浙江省湖州市跨乡镇土地综合整治试点剖析

■倪欣悦 黄良伟 郭 旭

2022 年11 月，浙江省在全域土地综合整治的基础上，下发《关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》，突破我国现有的以单个乡镇为实施单元的全域土地综合整治模式，通过重新整合不同乡镇的资源，以达到区域整体发展与共富共享。湖州市是浙江省跨乡镇土地综合整治试点城市，也是国家城乡融合发展试验区，浙江省高质量发展建设共同富裕示范区首批试点，其经济较发达，区域发展较均衡。

一、重点任务

一是农用地整理。 严格落实永久基本农田红线与生态保护红线，统筹推进已被侵蚀弱化的农用地修复重建，打造高质高产农田。发展大中型农用地现代化供水灌溉系统，保障农用地供水。拓展土地开拓途径，集中零碎农田连片整治，优化布局，提高低效闲置耕地综合利用程度。完善耕地利用规划整治制度，编撰并完善耕地保护补偿制度，加强规划力度。在试点项目区内，允许在空间用途方面置换零散农用地，优化农用地布局。

二是建设用地整理。 盘活存量建设用地并加大低效建设用地“挖潜”力度，聚集零星建设用地统筹开发，优化空间布局与资源配置。整理城镇建设用地，改造老旧小区，实施“三拆一改”，有机结合未来社区与美丽城镇建设，提高土地复合利用水平与用地效率；整理工业建设用地，使零星分散工业项目向开发边界内和开发区（园区）聚集，监管整改脏乱低效工业建设用地，拆除违规工业聚集点；整理农村建设用地，整改空心村与危房，鼓励并补偿依法自愿推出的闲置农居点，完善基础设施建设，推进发展城中村与城市、城郊接合部村庄与城镇的融合，建设具有湖州乡村特色的未来乡村，发展乡村生态旅游业。

三是乡村生态保护修复。 统筹规划美丽乡村建设，编撰并优化跨乡镇土地综合整治政策，系统深化山水林田湖草治理，加强生态环境分区管控，优化调整资源要素的配置并提高其集约节约化利用水平，保障水域、林域占补平衡，丰富区域生物多样性，保障生态系统服务能力。

二、政策措施

一是综合全面管护永久基本农田。全面统筹项目试点区，分配科学可行的指标并监管落实。通过补充、修复、复垦耕地，建造高标准的集中成片的永久基本农田格局，以充分贯彻粮食安全战略

二是构建更优的国土空间格局。在优先发展当地村庄建设和乡村振兴用地的规划空间并且不增加试点项目区建设用地总量的基础上，允许置换零碎散乱的不同用地类型的土地到城镇开发边界弹性发展区内使用。加快建立健全城镇建设用地规模与农村建设用地规模增减挂钩机制、城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂政策。

三是深化优地优用。在试点项目区内，不同类型的农用地之间可以进行空间置换。探索城乡建设用地增减挂钩、拆旧建新分离管理，坚持贯彻先复垦、后挂钩的原则，编撰增减挂钩实施方案，完善审批实施程序。

四是健全低效工业用地整治和城镇低效用地再开发制度。整治工业用地，集中连片开发闲置土地提升用地效率，遵循占补平衡的原则控制工业建设项目集聚于工业用地控制线内

五是强化资金整合。鼓励各地加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用，整合涉农资金集中用于乡村地区土地综合整治。用好地方政府专项债券，支持符合专项债券条件的重点项目，拓宽项目投资融资渠道，加大项目推介力度。

六是赋能试点地区激励制度。在开展“百千万”永久基本农田集中连片工程整治后，试点地区可获得按一定比例返还的省级补充耕地指标，跨乡镇土地综合整治精品工程也能获得一定的省级资金奖励。

三、实施情况

一是跨乡镇布局永农连片。 南浔区在试点项目区划定了4 个“万亩”单元和6 个“千亩”单元，总规模46.81km2。通过具体的工程修复、耕地功能恢复补充等方式，共恢复耕地6.15km2。作为本次改革最大的突破，项目区实现了对“三区三线”和永农图斑的位置优化调整，尤其是将城镇开发边界内的零星永农图斑调出，真正实现了城乡空间优化。项目区共调出永农2.07km2，调入永农2.18km2，实现了耕地总量不减少、城乡空间位置优化调整。

二是跨乡镇、 跨村异地安置农民集中居住。 目前，南浔区已实施整村复垦项目5 个，实施规模4.67km2（其中宅基地复垦面积4.25km2，零星工业用地复垦面积0.42km2），均以自然村小组为单元整体复垦搬迁，采用货币、高层、叠排加联排等多种可选安置模式对搬迁农户予以妥善安置。农民的幸福感与获得感得到较大提高，推动了共同富裕战略实施。

三是促进城市有机更新。 试点区通过划定4 个城镇有机更新整治单元，以此来解决城镇土地和工业用地利用低效的现状。同时将城中村改造、低效用地再开发、美丽城镇建设与土地储备联动管理。目前已实施低效工业用地整治项目11 个，共0.38km2；城镇低效用地整治项目51 个，共5.11km2。

四、经验与启示

一是进一步扩大土地整治的单元范围。 跨乡镇土地整治的单元范围更大，是以多个乡镇之间的多项资源要素作为主要整治对象，实现了在空间维度的跨越，突破了行政界限。更有利于区域资源间的循环流动，使得乡镇之间达成连片整治、促进收益分享、推动联动发展和共同富裕。在规划整治实施阶段，跨乡镇整治能够更充分地盘活乡镇之间的资源要素和产能，高效地协调不同乡镇之间的发展需求。能缩小不同乡镇之间的发展差距，加快达成区域间共同富裕、共享发展的目标，促进实现高质量发展。

二是合理分配整治收益。构建指标流动体系，将用地指标分为乡镇保留部分和跨乡镇共享部分，推进各类指标的灵活流动和使用以满足不同乡镇的发展需求。根据各乡镇当前产业发展需求，设定共享指标再分配比例，并建立指标共享分配平台进行再分配。了解不同乡镇所能调动的资源要素比重，并将其以清单的形式进行分类。在此基础上，结合各乡镇发展需求，优化生产力布局。值得注意的是，各类指标调剂收益分配比例优先向村集体和农户倾斜，切实保障好农户利益。

三是制定以人为本的补偿制度。 土地综合整治项目的顺利进行不仅需要监管项目进度的完成，还应维护农户的现实利益，特别是在低效用地整治中对农户再就业问题的考虑。要遵循以人为本的原则，制定一系列的帮扶制度，筹措产业转型和扶贫基金，帮助乡镇产业发展，组织农村人才培训，吸纳农村剩余劳动力，以保障失去经济收入群体的利益。只有保障公平正义，构建和谐的生产关系，土地综合整治改革才能顺利进行。

四是吸引社会资本参与。 主动积极配合投资融资时的合作对接，加强各方之间的信息共享与沟通交流，营造良好投资环境。结合当地实际，充分发挥主观能动性，在依法合规的前提下创新性地开展工作，积极探索新的投融资模式。改进完善本地区投融资政策，营造良好投资环境，促进有效投资。建立健全统一的投融资合作对接机制，推动投融资合作对接工作常态化、长效化与制度化。□