环保督察何以规制环境政策执行

徐一丹 陆雨微

摘 要：中央环保督察是生态治理现代化的重要制度安排，生态环境保护督察组针对各地区的不同情况，在督察反馈中指出了当前环境领域存在的主要问题。这些问题的出现与行政体制内在的科层组织结构和激励机制密不可分。中央环保督察的出场成为一个规制环境政策执行的有效路径，促进了环境政策执行到底，强化了监督问责，调整了原有的激励结构，优化政绩考核、调整政治激励、推动资金规划，实现了对环境治理行为的有效控制。

关键词：环境政策执行 环保督察 科层制 路径研究

中图分类号：F205  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-022-02

我国的环境状况与经济发展密切相关，过去十年，我国的生态文明建设和生态环境保护工作发生了历史性、转折性、全局性的变化。其中中央环保督察的作用引起了各界的广泛关注。中央实行生态环境保护督察制度，设立专职督察机构，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及中央有关企业等开展生态环境保护督察。经过7年两轮的督察，已经完成了对31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团的全面覆盖，解决了一大批生态环境的突出问题。多年的督察实践表明，地方政府长期以来对中央在环境治理领域政策的执行偏离，已成为阻碍我国推进生态文明建设的关键性因素[1]，生态环境的恶化成为政府环境治理不力的直接体现。中央环保督察直接作用于地方政府的环境治理政策执行，强化了地方政府的环境保护责任，切实改善了生态环境。

一、文献回顾

“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。具有非排他性和非竞争性特征的良好的生态环境作为一种“公共物品”具有较大的外部性，环境保护成为政府的一项重要职能。环境政策也按照中央与地方的“委托—代理”模式，自上而下地执行[2]。有学者指出，环境政策有区别于一般政策所特有的效果释放的长程性、功能多样性等特点[3]，在具体实施过程中，针对不同领域和环节必然会产生各种适应性问题。基于我国环境治理所面临的特殊矛盾，中央环保督察被普遍视为一项旨在纠正目前常规型环境治理机制失败的关键工具，其组织权威来自于党中央，环保督察成为常规化的组织设施[4]。从运行机制和效用上看，中央环保督察的启动是中央政府针对压力型环境治理实践中央地关系、府际关系和政社关系失衡而采取的主动调适行为[5]。有学者通过对地方性的实践案例研究发现，督察制度通过动员、进驻、反馈、整改、问责、“回头看”等程序，制度性地嵌入治理体系，从而有效强化了制度执行，提升了纵向治理效能[6]。中央环保督察借助强制性、规范性压力将制度压力给地方政府，地方政府通过横向协调联治、纵向上下齐治和外部融入多元共治来提高环境治理绩效[7]。

环境政策执行偏差是环境治理中的重要问题，中央环保督察制度出台的直接原因也在于解决环境领域的治理危机。有学者指出中央环保督察增加了科层组织执行任务的积极性，但并未深入到政策执行领域。如何减少环境政策在执行过程中产生的执行偏差，准确有效地执行中央政策，是提高环境治理能力的重要体现[8]。有鉴于此，本文通过分析环境政策执行偏差的组织原因，基于中央和地方的关系，重点分析督察制度如何重塑地方环境治理逻辑。

二、环保督察反馈出当前环境领域的问题及原因

环保督察在纠正一系列违法行为的同时，反映出当前环境领域存在的主要问题，本文采用部分具体案例进行分析，探究环境政策执行不力的深层次原因。

（一）巨型科层制组织规模下执行力衰减

新疆“乌昌石”区域冬季大气污染突出，新疆维吾尔自治区发布文件要求，2020年“乌昌石”区域各市州煤炭消费总量较2015年要下降10%。但市州一级政府在执行减煤任务时敷衍了事，工作没有得到落实。“乌昌石”区域2015年到2020年煤炭消费总量由6500万吨增加至7729万吨，计划削减10%的目标沦为空谈。

随着社会经济的发展，政府所要承担的职能和事务越来越多，随之带来政府的规模不断扩大。改革开放以来，我国政府规模显著扩张，政府部门框架从中央、省、市、县、乡镇，有五级政府层级，构成了超大规模科层组织。在政策执行的实际过程中不能按照理想状态下进行层层传递、落地执行。这之间的层级距离使得政策在这一过程中容易出现差错，偏离组织目标的行动就时常出现。在纵向上，环境政策在科层组织传递中发生损耗，信息传导能量递减，任务势能也可能减弱;在横向上，不同部门的沟通存在信息差。综合作用下环境政策的“层层减码”在科层组织中很难避免。

