加快传统制造业转型升级的策略

【关键词】传统制造业 转型升级 新质生产力 【中图分类号】F49 【文献标识码】A

传统制造业是我国制造业的主体，也是现代化产业体系的根基。发展壮大传统制造业，事关构建更具韧性的产业链供应链体系，事关夯实国民经济发展的安全底线，事关培育新质生产力和新型竞争优势。2023年12月，工业和信息化部等八部门联合印发的《关于加快传统制造业转型升级的指导意见》指出，我国传统制造业“大而不强”“全而不精”问题仍然突出，低端供给过剩和高端供给不足并存，创新能力不强、产业基础不牢、资源约束趋紧及要素成本上升等挑战需重点关注。因此，亟需全面研判传统制造业存在的现实困境，在借鉴发达国家发展制造业的国际经验的基础上，提出加快我国传统制造业转型升级的对策建议，从而为实现我国现代化产业体系高质量发展提供有益借鉴。

我国传统制造业面临的现实困境

经过70多年的持续发展与积累，我国已经成为全球第一制造大国，更是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家。然而，随着内部要素结构的不断演变与外部发展环境的深度调整，我国传统制造业面临一定的现实困境。具体包括以下四个方面。

一是传统制造业产业结构有待优化，不平衡问题应予以重视。我国传统制造业的总体规模庞大，石化化工、钢铁、有色、建材、机械、汽车、轻工、纺织等传统制造业增加值占全部制造业的比重近80%①。然而，就传统制造业的内部组成结构而言，仍然集中在劳动密集型和能源密集型等价值链低端环节，生产效率、技术含量和附加值相对较低②，存在低端供给过剩和高端供给不足并存的困境。这在一定程度上阻碍了我国传统制造业在国际市场得到更高的定价权和利润空间，在全球价值链体系中的竞争力面临挑战。探索如何通过优化产业结构布局，提升产业附加值与技术含量，逐步向价值链高端环节攀升，已成为我国传统制造业发展的当务之急。此外，部分传统制造业尚未告别发展老路，与新发展阶段的要求不匹配，也是产业结构有待进一步优化的重要表现。具体包括数字化和绿色化两个方面。就数字化而言，近年来我国制造业数字化转型步伐加快，但与一些发达国家相比仍存在差距。根据中国信息通信研究院相关数据，2022年我国工业数字经济渗透率为24.0%③。相比之下，2022年德国、韩国的工业数字经济渗透率超过40%，全球51个主要经济体工业数字经济增加值占行业增加值比重为24.7%④。就绿色化而言，我国传统制造业仍是碳排放的主要来源。具体而言，我国传统制造业主要是以石化化工、钢铁、有色金属等为代表的能源密集型产业，能耗和排放量相对较高。以石化化工产业为例，截至2020年底，该行业碳排放总量接近14亿吨，占全国碳排放总量的12%⑤。

二是部分关键核心环节面临技术掣肘，“卡脖子”问题较为突出。我国部分关键设备和核心技术仍依赖进口。同时，一些西方国家对我国高科技产业进行围堵、打压，导致“卡脖子”问题成为高质量发展和产业链供应链安全稳定的隐患。以多数制造业产业链上游环节的数控机床为例，在整机可靠性方面，国产高档数控机床平均无故障时间约2000小时，而国际上机床强国整机可靠性时间可达5000小时；在精度方面，国际先进水平的超精密机床具有小于1μm的定位精度，而我国目前用于精密加工机器的加工精度约为2—5μm。核心技术上的差距导致我国中高端数控机床仍依赖进口。虽然2022年我国机床进出口数量为9.29万台，但每台设备的均价却达到7.71万美元，表明我国高端机床产业的国际竞争力有待提升。技术掣肘还源于科技成果的产业转化率不高，自主创新和协同创新水平有待提升。此外，由于研发与生产的创新协调机制尚不完善，我国科技成果实际应用于制造业产业的转化率不高。一些科研机构和高等院校的科研成果仅停留在研发环节，并未实际应用于制造业产业化的过程中，导致科技成果与市场需求脱节。国家知识产权局《2022年中国专利调查报告》显示，我国高校发明专利实施率为16.9%，其中产业化率仅为3.9%。而美国高校成果转化率约为50%⑥。此外，高水平人才储备不足导致研发项目在关键节点上难以及时突破，对制造业发展造成阻碍。

三是部分产业链“大而不强”的问题较为突出，全产业链集成优势有待提高。从产业链整体来看，部分传统制造业并未充分发挥产业链一体化优势，产业链各环节、各主体尚未形成合力。当前，建设全国统一大市场仍存在一些堵点、卡点，重复建设、地方保护、市场分割等问题不利于产业链各环节、各主体相互协同以及发挥产业链整体的协同优势。以钢铁冶金产业为例，个别地方政府和地方国企在其投资项目中，指定当地钢材供应商的现象仍然存在⑦。地方保护主义会影响钢铁行业的正常市场秩序，不利于钢铁产业链的国际竞争力。此外，上下游产业间供需错配、各经营主体间恶性竞争等问题，也是阻碍发挥产业链集成优势的重要因素。

