统筹推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接路径研究

李晓燕

摘 要：“十三五”以来，巴彦淖尔脱贫攻坚任务有效完成，基础设施和公共服务水平明显改善，产业不断壮大，经济发展水平不断提高，但农村牧区发展不平衡不充分问题依然明显。在巩固脱贫攻坚拓展成果的同时，深入推进乡村振兴战略任务仍然是当务之急，而且两者之间的衔接与协调面临诸多挑战。农牧区产业基础薄弱、资金保障力度有限、基础设施建设存在短板、振兴主体力量不足等问题的客观存在，很大程度上限制了脱贫攻坚成果的巩固拓展与乡村振兴战略的统筹推进。在党中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有限衔接的意见》中，将脱贫攻坚成果的巩固拓展与乡村振兴战略推进作为“十四五”时期“三农”工作的主要内容，关于两者的有效衔接提出了切实的指导意见，这也将成为巴彦淖尔市面临的重要和紧迫任务。因此，在巩固当前巴彦淖尔市脱贫攻坚成果的基础上，要有效衔接乡村振兴战略的全面推进，深入开展分析调查，准确把握面临的现实困境，并找准衔接工作的路径。

关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；公共服务水平

中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）18-0025-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.18.007

1 引言

2021年是我国第十四个五年计划的第一年，也是攻坚脱贫成果巩固拓展与乡村振兴战略推进衔接的重要起点。2021年以来，巴彦淖尔市各级政府与干部群众努力巩固拓展脱贫攻坚工作成果，协同乡村振兴战略乘势而上，同心同力打造“三农”工作的新局面。这也正符合习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的发言，“脱贫摘帽并非重点，而是新生活与新奋斗的起点。”他曾多次强调，“解决发展中不平衡与不充分问题、缩小城乡差距、实现人的全面发展，促进全体人民共同富裕任重道远。要想稳固脱贫攻坚成果、持续推进脱贫成效，就要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的有效衔接工作”。

在党中央、国务院的政策指导下，巴彦淖尔市乡村振兴局结合自治区的部署和工作要求，编制了《巴彦淖尔市“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接规划》，为本市巩固当前脱贫攻坚成果，并有效衔接乡村振兴战略的全面推进提供指导。

2 巴彦淖尔市巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接现状

巴彦淖尔市地处我国北部边疆，位于内蒙古地区西部，黄河的“几”字形顶端，北接蒙古国，南接鄂尔多斯，东邻包头，西靠阿拉善盟，全市有边境线369千米。巴彦淖尔市占地面积6.5万平方千米，全市共包括7个旗县区，70个乡镇、苏木、街道，780个村（嘎查、居委会）。巴彦淖尔市常住人口为153.9万人，其中，城镇常住人口占比59.98%，达到了92.3万人，乡村人口占比40.02%，为61.6万人。巴彦淖尔市在党中央、国务院公共脱贫攻坚成果同推进乡村振兴有效衔接的意见指导下，颁布了《关于建立防返贫致贫监测和帮扶机制的实施方案》，同时建立健全防返贫动态监测和帮扶机制。自2022年以来，本市严格遵循党中央的各项决策部署，严格落实自治区的工作要求，坚持“稳中求进”的工作策略，聚焦“守底线、抓发展、促振兴”，同时，持续巩固“两不愁、三保障”成果。

2.1 持续实施产业帮扶项目

2021年，巴彦淖尔市共组织实施产业帮扶项目417个，1.4万余脱贫户持续受益。自治区下拨巴彦淖尔市2021年产业建设补助资金总计达到5122万元，专门用于本市13个集中安置区的产业帮扶与项目发展，其中已经有4个项目完工，剩余9个项目正在实施。2022年，巴彦淖尔市争取到中央、自治区预算内的衔接资金共计2.91亿元，呈现出逐年增加的态势，而且扶贫项目资产管理工作也在持续规范化，本年度进行了两轮清产核资。

2.2 全面落实小额信贷政策

截至2021年10月底，本市小额贷款共计发放1819万元，帮扶户数达到466户，小贷余额为8397万元，帮扶户数余2104户。与往年相比，本市的金融支持乡村振兴工作有了较大的发展，在政策指导下，16家银行推出共计44款金融创新产品，助推乡村振兴战略的全面推进；而且本市首家乡村振兴银行示范支行成立，并发放了我国首次大棚、圈舍抵押贷款，拓展了金融支持乡村振兴工作的思路。邮储银行分行在本市发放了葵花籽存货贷款，属于全区首笔类似贷款。此外，浙江网商银行农村数字普惠项目也于本市上线并顺利运行。