（二）多层级委托代理下的监控不足

安徽省六安市安徽金日晟矿业有限公司项目在2019年建设时并未取得审批手续，但仍旧违规开工。省、市、县三级发展改革部门“层层失守”，明知其违法行为却没有制止。

监督“虚脱”是妨碍政策有效执行的关键因素。良好的政策执行必然需要强有力的监督。组织规模越大，组织行为变得更加难以掌控，组织中的监督机构的权力也逐级递减。信息传输管道有限导致的信息不对称和逐级向上负责的重重委托代理机制使得科层组织内部的垂直监督体系很难真正破解监督的难题[9]。另一方面，来自某些地方官僚体系本身的监督是非常有限的，各级党政领导机关制约着同级的政策执行系统的监督机构。在这种管理体制下，监督机关与政策执行部门之间有密切的利益关系，监督机构难以摆脱种种非理性行为，对政策执行活动实施监督时，必然会受到诸多行政干扰。同时监督的范围包含政府职责的方方面面，环境政策执行作为长期、且效果不易显现的部分，很容易成为监管的疏漏区域。

（三）激励结构中政治激励扭曲

新世纪以来，尽管政府在环境治理方面的注意力逐渐增加，但与经济关注度相比，仍然相对较低且没有整体上升的趋势，而是表现为断续性的波动，有诸多因素影响着政府对环境治理的注意力。权威体制下的强激励塑造了科层组织的任务偏好，地方政府对绩效易测任务的偏好较强[10]。政治激励主要是带有政治因素的隐形压力与激励效果的政治信号，政治激励直接影响到下级政府的注意力偏好、内在价值观念和行为等。维系一统体制的核心组织机制其一是观念制度，具体表现为国家与官员（个人）在社会心理、文化观念上的认同。在大力发展经济的政治信号下，地方政府在面临负责所属区域内的多重任务时，会更加偏好于经济属性的任务。在面对强激励时，容易评估的明确绩效任务与难以评估的绩效任务会相互争夺注意力，且注意力从易测绩效任务转移至不易测绩效任务。这可以解释为什么工作成效更容易被识别的经济属性的任务对地方政府的作用效果更为显著，环境保护这种弱势任务难以受到重视。不恰当的激励工具的作用使得政府注意力分配偏差导致了新的执行偏差[12]。

三、环保督察：规制环境政策执行的路径

中央环保督察自推行以来备受赞誉，不仅成为环境治理领域的一项关键制度革新，同时对于改善地方环境治理、提高环境绩效起到了关键的作用。

（一）打破层级：实现执行到底

科层体制层层下达、逐级执行带来的信息不对称逐级扩大，和多层委托代理重叠，弱化了环境政策执行的效力。中央环保督察的出场，直接进入了政策执行的一线，基层政府环境治理保护所具有的灵活性被中央环境政策的统一性所规制。中央环保督察通过与各地区领导个别谈话、实地走访等方式跟进下沉督察，对下进行信息传递，明确目的;对上能够获取最真实的信息，进行信息反馈，直接的双向沟通减少了正常情况下信息传递间的损耗。面对督察整改意见，各省份在进行整改时多数成立了整改工作领导小组，由省委、省政府主要负责人牵头，对督察反馈的意见进行逐条整改，整合分散的部门力量和资源，制定详细的工作方案，有效防止了“推诿责任”的消极行为，提升了政策的执行效力。

