广州县镇村新型土地利用模式研究

倪江崴

摘 要：土地资源的合理利用关乎国计民生，是实现区域协调发展的重要基础。文章分析了广州县镇村土地利用的现状、存在问题和影响因素，在此基础上构建了县域、镇域、村域三个尺度的新型土地利用模式，并提出完善土地利用规划、加强土地监管以及推进产城融合的实施路径。研究认为新型土地利用模式可以有效提高土地利用效率，实现经济社会效益和生态环境效益的统一。

关键词：广州县镇村 土地利用 新型模式 实施路径

中图分类号：F303  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-113-03

引言

广州作为我国改革开放的前沿，县域经济社会发展水平较高，土地资源利用面临转型升级的重要机遇。一方面，广州正加快构建“一核两轴两片区”的城市空间框架，县域土地利用需满足中心城区和子中心的用地需求;另一方面，广州也在积极推进以产业为龙头的新型城镇化，需要县镇村层面探索更加高效的土地利用模式。可以看出，土地资源的合理利用是广州实现区域协调发展的重要基础。目前，广州县镇村土地利用中仍存在效率不高、资源浪费严重和生态环境破坏等问题。而传统的粗放式土地利用模式已经难以适应新时期的要求，必须转变土地利用方式，建立科学合理的新型土地利用模式体系。

一、广州县镇村土地利用现状分析

（一）县镇村土地利用特点

广州县镇村土地利用现状具有区域差异性的特点。县域土地利用以保护耕地、发展生态农业为主，大力发展特色农业与现代农业，形成多个以地理标志和绿色农产品为主的农业产业带。镇域土地利用以城乡建设用地为主，利用县域产业带辐射带动镇域产业发展，同时推进基础设施建设，完善镇域公共服务体系。村域土地利用重在发挥村集体主体作用，大力发展村级产业，实现土地的集约高效利用。目前，广州县镇村土地利用面临产业发展不充分、基础设施建设滞后、生态环境问题突出等问题，尤其是工业园区和生态园区发展受到自然地理环境的制约，产业辐射带动作用有限。为深入实施乡村振兴战略，实现高质量发展，亟需探索广州县镇村更加适宜的土地利用模式。

（二）存在的主要问题

1土地利用效率低下。广州县镇村土地利用现状中，土地利用效率较低是比较突出的问题。这主要体现在建设用地规划和布局不合理，导致大量土地闲置或低效利用。具体来说，一些地块规划为工业用地或商业用地，但长期未开发利用;部分乡镇和村庄建设用地过剩，出现“大睡眠”土地。这既浪费了宝贵的土地资源，也增加了政府的管护成本。此外，部分农村建设用地布局分散，田间地头及村庄周边存在大量弃耕地，也降低了土地利用效率。

2.土地资源浪费严重。土地资源浪费比较严重的具体表现为耕地占补平衡不充分，新增建设用地中有相当部分被闲置，以及存在一定规模的农村建设用地未全面开发利用的情况。这主要是由于土地利用总体规划不科学、建设用地准入审批不严、土地利用监管不力等多方面原因造成的。比如，一些地方为GDP增长在短期内批量供应建设用地，却没有考虑到实际发展需要;有的企业即使申请到土地，也在项目延期或资金短缺时出现闲置。

3.生态环境破坏。一是部分地区在进行工业用地或城区建设时，过度开发，造成植被破坏;二是为了追求经济利益，转换大量耕地从事非农业经营活动，打破了原有生态平衡，污染环境;三是缺乏统筹规划，乡镇村建设用地布局分散，破坏生态廊道;四是村庄周边存在大量弃耕地，成为“生态隐患”。这些生态环境破坏现象，不仅影响区域生态安全，也损害群众身体健康。

（三）影响因素分析

1.经济发展水平。一方面，经济越发达，对各类建设用地的需求也越旺盛，促使农用地快速转为建设用地;另一方面，土地的合理有效供给也会反过来带动相关产业发展。可以看到，在县城和部分镇中心等经济较为发达地区，第二、三产业蓬勃发展，对工业用地、商业用地的需求大，而与之相对应的则是大批农用地被占用，转为各类建设用地。但是，由于缺乏前瞻性判断和科学布局，建设用地供给与产业发展、人口流动脱节，出现了新增闲置建设用地的同时也没有有效利用现有存量来促进经济发展的情况。所以，广州县镇村合理高效利用土地资源，一方面要因地制宜，与经济发展水平相匹配增减、调整建设用地比例;另一方面要落实用好存量建设用地的政策，与经济发展和产业布局相结合，实现土地与经济协调发展。

