基于粮食安全的耕地保护补偿研究

刘利花��杨永福��李全新

摘要：耕地是粮食安全的重要保障，保护已有的耕地，平衡好耕地与其他行业发展对土地需求之间的矛盾，激发地方政府、农户与农村集体耕地保护的积极性，是目前亟需解决的问题。以湖南省作为研究区域，测算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均为7个。耕地赤字的市域将耕地保护的任务转嫁给了耕地盈余市域，需要对耕地盈余市域支付补偿。采用机会成本法，测算出地方政府耕地保护的补偿标准为7.1万元/ 公顷。其中，耕地赤字最严重的为长沙市，耕地标准面积赤字量为108.56×103公顷，需要支付的补偿额度为77.08亿元。耕地盈余最大的为常德市，耕地标准面积盈余量为162.72×103公顷，需要接受的补偿额度为115.53亿元。以耕地资源价值分类为基础，采用当量因子法、替代法等方法，测算出湖南省耕地资源的生态价值、社会价值分别为19.18万元/公顷和107.51万元/公顷，并引入政府支付能力指数和区域社会发展阶段系数进行动态修正，以该值为依据，测算出湖南省农户和农村集体耕地保护的补偿标准为28.87万元/公顷。以期为地方政府制定切实可行的耕地保护补偿政策提供科学依据和技术支撑。

关键词：粮食安全；耕地保护；补偿标准

中图分类号：F301.21文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0030-09

收稿日期：20160522DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.05

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目（14YJA630033）；中国博士后科学基金项目（2016M600704）；中国农业科学院创新工程项目（523-1）

作者简介：刘利花（1981 -），女，中山大学广东决策科学研究院助理研究员，博士，主要研究方向为人口、资源与环境经济学。

*通讯作者

引言

粮食安全是社会经济发展的重要基础。十八大以来，党中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了新时期国家粮食安全的新战略，“饭碗论”“底线论”“红线论”等观点形成了一系列具有重要意义的粮食安全理论与实践创新。而耕地是维护国家粮食安全和生态安全的重要保障，随着工业化和城镇化的双重推进，耕地面积不断减少，建设用地侵占了大量优质农田。根据现有的统计资料，1997-2008年，全国的耕地面积从130 039.2×103公顷减少至121 715.9×103公顷，绝对数减少8 323.3×103公顷，下降6.4%。由于没有建立完善的耕地保护补偿机制，虽然国家实施了最严格的耕地保护政策，但并未从根本上遏制耕地日趋减少的态势。其中核心问题便是耕地保护补偿标准的制定尚不明确。

目前，耕地保护补偿标准的确定多依据耕地资源的价值、耕地保护的机会成本和投入成本、耕地发展权价格、耕地保护的外部效益等方面[17]。其中，耕地资源综合价值作为实施耕地保护与补偿决策的前提，具有很强的说服力[810]。根据众多学者的研究，耕地资源价值分为经济价值、生态价值和社会价值[1113]。但由于所采用方法的不同，导致对同一地区耕地资源的价值测算结果差异较大，如贺锡平等测算出全国耕地资源价值为2.34万亿元[14]，而周建春测算的该值为139.6万亿元[15]，后者是前者的59.66倍。

因此，建立科学合理的耕地资源价值测算方法体系十分重要，通过结合所研究地区的实际情况进行动态调整，测算的结果将更贴近客观现实，从而使制定的耕地保护补偿标准具有实践可操作性。地方政府财政收入来源主要是税收和土地出让金，其保护耕地的机会成本损失等于将耕地转为建设用地出让的纯收益。农户保护耕地用于粮食生产，不仅使他们失去了出去务工的收入，也失去了将耕地用于种植其他收入更高的经济作物的机会。由于我国当前的农业补贴政策主要基于产品数量目标，而且是普惠性，没有体现区域差异性，仅从经济利益的角度确定农业生产补偿额度，仍采用传统GDP核算方式核算农业利益和价值。因此，仅仅依靠生产者出售粮食的单一经济收益和国家较低的农业生产补贴，难以调动农户保护耕地的积极性。