2.3 逐步提升基础设施和公共服务体系水平

截至2021年年底，本市完成农村牧区饮水安全工程，保障78万农民、牧民的饮水安全的同时，使农村牧区的供水率达到了95%；同时，实现了农村牧区生活用电的全覆盖，以往的162个贫困村实现全面通电，行政村宽带与4G信号实现全覆盖；全市农村牧区道路硬化里程新增1.1万千米；乡镇实现快递服务全覆盖，城乡物流配送实现全覆盖；电商服务网点在全部行政嘎查村覆盖，进一步提升了乡镇电子商务网络体系的覆盖率。

2.4 有效完成了新一轮驻村选派工作

巴彦淖尔市坚持驻村工作队制度并在实践中不断完善，形成了常态化驻村工作体系，并向脱贫攻坚成果巩固及乡村振兴任务推进的行政村派遣工作队，由第一书记组织工作队共同做好党组织建设、农村治理、公共服务等工作，积极推进脱贫攻坚巩固拓展与乡村振兴的衔接工作，推进强村富民的“三农”工作持续开展。截至2021年年底，全市共计派驻村工作队217支，嘎查村干部526名，促使驻村工作取得了良好进展。

2.5 全面开展示范建设项目

本市持续推进示范村镇创建活动，推动“十强镇、百强村、千强户”的示范引领，指导旗县区聚焦3个方面、围绕5大振兴、推进实现6个示范。截至2021年年底，全市共选出100个嘎查示范村、10个示范乡镇（十强镇）、1000个以上各类示范户（千强户），各类项目实施推进，共计170个，累计投资达到了2.56亿元。在“十四五”新时期，计划实现全市乡镇示范建设全面覆盖。此外，经过市委市政府的综合考量，确定了临河区、杭锦后旗和乌拉特前旗为市级乡村振兴重点示范区。

2.6 不断加强专项监督检查工作

市纪检委结合全市脱贫攻坚巩固拓展与乡村振兴协调工作部署，开展专项监督工作，并于2021年9月发布了《关于开展巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接专项监督工作方案》（以下简称《方案》）。其中明确提出，全市在推进衔接工作中，各级纪检监察机关要以人民群众利益为根本，切实开展专项监督工作，从严查处专项违规违纪问题，推动衔接工作体制的进一步完善，以保障党和政府的各项部署落实到位。《方案》的发布使衔接工作的推进得到了切实的监督保障，为开展衔接工作提供了坚实的专项监督制度保障。

3 脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的现实困境

自开展脱贫攻坚工作以来，巴彦淖尔市的脱贫攻坚取得了较为喜人的成果，但仍需深刻且清醒地认识到农村牧区发展不平衡不充分问题明显，在巩固拓展成果的同时，有效衔接乡村振兴战略的全面推进任重道远，夯实成果还面临诸多挑战。从整体发展上看，巴彦淖尔市与自治区其他盟市相比，表现出经济总量小、财政收入少、消费能力弱、投资增速慢的阶段性特征，具体表现为以下方面。

3.1 脱贫基础比较脆弱

一部分边缘户仍面临着返贫风险，部分农民、牧民仍存在由于疾病、自然灾害等事故致贫，而且脱贫嘎查村、脱贫户对政策和帮扶措施依赖性强，容易发生返贫致贫现象。因此，防返贫监测预警和帮扶机制仍需进一步健全。

3.2 农牧区产业基础薄弱

对于农村牧区发展，产业兴旺是所有发展的前提，也是解决贫困问题的根本。目前，巴彦淖尔市脱贫地区产业帮扶面临的困难主要是产业基础比较薄弱，龙头企业数量相对较少，带动脱贫人口增收能力较弱，农畜产品品牌建设能力有待提高，产业链不完整、产品的附加值较低。具体表现为：

一是农牧业的产品结构单一，没有完全发展出自我“造血”功能；二是产业集群化的带动能力较弱，缺乏完善的市场体系，农牧业产业化发展不完善，很难有效带动农牧区的发展；三是存在资源市场化配置能力弱、产业外部依赖性较强、同周边区域同质化竞争较严重等挑战。