（二）严格问责：强化监督问责力度

督察通过实地调研、动员群众参与等方式，获取一线的实际情况，打破了地方政府所拥有的对辖区内情况更了解的天然信息优势，弥补了委托代理问题中的信息差，部分省份在对环保督察的反馈意见中提出建立闭环推动体系，实行“省市县三级联动”“三级三时五报告”等制度，有效规制了地方政府间的“共谋”行为。第二轮中央生态环境保护督察已完成六批督察进驻工作，截至2022年4月，累计受理群众举报90000余次，解决环境问题十几万余件。环保督察在前期准备阶段：暗查暗访找准问题线索，明确督察的重点方向，通过进驻会传导督察压力和舆论造势，借助信息公开和公众参与，引导社会和公众关注，积极发动、扩展环境问题的投诉举报。督察进驻阶段：发布进驻信息公告，设立专门的督察举报热线电话和邮政信箱并向社会公开，有效地解决了一些长期困扰群众的环境问题，不仅回应民众诉求，对违法企业起到了威慑作用，还打破了地方保护伞的支撑。督察整改反馈阶段：要求地方政府在45个工作日内制定整改方案并报送批准。整改方案及整改落实情况按相关规定予以公示。中央环保督察严格问责的政治压力、社会公众与中央的双重监督促进了环境问题的监督检查，强化了问责反馈。

（三）激励优化：调整政治激励扭曲

在中央环保督察下沉工作中，表面上看是督察带来的中央指导下的巡视检查，高层领导的直接推动促进了地方政府迅速反馈，但深层次上蕴含着强大的政治势能，释放着更重要的政治信号。中央环保督察对于贯彻落实习近平生态文明思想有着重要意义，是传达党中央决策部署的重要载体。督察不仅对生态文明建设和生态环境保护成效进行工作检验，同时是对贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署的政治审查。党的二十大升华了生态文明建设在推动中国实现现代化强国目标、实现中华民族伟大复兴历史使命中的重要战略地位。环境问题已成为高度的政治问题，政府对于环境治理和建设的政治态度和决心不断提高。环保督察更是在短时间内，将党中央和中央政府保护和改善环境的意图、信号传递到了各个领域。督察促进了各地方政府把学习贯彻习近平生态文明思想作为必要的政治任务，推动督察整改更加深入。

四、结论与讨论

本文深入分析了环境政策执行过程中出现偏差的原因与科层制的组织环境不可分割，在执行衰减、监督问责不力、政治激励的扭曲等条件的综合作用下，地方政府面对环境治理既缺乏动力、又有“偷懒”的机会。环保督察作为环境治理领域的重要手段，在督察的过程中有力推动了环境政策的执行，完善了环境问题的监督问责，同时推动了地方政府完善政治激励，牢固树立经济长远发展的眼光。

参考文献：

[1] 娄成武，韩坤.嵌入与重构：中央环保督察对中国环境治理体系的溢出性影响——基于央地关系与政社关系的整体性视角分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2021（05）：58-69.

[2] 林江，王琼琼，徐世长.环保激励委托—代理人问题：来自中国环保模范城市的证据[J].中山大学学报（社会科学版），2021（05）：197-206.

[3] 蔺雪春，甘金球，吴波.当前生态文明政策实施困境与超越——基于第一批中央环保督察“回头看”案例分析[J].社会主义研究，2020（01）：76-83.

[4] 戚建刚，余海洋.论作为运动型治理机制之“中央环保督察制度”——兼与陈海嵩教授商榷[J].理论探讨，2018（02）：157-164.

[5] 苑春荟，燕阳.中央环保督察：压力型环境治理模式的自我调适——一项基于内容分析法的案例研究[J].治理研究，2020（01）：57-68.

[6] 郁建兴，刘殷东.纵向政府间关系中的督察制度：以中央环保督察为研究对象[J].学术月刊，2020（07）：69-80.

[7] 薛秋童，罗敏，王惠娜.环保督察如何实现长效治理——以K县Y流域治污为例[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2022（02）：63-74.

[8] 李珒.央地关系视角下环境政策执行偏差及其破解[J].社会科学文摘，2020（07）：50-52.

[9] 何哲.官僚体制的悖论、机制及应对[J].公共管理与政策评论，2021（04）：113-126.

[10] 赖诗攀.强激励效应扩张：科层组织注意力分配与中国城市市政支出的“上下”竞争（1999—2010）[J].公共行政评论，2020（01）：43-62+196-197.

[11] 易敏.中央政府如何纠正地方政府行为偏差——以清理整顿违规开发区为例[J].公共行政评论，2023（01）：125-143+199.

（作者单位：大连海事大学公共管理与人文艺术学院 辽宁大连 116026）

[作者简介：徐一丹（2001—），女，汉族，河南洛阳人，硕士研究生，研究方向：社会保障;陆雨微（2000—），女，汉族，江苏泰兴人，硕士研究生，研究方向：行政管理。]

（责编：赵毅）