本文基于粮食安全目标，以湖南省为例，依据机会成本损失测算地方政府耕地保护的补偿标准。由于农户已经获得了耕地的经济价值，依据动态调整后的耕地资源的生态价值和社会价值作为农户和农村集体耕地保护的补偿标准，希望利用有效的经济补偿手段提高地方政府和农民保护耕地的积极性，为出台相关政策提供思路，促使耕地保护的补偿真正进入可操作阶段。

二、实证分析

（一）湖南省各市域耕地面积标准化折算系数

根据公式（2）、（3）、（4），可计算得出湖南地区各市域耕地面积标准化折算系数（见表2），该系数最大的为湘潭市，为1.37，耕地标准面积粮食单产为9 968.99 千克/公顷。该系数最小的为湘西州，为0.58，耕地标准面积粮食单产仅为4 244.39 千克/公顷。

（二）湖南省各市域耕地赤字/盈余量测算

2014年湖南省粮食总产量为3 001.26×104吨，按照粮食自给率100%，结合湖南省常住人口数，可得出湖南省人均粮食消费量为445.47千克/人。根据公式（1）、（5）、（6）、（7）、（8），首先测算出湖南省各市域的粮食需求量，进而测算出湖南省各市域耕地赤字/盈余量，确定耕地保护的支付补偿地区与接收补偿地区。在湖南省14个市域中，耕地盈余、耕地赤字的市域均为7个（见表3）。耕地赤字的市域将耕地保护的任务转嫁给了耕地盈余市域，需要对耕地赤字市域支付补偿。其中，耕地赤字最严重的为长沙市，耕地标准面积赤字量为108.56×103公顷，需要支付的补偿额度为77.08亿元，其次为怀化市。耕地盈余最大的为常德市，耕地标准面积盈余量为162.72×103公顷，需要接受的补偿额度为115.53亿元，其次为永州市。

（三）湖南省耕地盈余市域耕地保护的地方政府补偿标准

1.土地出让平均纯收益（P1）。土地出让金是政府出让土地使用权的所有权收益。财政部、国土资源部印发的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综[2004]49号）以县、县级市、区为单位，将土地出让平均纯收益标准分为15个等级。

其中，湖南省各区、县土地出让平均纯收益集中在第四、第六至第十四等级。通过加权平均计算，可得出2004年湖南省各区、县土地出让平均纯收益标准为36.11万元/公顷。根据统计资料，2004年至今，各年土地出让净收益占土地出让总价款的比例比较稳定。由此可假设各年土地出让净收益占土地出让价格的比例相等，则2014年湖南省土地出让平均纯收益计算公式如下：

2014年湖南省综合地价指数/2004年湖南省综合地价指数=2014年湖南省土地出让平均纯收益/2004年湖南省土地出让平均纯收益（18）

式（18）中，地价指数=报告期地价/基期地价×100%，地价指数是反映地价波动情况和评定合理地价的重要指标。

由于缺乏2004年和2014年湖南省综合地价指数的数据资料，以全国的综合地价指数代替，并根据当年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值进行修正，使计算结果更接近客观实际。根据中国城市地价监测网显示，2004年和2014年全国综合地价指数分别为124和234，2004年和2014年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值分别为0.74和0.86，则修正后的2004年和2014年湖南省综合地价指数分别为92和201，将其代入公式（18）可得出：2014年湖南省土地出让平均纯收益为P1=78.89万元/公顷。