2.政策法规限制。广州县镇村土地利用受国家和地方各级政府的政策法规限制和引导。首先，相关政策法规对土地利用方式和强度进行规范，限制了过度开发;其次，优惠政策又能吸引相关产业集聚发展。比如，国家和广东省实施的永久基本农田特殊保护政策，极大限制了高标准农田向建设用地的转化;而广州市推出的支持南沙新区、萝岗高新区发展的政策，则促使这些地区快速形成产业集群，大量吸纳土地用于相关产业建设。因此，广州县镇村土地利用结构和布局既受到不可逆转的政策约束，也随着政策调整而动态变化。具体来说，根据国家和省、市政策取向的变化，未来可能会有更多土地用于战略新兴产业的发展;同时，各县镇村也会依托自身资源禀赋和政策优势，促使土地向效益较高的利用方式集中。政策的引导和限制作用，将持续影响广州土地利用变化趋势和结构调整。

3.社会文化因素。广州作为历史文化名城，县镇村土地利用也受到一定的社会文化因素影响。比如，珠江两岸地区和古镇古村等历史文化保护区不得进行大规模开发利用，对土地利用方式和密度有限制;传统村落需要保持原有布局和风貌，不能随意改建或拆迁;祖居和宗祠等传统建筑也往往与周边土地利用方式绑定。这些限制导致一些地区土地利用效率较低。另外，一些文化资源作为旅游资源开发也促使土地向商业餐饮娱乐及相关配套设施用地转化。可以看出，在城镇化和产业转型进程中，社会文化因素使县镇村土地利用方式既要兼顾产业发展，也面临保护利用的双重压力。这需要县镇村在土地利用规划中找好平衡点，兼顾文化传承和科学发展。

二、广州县镇村新型土地利用模式构建

（一）县域新型土地利用模式

广州作为省会城市，县域土地利用面临良好经济发展环境和不断加大的建设用地需求的双重压力。因此，广州县域土地利用的总体思路应是在保障粮食安全的前提下，立足当前，着眼长远，优化土地利用结构，实现土地的高标准、高效率利用。

具体来说，县域土地利用的发展方向主要有：一是按照永久基本农田的保护标准，严格控制基本农田占补平衡，为保障国家和区域粮食安全提供坚实的土地基础;二是依托主城区和重点镇中心，采用差异化的土地利用政策引导第二、三产业的集聚发展，建立产业用地与人口、交通、市政设施协调配套的新型城镇;三是因地制宜布局一批特色小镇和现代特色农业园区，实现传统农村地区的产业转型升级;四是完善生态廊道体系建设，划定并严格执行生态保护红线管制，形成县域生态安全屏障。

这种多点布局、立体利用、因地制宜的新型土地利用，不仅可以有效提升土地利用效率，也是优化县域城镇空间结构、促进城镇化和新农村建设的必然要求。其改革创新之处在于立足生态环境承载力的评估结果，充分利用政策和市场机制，探索实现经济效益、社会效益和生态效益的高度统一。

（二）镇域新型土地利用模式

第一，明确工业用地、商业用地、住宅用地等各类建设用地界线，采取存量置换增量的方式，稳步提升镇中心集约化开发水平。建设一批配套设施完善、服务功能齐全的产业园区和社区，提升镇域就业和公共服务能力。

第二，在保障耕地占补平衡的前提下，适度布局一批适度规模的工业企业。这有助于带动农村富余劳动力就近就业，增加农民性收入。同时，还可以促进城镇居民逆向扩散，实现人口的双向流动。

第三，因地制宜发展特色园区和休闲农业。这不仅丰富了镇域经济发展的内涵，也为解决好搬迁村民的后续生计带来了契机。特色小镇建设也为促进乡村旅游和文化传承创收提供了载体。

第四，统筹镇村建设用地布局，打通生态廊道，构建山水林田湖草生态安全格局。在土地利用中兼顾生态环境承载力，实现经济建设与生态保护的高度统一。

（三）村域新型土地利用模式

广州县乡村作为传统农业生产和农民居住的主要场所，土地利用模式应立足村民日益增长的美好生活需要，积极探索生产生活生态立体化新模式。具体可以从以下三个方面进行有机衔接：