从产业链上的微观个体来看，部分传统制造业企业的核心竞争力有待提高，巩固提升竞争优势面临挑战。由于核心技术不足、研发设计较弱、品牌价值不高等原因，部分传统制造业企业正面临传统竞争优势下降和新型竞争优势不强的双重困境。以纺织行业为例，近年来我国纺织品牌加速成长，但在品牌定位和核心价值方面较国际知名品牌仍有一定差距。根据国际品牌评级机构发布的2022年全球服装时尚品牌价值50强榜单，中国仅有5个服装品牌上榜，品牌的市场影响力和占有率仍然较低。

四是部分传统工业老区吸引力不足，产业转移问题需高度警惕。要素成本和市场环境发生深刻变革，是我国部分老工业基地发展面临阵痛、吸引力不足的重要原因。就要素成本而言，传统制造业所使用的生产要素成本升高，导致部分产业的生产成本优势不突出。就市场环境而言，一些传统制造业的市场形势较为严峻，导致以此为主导产业的工业老区经济增速出现下滑。比如，钢铁、煤炭、石化等行业受市场周期等因素的影响，存在一定的产能过剩难题。在一些传统工业老区吸引力下降的同时，叠加外部地缘政治等因素，诱发部分传统制造业向外迁移。尽管一定程度上的产业转移是世界经济格局重塑调整的自然规律，但如果转移速度过快或出现大量裹挟式外迁，将对我国产业链安全造成冲击，因此产业转移风险亟待重视。

发达国家发展制造业的国际经验

一些发达国家工业化的历史悠久，且都经历过传统制造业的转型阶段。对此，本文重点选取了美国、日本和德国三个国家，全面梳理其在制造业发展中的有效经验，为助力我国传统制造业更好的转型升级提供借鉴。

美国通过技术周期优化制造业产业结构，保持在先进制造业产业链上的主导力。一方面，美国遵循技术周期规律，不断降低“夕阳产业”产能，从而为先进制造业发展提供空间。二战结束后，美国提出“马歇尔计划”，将过剩产能向东亚和欧洲等地区转移。以纺织产业为例，美国向日本企业贷款并要求其购买美国的纺织机，将高污染、劳动力成本较高的纺织业转向日本并获得贸易收益，从而降低传统产业、低端产业的国内产能占比。随着日本逐步实现财富积累，开始对纺织机进行自主研发，美国便锁定其中的核心零部件如高端机床等。当日本开始在核心零部件方面有所突破时，美国早已在终端市场形成了品牌化，并开始了新一轮技术周期，制造业产业结构也得到了升级。另一方面，美国重视技术周期中的上升部分，改造和升级传统制造业，同时加快发展新兴产业和先进制造业。遵循“美国—发达国家—新型工业化国家—发展中国家”的技术跨国传导顺序，美国在将落后产能转出的同时，完成了资本积累和新技术研发，以引领新一轮“技术周期”。因此，美国在诸多制造业领域长期拥有基于高精尖技术的产业链主导力。2022年，美国推出《国家先进制造业战略》，提出两个关键目标：一是“引领智能制造的未来”，主要目标是大力推进“数字化制造”与“智能化制造”。二是“加强供应链的相互联系”，主要着力于推进供应链数字化转型创新，实现关键部门的生产全链路数字化高速联通⑧。两个目标既包括借助新兴技术来改造升级现有制造业，也包括直接推动战略性新兴产业发展。

日本通过构建多方主体参与的协同研发机制，掌控制造业核心环节。日本政府积极把握先进制造业的发展机遇，通过激发大型企业和研究机构的研发创新积极性，综合发挥各类研发主体的比较优势，着力推动制造业行业的快速崛起。例如，早在1976年半导体产业发展初期，日本通产省便牵头启动了“下世代电子计算机用超大规模集成电路”的计划，推动日本电气等5家半导体企业及日本工业技术研究院等研究机构共同参与半导体研究开发。该计划的研发资金由参与企业筹集和日本政府无息贷款两部分组成，不同年份提供的研发资金在各年份分别占日本半导体行业研发总投入的25%—66%，相当于五家成员企业研发投入总和的2—3倍，同时，成员企业还可享受8%—10%的研发支出税收抵免等优惠⑨。此外，日本还采取了一系列措施，将制造业关键核心环节布局在国内，牢牢掌握核心技术优势。“广场协议”签署后，日本企业对内面临土地和资源约束，对外受制于美国技术掣肘。因此，日企开始以东亚为重心，并不断向全球开展产业布局。多数日企将不具备比较优势的产能转移到海外市场，并在政府的财政支持下，将核心技术环节牢牢保留在国内。具体来说，日本国内保留的核心工厂负责研究开发、精细化生产以及打造海外工厂样板，并向海外工厂提供设备、工艺、员工培训及适应当地的技术开发等⑩，从而在维护自身制造业核心技术的同时，有效利用全球市场的土地要素和自然资源，促进其传统制造业转型升级。