2.土地使用权出让契税（P2）。耕地主要分布在各乡（镇），其建设用地价格水平更接近于建制镇。根据已有研究和中国的地价分布情况，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的1/9[15]。由于缺乏湖南省各地类综合地价的数据，本研究仍以全国的综合地价数据代替，并根据2014年湖南省人均GDP与全国人均GDP的比值进行修正。根据国土资源部《2014年第四季度各地类地价动态监测价格》可知，全国各地类综合地价为1 470元/平方米，修正后的各地类综合地价为1 264元/平方米。由《契税暂行条例》可知：土地使用权转让的成交价格为契税的计税依据，税率为3%，则土地使用权出让契税为P2=（1 264/9×3%）×104=4.2（万元/公顷）。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》（财政部令第49号）可知，湖南省耕地占用税平均税额为25元/平方米，则耕地占用税税额为P3=25万元/公顷。

将P1、P2、P3代入公式（9），可计算出建设用地使用权年收益α为14.2万元/公顷，可进一步得出湖南省耕地盈余市域耕地保护的地方政府补偿标准为7.1万元/公顷。

（四）对湖南省农户及农村集体耕地保护的补偿

1.湖南省耕地资源生态价值测算。根据公式（16）、（17），计算出湖南省耕地资源生态价值。首先计算出Ea，2014年湖南省主要农作物产出情况如表4所示。湖南省的稻谷品种主要为早籼稻、中籼稻、晚籼稻，出售价格分别为2.63元/千克、2.65元/千克和2.68元/千克，则湖南省稻谷的出售价格按照三者的均值来计算，为2.65元/千克。最终得出Ea=2 104.78元/公顷，Ji为1.73，进一步得出2014年湖南省耕地资源生态价值为19.18万元/公顷。

2.湖南省耕地资源社会价值测算。根据表1公式，首先计算出湖南省耕地资源的社会稳定价值VW。由上文可知，耕地占用税P3=25万元/公顷。根据《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综[2006]48号），按照加权平均法，可知湖南省新增建设用地土地有偿使用费征收标准Z1为26.46万元/公顷。根据湖南省人民政府办公厅《湖南省耕地开垦费征收使用管理办法》（湘政办发[2010]47号）可知，湖南省耕地开垦费的征收标准分为4个区域等级，分别为1.6万元/亩、1.4万元/亩、1.2万元/亩、1万元/亩，并将水浇地的征收标准归入旱地，按照加权平均法，可求得湖南省耕地开垦费的征收标准为1.21万/亩，即Z2=18.15万元/公顷。将以上数据代入表1公式，可得出湖南省占取耕地收取的费用Z为69.61万元/公顷。根据《2015年湖南省投资历史遗留和自然灾害损毁土地复垦项目资金明细表》，可知湖南省土地复垦建设规模为7 542.05亩，复垦资金为3 985.71万元，即灾毁耕地复垦费C1=7.93万元/公顷。根据湖南省发改委、湖南省财政厅2014年12月20日联合发布的《关于水土保持补偿费收费标准的通知》可知：对一般性生产建设项目，水土保持费按照征占用土地面积每平方米1.5元一次性计征，即C2=1.5万元/公顷。则湖南省保护耕地支出的费用C=9.43万元/公顷，进一步可得出湖南省耕地资源的社会稳定价值为VW=79.04万元/公顷。

3.计算湖南省耕地资源的社会保障价值 VB。根据湖南省2014年政府信息公开情况专栏可知，2014年湖南省农村最低生活保障标准k为204元/月。乡村户籍人口为3 653万人，耕地面积为4 153.2×103 公顷，即s=0.11 公顷/人。根据《湖南省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》（湘政发〔2014〕24号）的要求，2014年湖南省已经建立统一的城乡居民基本养老保险制度。根据《湖南省2014年预算执行情况与2015年预算草案的报告》可知，2014年，湖南省基本养老保险参保人数为4 398万人，社会保险基金支出1 120.4亿元，则人均养老保险支出为2 547.52元/人，即E1=E2=2 547.52元/人。则湖南省耕地资源的养老保障价值Y=17.65万元/公顷。采用任纲核算的人均农民年培训费用为1 262 元/年[22]，结合2014 年财政部公布的20 年期国债利率：t=4.77%，可计算得出湖南省耕地资源的就业保障价值L=10.82万元/公顷。进一步可得出湖南省耕地资源的社会保障价值VB=28.47万元/公顷。则湖南省耕地资源的社会价值V2i=107.51万元/公顷。根据公式（11），可计算得出湖南省农民和农村集体耕地保护的补偿标准为28.87万元/公顷，即1.92万元/亩。