一是合理确定村庄建设用地规模和布局，统筹安排生产生活设施用地，打造宜居宜业的美丽乡村。通过适当集约利用存量建设用地，避免出现新增建设用地“空转用”的情况。

二是因地制宜发展特色种养业。在严格保护永久基本农田的前提下，合理开发耕地资源潜力，提升单产和效益;还可以挖掘乡村特有文化资源，发展乡村旅游等。

三是统筹村庄内部与周边土地利用，形成产业用地——生活用地——生态用地有机衔接的立体化格局。合理利用天然地形地貌开展立体种植或设施农业，丰富生态景观，实现经济效益、生态效益和社会效益的高度统一。

三、县镇村新型土地利用模式实施路径

（一）完善土地利用规划，明确用地布局

完善土地利用规划，明确县镇村各类用地布局，是实施新型土地利用模式的前提与基础。一方面要因地制宜制定县、镇、村三级土地利用规划，明确不同空间尺度上的土地利用功能定位，形成自上而下的分工协作体系;另一方面还要立足未来发展需要，兼顾保护与开发，科学划定各类用地比例和空间范围。具体而言，县域层面应聚焦城镇建设用地、现代农业用地和生态空间三大版块;镇域层面则要突出产城融合理念，合理安排工矿仓储用地、商务商业用地和公共管理与公共服务用地;村庄层面更加注重提升基本农田质量和农村宜居性。无论是划定功能区，还是确定各类用地边界，都要与可能的最优土地利用方式和产业发展方向相匹配。只有这样，不同空间尺度的土地利用规划相互衔接、相得益彰，才能为县镇村协调发展提供用地保障，也才能推动土地资源优化配置、提质增效，实现全域土地节约集约利用。

（二）加强土地监管，保障土地资源

加强土地全过程监管，是保障县镇村土地资源合理高效利用的重中之重。首先，要建立健全农用地保护动态监测机制，严格落实永久基本农田等级保护制度，避免各类建设占补耕地。其次，要完善建设用地监管机制，防止新规划建设用地长期闲置荒芜，要与新增建设用地挂钩，推进低效用地再利用，促进存量建设用地整治活化。最后，要实行以奖促治的土地资源保护机制，对破坏土地资源利用的违法行为进行严肃处罚，同时对举报揭发者给予奖励。这三项举措相互配合，既遏制了行政主体和社会资本为谋求利益最大化而盲目占用土地资源的行为，也调动了公众参与土地资源保护的积极性，使土地资源得到有效保障与合理利用，为县镇村高质量发展提供了坚实基础。下一步还可进一步细化土地利用标准，引入第三方监测机制，通过信息技术提高监管效率，建立系统化的土地资源管理体系。

（三）推进产城融合，实现土地高效利用

推进县域产城融合发展，是实现土地资源高效集约利用的重要路径。其核心是要因地制宜布局产业园区和特色小镇。一方面，立足县域主导产业定位和差异化优势，合理确定新型产业园区的空间形态与规模，形成差异化的竞争优势。另一方面，挖掘农村传统文化内涵，促进特色村落与休闲农业融合发展，打造独特的乡村复兴样板。无论是新型产业园，还是特色小镇，都要统筹工业用地、商业用地、公共服务设施用地布局，促进要素集聚与流动，提升土地利用效率。此外，完善的土地流转制度也是关键。通过放活农村集体建设用地，引导更多社会资本投向县域建设，使其成为推动县域协调发展的“增量板块”。推进产城深度融合，既满足了产业转型升级和就业增收的需要，也提供了土地资源优化配置的制度供给，是实现土地集约高效利用的必由之路。

结语

研究表明，这种差异化的新型土地利用模式可以有效实现经济社会效益和生态环境效益的统一，为广州乃至全国的城乡要素优化配置和区域协调发展提供了有益借鉴。当然，由于受数据和篇幅的限制，文中在土地利用潜力评估、产业选址论证等方面还有待进一步深化。后续研究可以通过构建土地利用模拟平台，开展多情景比选分析，为新型土地利用模式的实施提供决策支持。此外，也可以拓展研究尺度，探讨如何在省域乃至国家层面构建更加统一高效的土地利用战略体系。

[广州市哲学社会科学年度共建课题“广州金融支持乡村振兴与乡村新型土地利用模式研究：基于共同富裕目标”（2022GZGJ33）]

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（作者单位：广州理工学院 广东广州 510000）

（责编：若佳）