3.3 资金保障力度有限

巴彦淖尔市在推进脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的过程中，对于资金需求量比较大。但是本市财政增收困难，政府化债压力较大，特别是在补短板上存在资金缺乏和方式有限等问题。这就会出现财政资金支持不足而无法开展工作的情况，使本市财政保障和改善民生的任务更加艰巨，保障力度有限。

3.4 基础设施建设存在短板

巴彦淖尔市农村牧区基础设施薄弱，城乡、区域、群体之间发展不平衡问题仍然存在。农村牧区的基础设施主要存在供给数量不足、管护机制不健全、设施质量不高等问题，现有基础设施供给与农牧民需求存在不平衡不充分的突出矛盾。而且本市部分旗县区的乡村规划不合理、排水系统设施不健全、路面质量不高、垃圾清理不足等现象依然存在。这就使农村牧区对科技、人才、资金等要素的集聚力偏弱。

3.5 振兴主体力量不足

人才短缺是乡村振兴战略全面推进的主要影响因素。通常表现在乡村教师、医疗人员、农牧业人才流动性高，稳定性差，缺乏高素质人才。而且，少数农牧民对新技术和产品仍持观望态度，过度依赖扶贫政策，参与积极性不高，存在“等靠要”的思想。此外，有效衔接期间，部分农民就因不了解党和政府相关涉农政策而缺乏自力更生的自信心。

4 巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径

4.1 完善防返贫动态监测和帮扶机制

健全防返贫监测工作，开展农牧户自主申报、基层排查、部门筛查与社会监督结合的方式，对返贫致贫的风险点及相关因素进行及时排查。进一步加强数据分析与对比，各部门加强信息共享，充分利用现有的民政、乡村振兴、人设、教育、住建及医保等政府网络平台开展数据预警与分析工作，进一步健全基层排查机制、多部门联动处置机制，广泛推行“一门受理、协同办理”的服务模式，对农村牧区的低收入风险群体实现动态监测与帮扶。同时，坚持帮扶后预防性措施，结合监测对象的家庭类型、劳动能力与发展意愿，确定帮扶措施，通过各行业的帮扶政策及财政关于衔接工作的补助资金开展有针对性的帮扶活动，防止低收入家庭返贫。

4.2 推动乡村特色产业发展壮大

巴彦淖尔市农牧业资源得天独厚，这是最大的比较优势，也是立市之本。为此，加快现代农牧业发展对推进全市经济的高质量发展具有引领和示范意义。积极促进农牧业的现代化高质量发展，围绕河套全域建设高端有机农畜产品生产、加工、服务与输出的全产业链条，以推进规模化、标准化生产和产业化、品牌化经营为核心，发挥区域比较优势，大力发展优势特色产业，同时保障全市绿色农畜产品的供应。具体表现在以下两方面。

在产业体系方面，要强化农民养殖与种植结构的合理化引导，做大做强小麦、肉羊、向日葵、奶业、番茄、西甜瓜、中药材等优势特色产业，大力推进麦后复种，积极发展设施农业、中药材种植等，探索观光农牧业、智慧农牧业等新业态新模式，以不断优化农牧业的现代化发展，充实其内涵。

在经营管理体系方面，以现代化、集约化、专业化、组织化、社会化为发展方向，逐步与现代农牧业相适应。不断推动以党支部领导的合作模式，推动土地向企业、合作社、种植大户流转，扶优培强社会服务组织，围绕几大主导产业，集中力量培育和扶持综合实力强、产业链条完整、品牌影响力较强的龙头企业。推进“一村一品”“一镇一特”“一县一业”发展，围绕区域优势产业，打造生态产业链、提升价值链、融通供应链、守护生态链，打造广泛联结、深度融合的农牧业现代化产业链，完善全产业链支持措施，推动“户靠企、业上链”，从而促进农牧民收入的增加与企业、财政的效益。

4.3 加强衔接资金的使用管理

2021年，党中央与自治区财政将以往的专项扶贫资金设立为乡村振兴衔接推进的补助资金，并增加了资金规模，总计达到84.7亿元，相对于2021年增长了5.5%。因此，巴彦淖尔市不仅要加大衔接资金投入、加快资金预算下达，更要强化衔接资金的后续使用管理，为乡村振兴战略的全面推进提供强力支撑。

