风险，促进农村集体经济稳健发展。

深化农业经营体制改革。农村基本经营制度是各项农村政策的基石，是乡村全面振兴的制度基础。当前农村基本经营制度改革的重点是深化农业经营体制改革、构建现代农业经营体系，就是优化新型农业经营主体与小农户的联结模式，通过生产性、交易性、规制性制度安排，发挥有效市场和有为政府的作用，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。

以家庭农场和农民合作社为重点，培育多元化的新型农业经营主体，培育发展知识型、技能型、创新型的农业劳动者。支持有条件的小农户成长为规模适度家庭农场，支持家庭农场组建农民合作社，合作社根据需要办企业，着力提升家庭农场和农民合作社生产经营水平，增强服务带动小农户能力。推动农业社会化服务改革，建设农业社会化服务平台，加强标准体系建设，拓展服务领域和创新服务模式，大力发展以托管为主要形式的农业社会化服务，支持发展单环节、多环节、全程式托管服务，提升农机设备、农业科技服务小农户的能力。构建“乡村组织+大学科研机构+社会服务组织”联合实施机制，推广科技小院模式，鼓励科研院所、高校专家服务农业农村。发挥农村集体经济组织的功能作用，因地制宜发挥村级集体经济组织资源统筹、组织协调、居间服务的优势，支持农村集体经济组织提供生产、劳务等居间服务。

完善农业支持保护制度。健全农业支持保护制度是深化农村改革的迫切任务和重要内容。完善农业支持保护制度，防范农业系统性风险，加强现代农业产业体系、生产体系、经营体系的安全，成为推进乡村全面振兴、推动农业现代化的重要手段和路径选择。一是完善价格、补贴、保险“三位一体”政策体系。完善最低收购价制度、耕地地力保护和生产者补贴政策、农资保供稳价应对机制，扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，鼓励发展特色农产品保险，推进农业保险精准投保理赔，完善巨灾保险制度。加大对产粮大县支持力度，探索建立粮食产销区省级横向利益补偿机制。二是建立健全农村集体资产管理制度，探索建立以农村集体经济组织成员权为基础，统筹管理农民财产权利的有效机制，强化集体资产监督管理，完善农村集体经济发展扶持政策，探索推动农村集体经济组织、各类经营主体抱团发展、合作共赢的有效组织形式和引领农民实现共同富裕的利益联结机制。三是完善乡村全面振兴多元化投入机制，创新农业投资管理机制，逐步形成覆盖农业投资管理全过程的制度体系；落实土地出让收入支农政策，用好地方政府专项债券等政策工具；改进、加强乡村全面振兴的金融支持和服务，因地制宜探索“金融+大数据”发展模式，以金融科技创新赋能乡村全面振兴；以企业为依托，植入产业化基金、农投、农担等财政资金，注入知识产权投资和社会资金，构建财政资金、企业研发投入、风险资本、私募基金、资本市场等多层级、多元化资金支持体系。四是创造良好的农产品国际贸易环境，建立健全我国农业贸易政策体系，构建农业对外开放新格局。

建立健全以县域为切入点的城乡融合发展体制机制。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，把县域作为重要切入点和突破口，逐步实现基础设施和公共服务县乡村统筹布局、一体化推进。推进城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设。

（作者为中国乡村振兴发展中心主任、研究员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员）

【注释】

①《求是》杂志编辑部：《做好新发展阶段“三农”工作的行动纲领》，《求是》，2022年第7期。

②习近平：《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴》，《求是》，2022年第7期。

③④⑤⑥⑦《习近平关于“三农”工作论述摘编》，北京：中央文献出版社，2019年，第58页、第56页、第64页、第63页、第54页。

责编/赵橙涔 美编/李祥峰