德国通过培育“隐形冠军”塑造国际竞争优势。“隐形冠军”企业通常是营收规模较小，但高度专业化且在细分市场领域具有极强竞争优势，并围绕产业链上下游为大企业提供高水平生产配套的创新型中小企业。德国长期将制造业作为国民经济的支柱性产业，制造业和加工业占德国出口的3/4，是主要贡献产业。“隐形冠军”企业正是德国塑造产业竞争优势的重要来源。根据“隐形冠军”概念的提出者赫尔曼·西蒙在2016年的研究，在全球2734家“隐形冠军”企业中，德国拥有1307家，占比约47.8%。“隐形冠军”企业对提升德国制造业的竞争力极为重要。首先，“隐形冠军”企业通常在某一领域具有较强的技术水准或生产工艺，能够通过供应链传导，将关键环节的独特优势转化为整条产业链的竞争优势。当某一产业链的多个环节均存在“隐形冠军”时，产业链竞争优势还将叠加，由量变引发质变。其次，“隐形冠军”企业能够形成有利于制造业高质量发展的产业链生态，有助于吸引外资和产业集聚。最后，由于“隐形冠军”往往在细分市场领域占据垄断地位和定价权，其自身能够在制造业激烈的国际竞争中稳居领先地位，出口高附加值产品，获取高额利润11。因此，纵观德国制造业的发展历程，打造制造业“隐形冠军”企业至关重要。

推动我国传统制造业转型升级的对策建议

以新质生产力赋能传统制造业转型升级。新质生产力与传统制造业并不是相互矛盾的两个方面，发展新质生产力也不是忽视、放弃传统产业。相反，新质生产力是代表新技术、创造新价值、适应新产业、重塑新动能的先进生产力质态，与传统制造业智能化、绿色化、高端化、融合化的升级方向相互契合。因此，第一，要充分把握新质生产力和传统制造业相互赋能的逻辑关系。发挥好传统制造业在全产业链中的支柱性、基础性作用，推动以新能源、新材料、高端制造等为代表的战略性新兴产业蓬勃发展。同时，充分利用科技创新、数字资源、低碳环保等新质生产要素，形成以“绿色低碳+石化化工”为代表的“新质生产力+传统产业”新发展模式。第二，在实践中，要以产业政策作为制造业结构调整的宏观指引，强化制造业转型升级的制度保障。通过常态化和科学化的方式，细化并完善产业部署相关的指导目录及发展规划等，在新发展阶段下前瞻性、全局性地调整传统制造业整体规划，推动其向符合新质生产力的方向发展。积极鼓励各地区根据规划，因地制宜制定传统制造业转型升级工作方案。第三，要进一步淘汰传统制造业落后产能，推动化解过剩产能，从而为优质传统制造业提供发展空间。依法依规淘汰落后产能，坚决遏制不合格、不合规、低水平生产项目。同时，适时有序地开展设备更新，淘汰阻碍高质量、高效率发展的一批老旧设备和不合格设施，促进形成传统制造业转型升级的内生新动能。

加快关键领域研发创新以突破技术掣肘。推动短板产业“补链”“延链”，打通产业链“堵点”“卡点”，离不开关键领域的研发创新。只有将核心技术和关键零部件牢牢掌握在自己手中，才能助力实现传统制造业的自立自强和高质量发展。首先，要充分发挥有为政府的引导作用，健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。引导国家研发资金聚焦制造业的关键技术和前沿重点领域，加快实现核心技术攻关，尽快突破传统制造业产业链的“堵点”和“卡点”。其次，要明确企业的研发创新主体地位，充分发挥有效市场作用。前瞻性、系统性地规划有利于传统制造业发展的创新资源要素配置，促进创新生产要素向优质企业集中，在更高层次和更广范围引导企业制定创新战略和研发计划12。最后，要加快建设协同创新平台，畅通产学研用合作创新机制，推动科研成果的转化应用。通过构建以企业为主体、以市场需求为导向、产学研用深度融合的合作创新机制，持续强化政府、企业和科研机构三类创新主体的沟通协作，加大成果的应用转化力度，助力实现关键核心技术的自主可控。同时，借鉴发达国家经验，通过设立横向合作研究项目、政府提供协同创新激励等方式，探索建立共同出资、共担风险、共享成果的深度协同研发机制，发挥多方主体的研发创新优势。

