大都市主城片区全域土地综合整治模式思考——以闵行大治河南全域土地综合整治为例

■宁秀红

《上海市城市总体规划（2017－2035 年）》提出以中心城为主体，将中心城周边包含闵行在内的4个主城片区纳入主城区统一管理，承载全球城市主要功能。闵行大治河以南有6 个规划保留保护村，处于黄浦江-大治河-金汇港三水交汇区，横向跨度约5 公里，总面积约15.15 平方公里，是闵行区推进乡村振兴工作的重要区域。

2022 年5 月，上海以“市区一体、实施行动”为总体思路，推进全域土地综合整治，目前已形成2 个报部试点，8 个市级试点。其中闵行大治河南全域土地综合整治即为8 个市级试点之一。2023 年3 月，上海市规划资源局针对黄浦江－大治河－金汇港三水交汇湾区周边地区开展空间设计概念方案国际征询，大治河南六村处于三水交汇第四象限，同时，主要道路可直达一三象限，是未来区域发展的战略高地，其全域土地综合整治模式具有重要参考价值。

一、区域发展核心问题

（一）空间格局相对无序，各类用地相互嵌套制约发展

大治河以南六村土地利用可概括为“三分田四分林水，一分宅基两分其他”。其中，八成耕地为永久基本农田，以粮食种植为主；从空间布局来说，虽然耕地基本全部流转，但因宅基、林地、产业用地等嵌套，合作社承包土地连续面积小于100 亩耕地占比接近一半。建设用地中，近60%为宅基地，自然村组30 户以下约为30%，相对较为零散，宅基与耕地相互嵌套是耕地零散的主要原因之一，同时宅基零散又致使天然气、污水管网等基础难以配套完善，区域内公共服务设施也以提供基础服务为主，能级较低。综合分析来看，明确区域发展方向，规划引导相关用地布局优化，是促进区域发展的基础。

（二）产业发展能级较低，对现有资源“借力”程度需提升

目前大治河以南六村主要以一产农业为主，形成“一稻、一菜、一渔、一市”品牌，但农业现代化水平较低。二产在五量调控背景下，大部分已被减量化，剩余少量以租赁为主。三产发展已形成零星亮点，但对区域发展拉动力有限，亟待解决的问题包含以下三个方面：一是区位、交通优势对产业用地“加持”力度有限。大治河南虽为闵行最南端，但到市中心仅约40 分钟车程。目前产业用地布局相对零星，且距离主要道路有一定距离，使其区位交通优势未得到充分显化。二是基础配套设施成本较高。因大治南天然气、污水管网等基础配套尚待完善，因此产业发展所需基础设施需采用其他方式解决配套问题，相对来说使用成本较高。三是产业发展方向尚未“聚焦”。大治河以南周边有战略新兴产业和科技创新人才，但对区域的辐射带动力有限，未形成新质生产力，在产业发展方向尚需进一步“聚焦”，形成核心竞争力。

（三）历史项目建设有成效，但系统性统筹安排需加强

大治河以南六村已开展农民相对集中居住、清洁小流域、道路建设与修复、公益林建设、高标准农田建设等工作，但从目前现状来看，区域内农宅、公服配套、河道道路联通度、林地空间利用、农田连片程度仍有待提升，也充分说明乡村振兴不是一次性建设，而是持续性优化调整。在项目过程中，不同部门在项目推进的空间、时序上存在衔接问题，如农村道路“白改黑”，应以该路段周边砂石粉碎厂减量化为前提，否则道路“白改黑”后期修缮性投资大；道路建设需与林地、高标准农田建设空间、时间衔接，避免重复开挖。

二、“三集中两整合”全域土地综合整治思路

全域土地综合整治“三集中两整合”模式指在全域土地综合整治推进过程中结合区域资源禀赋和发展趋势，推进农民相对集中、产业相对集中、农田（林地）相对集中，从而达到优化国土空间格局目的，同时整合各级各类项目、资金，促进区域乡村振兴的模式。

（一）农民相对集中思路

大治河以南6 村农户约2550 户，其中自然村组30 户以下约30%，自西向东2010 年后翻建比例由35%逐渐增至70%，但翻建无法解决停车、天然气、污水管网、公服配套能级低的问题，农民相对集中居住成为改善居住环境、优化发展空间的需求。一是在什么尺度上相对集中居住。从历年农民集中居住工作推进来看，农户对熟悉的村落的感情深，跨村相对集中居住，农户意愿度低，跨组推进相对集中居住较跨村容易被接受。因此全域土地综合整治农民相对集中居住以村内相对集中居住为主。二是哪些村的农户需要集中居住。考虑到大治河以南六村自东向西自2010 年后翻建比例依次增大的问题，且相对于西部4 个村，东部两个村因推进乡村振兴示范村建设和重大项目如题桥发射塔动拆迁等，现有农宅空间分布已相对集中。因此全域土地综合整治重点推进西部4 个村农民相对集中居住。三是在哪里相对集中居住。影响房屋价值的第一要素是区位和交通，因此在大治河以南区域靠北部区位优势更为突出，主要道路衔接浦星公路使得交通也更为便利。同时，考虑到本次农民相对集中居住需改善农户生活条件问题，靠近主要道路丰南路，基础设施如天然气、污水管网等建设成本也相对较低，因此沿区域内最靠北侧的主要道路丰南路布设农民相对集中区。四是如何提升相对集中居住“软条件”。区域生态环境改善，是“软条件”的核心。大治河以南田、林、水资源非常丰富，因此本次全域土地综合整治农民相对集中居住，结合周边生态资源优势，打造了“曲水乡居”“圩田人家”“林田村落”三大主题民居，力求实现曲水绕人家的意境，提高农户居住“幸福感”。