三、结论与讨论

（一）结论

1.本研究从粮食安全的角度，采用机会成本法，测算了地方政府耕地保护的机会成本，确立了地方政府耕地保护的补偿标准。采用当量因子法、替代法等方法，测算了耕地资源的生态价值和社会价值，并引入政府支付能力指数和区域社会发展阶段系数进行动态修正，使计算结果更接近客观实际，以此结果为依据，确立了农户和农村集体耕地保护的补偿标准。该思路与方法具有较强的可操作性，为构建和完善耕地保护补偿机制、出台相关政策提供了科学依据。

2.以湖南省作为研究区域，测算出湖南省耕地盈余、耕地赤字的市域均为7个。耕地赤字的市域将耕地保护的任务转嫁给了耕地盈余市域，需要对耕地盈余市域支付补偿。地方政府耕地保护的补偿标准为7.1万元/公顷。其中，耕地赤字最严重的为长沙市，耕地标准面积赤字量为108.56×103公顷，需要支付的补偿额度为77.08亿元，其次为怀化市。耕地盈余最大的为常德市，耕地标准面积盈余量为162.72×103公顷，需要接受的补偿额度为115.53亿元，其次为永州市。

3. 以耕地资源价值分类为基础，测算出湖南省耕地资源的生态价值、社会价值分别为19.18万元/公顷、107.51万元/公顷，后者是前者的5.61倍，说明耕地资源在社会保障与稳定方面具有极其重要的地位，两者之和为126.69 万元/公顷，结合2014年湖南省的耕地面积4 153.22×103公顷，可知2014年湖南省耕地资源的生态价值和社会价值为5 261.71亿元，是当年地区生产总值的19.45%。以该值为依据，测算出湖南省农户和农村集体耕地保护的补偿标准为28.87万元/公顷，即1.92万元/亩。

（二）讨论

1.耕地是中国具有战略性的稀缺资源，如何对耕地保护主体进行补偿，提高耕地保护主体的收益，激发地方政府、农户与农村集体耕地保护的积极性，抑制其将耕地非农化的冲动，具有重要的意义。因此，需要在粮食主产区、耕地保护集中区进行耕地保护补偿试点，在实践中进一步探索和研究。耕地资源的价值评估较为复杂，涉及到经济、社会和生态环境等诸多问题，在以后的研究中，需要进一步建立动态的标准化评估指标体系，为耕地保护补偿标准确定提供技术支撑。在现有的研究中，将耕地保护分为耕地数量保护和耕地质量保护，

耕地质量保护是建立在对其数量保护的基础之上。本文是从粮食安全的角度，研究耕地数量的保护。在未来的研究中，可以结合地区耕地质量的保护、种植方式的合理化等因素，探讨如何更好地进行耕地全要素保护。

2.建立专门的耕地保护补偿基金委，设立专项基金，负责收缴和管理耕地保护补偿资金。将耕地保护补偿资金纳入各级政府财政预算，保障补偿资金来源的长期稳定。建立耕地保护契约式管理机制和监管机制，逐级签订耕地保护合同。省财政统一调控耕地赤字市域上缴的补偿资金，按照地方政府耕地保护补偿标准，在耕地盈余市域之间合理分配，形成对耕地赤字地区与耕地盈余地区的双重激励。并按照农户和农村集体耕地保护补偿标准，将补偿资金划拨到保护耕地的农户和农村集体账户中。

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