首先，按照中央、自治区衔接资金管理办法要求，坚持“项目跟着计划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则，构建衔接工作推进的专项项目库，并做好项目储备，对于入库项目进行严格论证，专项资金支持的项目优先从项目库中筛选。

其次，重视衔接资金绩效管理，在对标财政衔接资金管理要求的同时，进一步加强资金使用过程中的协调与配合，做好财政衔接资金绩效管理和资金支出工作，提高财政衔接资金使用效益水平。

4.4 加快补齐基础设施短板

一是提升农村牧区公路发展水平，大力建设农村牧区的产业路、旅游路和联网路，加强现有道路的养护力度。

二是进一步加强农村牧区饮水安全巩固提升建设，对现有供水工程从水量、水质等进行保障，巩固提升农村牧区的用水便捷化。

三是加快推进农村牧区电网升级改造，加快农村牧区的网络建设，实现光纤、广播电视网络、信息通信网络深度覆盖。进一步推动脱贫地区的电网建设，推动农村电气化发展。

四是完善农村牧区的物流网络体系，进一步实现农村牧区邮政快递、物流货运及电子商务的全面覆盖。

五是优化农村能源供给结构和消费结构，加大农村能源体系建设投入，加快发展农村绿色能源，构建环境友好、高效、多元的城乡统筹发展的能源体系。

总的来说，要实施农村规范管理，对农村牧区进行人居环境优化，打造人与自然和谐共生的农牧区新环境。

4.5 打造乡村振兴的高素质人才队伍

“治贫先治愚，扶贫先扶志”，这是习近平总书记多次强调的。在新的形势下，依据乡村振兴衔接发展的要求，巴彦淖尔市要大力发展教育，大力培育各类人才队伍。

首先，要加强农村牧区的党组织建设。坚持党的领导，对农村的治理工作要强化党的集中领导，发挥基层党组织及党员干部的作用，打造高素质的乡村振兴工作队伍。在基层党组织与管理干部中，优先选取熟悉乡村振兴、城镇化建设与基层治理的优秀基层党员。不断健全驻村工作队制度，选择衔接工作任务较重的农村牧区派出高素质工作队和第一书记。加强基层党组织的人才选拔与培养机制，加大人才支持力度。

其次，增强农村人才吸引力，构建农村人才振兴的长效机制。对于各类人才政策要落实到位，鼓励各级各类专业人才向基层转移的激励机制，不断完善并落实乡村振兴的工作岗位工资待遇倾斜政策。引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代化专业人才。

最后，优化农村牧区的生产经营方式，促进新型职业农民、家庭农场经营者等新主体的发展，鼓励支持高校毕业生、退伍军人、回乡创业，促进乡村振兴全面发展。

5 结论

2022年党的二十大召开，将提高人民生活品质作为全面建设社会主义现代化国家的重要任务之一。在“三农”工作方面，要不断深化脱贫攻坚成果的巩固拓展与乡村振兴的衔接工作，稳定农村工作的基本现状，实现稳重求胜，这对我国社会经济的健康发展、社会秩序的有序运行具有极其重要的意义。巩固拓展攻坚脱贫成果同乡村振兴的有效衔接，是新时期我国“三农”工作的主要内容，也将成为巴彦淖尔市面临的重要和紧迫任务。虽然说“十三五”以来，巴彦淖尔市脱贫攻坚任务有效完成、基础设施和公共服务水平明显改善、经济发展水平不断提高，但还要深刻认识到本市农村牧区发展不平衡不充分问题明显，衔接工作仍面临严峻的挑战，任重而道远。农牧区脱贫基础比较脆弱、产业基础薄弱、资金保障力度有限、基础设施建设存在短板、振兴主体力量不足等问题的客观存在严重制约了巩固拓展成果及乡村振兴的全面推进。

就此，本研究围绕新时期脱贫攻坚成果巩固拓展与乡村振兴全面推进的衔接路径进行分析，针对巴彦淖尔市扶贫工作现状与乡村振兴推进状况，提出了完善防返贫动态监测与帮扶机制、推动乡村特色产业的发展壮大、加强衔接资金管理、加快补齐基础设施短板、加强乡村振兴的人才队伍建设五条针对性建议，希望能够为乡村振兴的全面推进提供理论参考。

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