（二）产业相对集中思路

根据区域发展核心问题，本次全域土地综合整治在农民相对集中居住空间布局基本明确的前提下，推进产业相对集中。一是考虑发展什么产业。大治河以南空间肌理在历史演进过程中已形成特定格局，西部可重点依托三水汇发展高能级研发、商业产业，北部重点依托大治河和老闸港形成的岛屿，发展与水历史相关的主题产业，主打休闲、娱乐、体育等慢生活场景，同时该区域也是农民相对集中居住区，平时消费人群潜力足，晚上、周末及节假日可导流大治河以北都市人群；南部林地成片适宜打造静谧休闲场景；东部现状农田居多，同时因题桥发射塔、规划殡葬区等影响，适宜以发展现代农业为主。二是产业向哪里相对集中。基于对区域产业发展方向分析，在空间布局时重点考虑两大因素，即区位、交通，因此产业用地主要向纵横交通“十字交汇”集中，降低基础设施建设成本，同时最大程度显化产业用地价值，后续通过集体土地经营性建设用地作价入股方式，保障集体经济利益。但南部片林多以“浸入”式小产业地块为主，满足市场主体打造静谧休闲场景的需求。三是如何体现乡村产业特征。乡村产业特征的体现可以概括为“在最美的地方兴起新经济”，即产业用地周边生态环境营造尤为关键。在大治河以南全域土地综合整治中产业用地与农田、林地、设施农用地综合考虑，形成既有办公空间，又有休憩空间，又有实践空间的业态组合，可导入农业机器人相关业态。

（三）农田相对集中思路

在推进农民相对集中、产业相对集中前提下，推进农田向适度规模经营集中。一是农田空间上相对集中。主要考虑与林、水之间的关系。结合农田、林地现状空间布局，最大程度上降低空间布局调整力度，即宜林则林，宜农则农。南部现状林地相对成片，则周边农田予以调整，东部现状农田相对连片，则林地予以调整。但是农、林、水不是绝对连片，而是相对适度集聚。一方面利于农业规模化发展，另一方面林、水以廊道形式穿插农田中，最大程度保留乡村自然风貌。二是农田承包经营权相对集中。农田空间上相对集中后，承包经营权也应进一步集中，引入更高能级市场主体，发展现代设施农业，拓展农业生产空间领域，提高农业现代化水平。

（四）“两整合”主要思路

全域土地综合整治是一个综合性平台，其项目类型可概括为国土空间综合整治与生态修复、农田建设、生态造林、水环境整治、村庄建设与整治、乡村产业六大类。

项目整合思路主要包括“两统一，一建设一调整”。一是建设目标统一。全域土地综合整治六大类项目涉及规划资源局、农业农村委、绿化市容局、水务局、交通局等各条线部门，因此关于区域发展目标需要在各个部门层面达成一致，形成共识，才能聚合各部门之力，达到发展目标。二是空间布局统一。在目标明确后，关于区域的用地空间布局，结合“三集中”思路，在整体层面达成一致。三是项目清单建设。项目清单建设是在各部门历史项目梳理的基础上，结合本次全域土地综合整治需求，提出需要建设的内容，形成项目清单，并纳入各部门近期建设计划。四是时序调整，结合项目之间的空间关系，调整项目建设时序。

资金整合思路包括两方面，一是政府资金整合，结合各级各类政策，整合各级各类财政资金。另一方面，是通过各级各类财政资金整合，拉动和引导市场资金投入，尤其是市场主体对产业项目的投入，才能真正激活区域发展活力，形成新质发展力，为区域建立“造血”机制。

三、全域土地综合整治“三集中两整合”模式思考

大治河以南全域土地综合整治采用“三集中两整合”模式主要是综合考虑到其主城片区区位优势、现阶段发展诉求和未来发展趋势等各方面因素确定，可为其他靠近中心城区的区域开展全域土地综合整治提供参考。但在远郊区开展全域土地综合整治时，需重点评估乡村自然肌理、资源禀赋、发展目标等。

一是农户意愿问题。 农民相对集中居住在实施层面核心问题是农民意愿问题。大治河以南六村农宅自住率较高，农户对自身居住条件改善诉求较大，相对集中居住意愿度较高，农户的关注点主要集中于“相对集中居住相对于动迁、上楼的政策优惠”、“建筑面积是否会减少”“自留地如何处理”“未来生活成本是否会提高”等问题，因此对于区域农民集中居住政策设计和样板房的设计要求较高。

二是产业发展利益共享问题。 产业用地相对集中使大治河以南六村西部和北部区位较好的村落在空间上拥有的产业用地较多，如何在产业用地空间布局有所侧重的前提下，实现区域利益共享是后续发展过程中需破解的命题。强化区、镇、村多级组织统筹能力，建立区域利益共享机制是后续整区域联动发展的关键。

三是如何显化区域生态价值问题。 生态资源是乡村赖以发展的稀缺资源，也是乡村的特征要素，农田及林地资源相对集中后，随着距离农宅、产业用地远近，也会有多种发展模式，距离近的区域，更侧重于生态环境营造，距离远的地区如何显化其生态价值，是乡村发展过程中需重点考虑的问题。

四是实施层面项目统筹问题。 全域土地综合整治形成了一张综合性项目清单，并整合了各级各类政策资金以及市场主体资金，但全域土地综合整治是涉及面广的宏大工程，实际项目推进可能会受到各级财政、项目实施进度等多方面因素影响，因此项目与资金统筹问题在实施全过程都需予以高度关注，统筹各级协调解决。□