推动链式协同以凝聚产业链发展合力。充分发挥全产业链优势，强化产业链链式协同，为制造业提高生产效率、提升整体竞争力赋能。一是要支持大型企业作为制造业产业链的关键节点，做强做优以发挥其“链主”功能。“链主”企业往往在规模经济、创新能力、战略性资产等方面具有比较优势，在产业链中处于相对主导的地位。因此，要鼓励传统制造业的大型企业和“明星企业”做强做优，通过统筹协调上下游各环节的需求对接、项目引进、要素保障等，以“点式突破”带动产业链一体化发展。二是要加快培育一批“隐形冠军”企业和“专精特新”中小企业，以高水平产业链配套供给提高传统制造业竞争力。积极支持有潜力的优质中小企业发展，充分激发制造业高质量发展的活力。可以借鉴德国的发展经验，扶持更多中小企业在“专精特新”细分领域锻造一批“杀手锏”技术。加快培育一批质量效益优、创新能力强、专业化水平高的“隐形冠军”企业和“小巨人”企业，从产业链各环节发力，推动传统制造业产品品质升级，服务产业链高质量发展。三是要以产业链为纽带，完善传统制造业产业链的协同赋能机制。通过推动供应链优化和产业链整合，带动产业链各环节的大中小型企业参与分工协作，提升协作配套水平，提供专业化、一体化生产性服务支持，以链式协同实现传统制造业一体化发展。

积极应对传统制造业转移以确保产业链安全。传统制造业转移是事关夯实经济安全基础、确保产业链供应链韧性与安全的重大现实问题，需要在全面、深入研判传统制造业转移各类动因的基础上，分类别分情景开展针对性的政策部署。其一，正视要素成本驱动型产业转移，探索“东部升级—西部承接”的阶梯型产业链国内循环思路。建议部分附加值较低和能源资源消耗较大的低端制造业产业外迁，但须把握转移规模和速度，避免造成大范围失业。例如，可以引导中西部地区立足自身资源优势，积极承接传统制造业转移，尤其是发展轻工纺织等劳动密集型产业；鼓励东北老工业基地改造升级原有产业，加快培育高端装备制造业等。其二，积极应对产能过剩型产业转移，强化国际产能合作，适当支持本土制造业企业“走出去”。例如，在明确企业对外投资主要是出于扩张市场、寻找成本“洼地”的目标后，有条件地支持国内产能过剩或处于下行周期的传统制造业企业，依托国际产能合作平台“走出去”，避免国内激烈的市场竞争，创造新的发展空间。其三，高度警惕地缘政治型产业转移，动态研判和应对潜在的国际风险。要高度警惕地缘政治型产业转移，组织政产学研各界动态研判，提前谋划反制策略。同时，要掌握更多发展主动权，构建安全高效的产业链合作体系。

（作者为对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授，对外经济贸易大学全球创新与治理研究院执行院长）

【注：本文得到国家社会科学基金重大项目“新发展格局下中国产业链供应链安全稳定战略研究”（项目编号：21&ZD098）、国家自科基金面上课题“全球疫情大流行下国际国内价值链重构对中国的影响和应对策略”（项目编号：72073025）、国家自科基金面上课题“全球价值链、创新驱动与制造业‘低端锁定破局：成因、机制及应对策略”（项目编号：71873031）、对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金（项目编号：CXTD13-03）的资助】

【注释】

①《工业和信息化部等八部门关于加快传统制造业转型升级的指导意见》， 中国政府网，2023年12月28日。

②梁中：《激发新型工业化的绿色新动能》，中国社会科学网，2023年10月10日。

③④《中国数字经济发展研究报告（2023年）》，中国信息通信研究院，2023年4月。

⑤《石化化工行业勾勒碳达峰路线图》，《经济参考报》，2022年1月10日。

⑥佘惠敏：《成果转化率为零该怎么看》，《经济日报》，2023年8月13日。

⑦包斯文：《钢贸商呼吁破除地方和行业保护主义》，《中国冶金报》，2024年1月4日。

⑧《全球数字经济白皮书（2023年）》，中国信息通信研究院，2023年4月。

⑨刘宏松：《发达国家芯片研发历程、成效及启示》，《人民论坛》，2024年第2期。

⑩姚一民：《日本“母工厂”的成功经验及对广州的启示》，《探求》，2017年第3期。

11 朱巍、陈慧慧、陈潇宇：《隐形冠军：国际竞争视野下科技型中小企业培育变革趋势与策略》，《科技进步与对策》，2019年第3期。

12吕越：《新时代如何提升产业链供应链韧性和安全水平》，《北京工商大学学报（社会科学版）》，2023年第1期。

责编/银冰瑶 美编/杨玲玲